基于高校财务治理的独立学院转设问题思考

侯龙

摘 要：独立学院转设是国家引导民办高等教育健康规范发展的重要举措，对推动教育公平，实现高等教育治理体系及治理能力现代化起着至关重要的作用。本文基于高校财务治理的逻辑与理念，分析独立学院转设过程存在的制约因素，提出转变财务思维、优化组织结构、健全内部控制及畅通运行机制的建议，从而高效、稳步推进独立学院转设事宜。

关键词：独立学院；转设；利益相关者；财务治理

中图分类号：F23 文献标识码：A  doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.041

0 引言

独立学院作为我国高等教育大众化的产物，在创办初期有效化解了公共教育资源不足的难题，为中国高等教育全面普及做出了应有的历史贡献。但随其跨越式发展及教育制度、环境的日臻完善，依靠政策红利建立起的多重优势对教育整体的公平、有序竞争产生不良冲击，“套”在母体高校下的“独立”也逐步成为自身发展的局限。为此，国家先后通过独立学院规范设置文件及《民办教育促进法》修订，引导独立学院转设完成变革，但实施进程整体缓慢。2008-2019年经教育部验收并批复的独立学院68所，累加已停办的，完成占比仅23.40%。直至2020年5月教育部《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（教发厅[2020]2号）的发布，转设任务随即成为各高校设置工作的重中之重，新一轮的转设大幕全面拉开。截至2021年底，全国独立学院转设完成165所，已停办状态11所，仍有153所独立学院待转设，详见图1。其中，广西9所独立学院已完成转设5所，2所待教育部批复，剩余2所正在转设进行中。

通过实地调研及经验总结不难看出，独立学院转设本质是区域或局部教育资源的重组和利益再分配。转设的重难点在于事件牵扯多方利益主体，如政府部门、现有的社会举办方、教职员工、学生家长、各类校友、关联企业、相关科研机构等，多方博弈中存在大量不确定风险，信息的不对称及权责不清致使利益相关者之间容易发生财权关系的失衡，阻碍转设进程。因此，想要稳步推进转设事宜，重视利益相关者的关系调和及财权配置成为事件成功落地的关键，这与现代大学制度下财务治理的逻辑与理念正好不谋而合。

高校财务治理的内涵释义，业界学者已开展过大量、广泛的研究并获得普遍认可。它是高校在人才培养、科学研究、社会服务及文化传承与创新过程中为了协调和平衡各方利益相关者之间的权力关系所做的制度安排及流程设计，既包含内部财务决策、执行、监督的财权配置，还包括外部治理要素在内部治理过程中的嵌入与协同。财务治理是大学治理的核心要素及重要组成部分，其能力水平高低、体系完善与否，在很大程度上关系着转设进程中资源的优化重组、财务风险防范、学科发展前景以及多方利益主体最终能否达成合作共识，实现转设目标。

1 文献综述

随着独立学院转设工作的升温，相关的文献与研究也逐步增多，并呈现出视角多元、内容丰富的特点，既有对未完成转设前困难的分析与建议，又有转设后独立学院可持续良性发展的探究。如任强总结出当前独立学院转设主要面临认知困境、转型困境、达标困境、产权困境、发展困境五大方面的挑战；彭华安则从母体高校的转设意愿及地方财政压力面展开了论述；罗丽对转设后师资队伍建设给出了路径优化建议；黄劲则对转设后品牌竞争力的提升与管理做出了研究。总体来看，已有研究对转设前后局部矛盾和具体问题的分析较多，分散且微观，对整个转设事件从宏观视角审视及方向把控的研究较少，对外部利益相关者的诉求及表达关注不足。

2 独立学院转设过程存在的制约因素

结合当前国内独立学院转设的现状，母体高校在处理独立学院转设问题上，主要暴露出以下几个财务治理方面的不足：

一是意识思维的惯性。学校管理层尤其是财务工作者大多惯于传统财务思维，忙于日常会计核算及资金收付，一方面缺少对转设事项主要矛盾的客观认识，缺少与外部治理要素的沟通联结，对多方利益群体在转设活动中的权责利关系关照不足；另一方面缺少对国家教育改革及转设政策文件的研究，缺少对区域发展机会、利好的把握，过分关注于转设产权归属、支付对价、账务处理等具体问题的分析与解决，未能真正发挥起业财决策支撑、业界信息公开、预算绩效考评及财务监督控制的功能。

二是当前高校以决策、执行、监督为基础的顶层设计，仍未能将利益相关者特别是外部治理要素纳入学校治理体系。在转设事项上，独立学院作为特殊时期、特殊环境下母体高校办学的衍生产物，在事件上是绝对的利益中心及母体高校发展的重大影响者，以此为中心辐射的多层利益主体，连同独立学院本身无法切身参与到该事项的决策与管理，也成为事件落实、推进的重大阻碍及不稳定因素，进一步优化及完善高校現有财务治理结构对于平衡权利配置及协调利益关系起着至关重要的作用。

三是对转设事项的风险认识及准备不足。独立学院转设作为当前高校设置的重点工作，其间会涉及产权分割、财产转移、利益分配及大额资金支付等业务，背后都关联着多方权利主体的切身利益，如果不能妥善有效处理各业务环节，造成关系失衡，势必会诱发资金安全、社会稳定、国有资产流失等风险。当前因转设事项引发的法律纠纷案件全国就已多达10余起。目前国内高校内控体系建设正处于摸索成形阶段，独立学院转设作为一项非常规作业，大多高校未能及时将其纳入风险评估体系，对业务流程缺乏系统、科学梳理，对关键节点控制未能全面覆盖，对各类潜在风险未做足因应之策。

四是转设运行机制不畅导致效能低下。母体高校长期从独立学院获取“合理回报”来改善办学条件，化解债务危机。在转设事项上，部分高校更是企图通过“办学资质拍卖”获取超额收益，未能正确处理教育公益性与资本逐利性之间的矛盾，对“效益”的执行过于偏颇狭隘。同时，大多高校信息公开机制的不完善，导致利益各方难以达成合作共识与理解，亦不利于外部治理要素对财务绩效激励与约束效能的发挥。

3 母体高校处理独立学院转设问题的建议

3.1 转变财务思维

马克思辩证唯物主义认为，意识对物质具有能动作用。正确的思维导向能够指导人们有效开展实践活动，促进客观事物的发展。独立学院转设事件因其牵涉的利益主体较多，任一环节某方关系的失衡都将成为事件推进的阻力。母体高校作为事件主导方，必须跳出固有定势及思维局限，先从物质层面认识到阻碍转设事项推进、发展的关键症结，抓住具体问题背后的主要矛盾，注重多方主体特别是外部治理要素的的关系调和及利益诉求，树立内外兼顾的财务治理理念，理顺各个环节的生产关系，才能有的放矢整体推进。

同时，学校管理层及财务工作者还应放眼全盘，宏微互鉴。既要从宏观上遵循国家关于当前高等教育改革及加快推进独立学院转设工作的整体要求和总体方向，通过多方利益主体协作互商，完成资源重组及优势互补，服务区域社会、经济发展；又要从微观上兼顾学校个体办学目标及战略发展规划，做好财务支撑战略，通过自内而外主动变革，寻求与外部有效融合与区域协同发展的最优路径，在转设事项上完成从“学校管理”到“学校治理”思维的转变。

3.2 优化组织结构

首先，应明确学校党委对独立学院问题的决策引领及领导责任，通过完善“三重一大”制度安排和集体决策议事规则，加强党对转设工作的绝对领导，形成民主科学的决策机制，从大局方向上保障转设工作的稳步推进。其次，校长及各行政部门组成的执行机构要切实负责起转设过程中具体业务的办理。落实到财务工作上，主要包括对独立学院开展清产核资、资产评估，对社会遴选方的尽职调查、财务谈判等。财务管理部门应厘清独立学院办学过程中土地、房屋及各类动产的产权归属问题，做好转设事项的税务筹划、资产移交及过渡期间的运营管理及收益分配，理顺转设工作与教学、科研及学校综合财务规划的关系，有效运用预算管理、绩效评价等手段激励、促成转设事宜。在监督权责配置上，纪委监察和审计部门作为常设的监管机构，应保持工作的独立性，起到事件监督的主要责任。另外要充分利用教职员工及社会利益相关者对转设事项的关注，吸纳其参与到转设过程的民主管理及监督上来，充分发挥教代会及社会监督的作用。

除此，在三角顶层设计的权利配置外，学校还可设置专门的转设工作委员会作为联结机构，组建由学校领导、独立学院代表、教职员工代表、现有社会举办方及意向举办方代表、关联机构代表、学生代表、校友及公众代表等组成的专业委员会，其主要职责一方面平衡学校内部与社会各方的利益关系，起到内外连接、沟通协调的作用，实现高校内外部要素对转设事件的协同共治，另一方面负责起对转设事项的调研论证或对某具体业务环节的行业共议，起到辅助领导决策及咨询服务的作用，保障转设工作的科学性、专业性。

3.3 健全内部控制

在转设事件的公平、公正及公开侧，母体高校可借鉴COSO最新的全面风险控制理论，布局对转设事项的全时空管控。一方面全面、系统梳理转设业务流程，明确转设进程中的控制环境风险、主要活动风险及关键控制节点，预备相应的风险应对策略及突发事件应急预案，将风险从事后管控导向过程控制，从转设活动的源头防止舞弊行为发生，形成对转设业务的全流程监管。另一方面有效扩大管控空间及范围。对转设流程上的具体环节进行层级细分及剖析（如图2所示），通过专家穿行测试、情景分析、敏感性分析等技术手段，对过程中存在的可能会影响转设目标实现的风险进行识别与评估，系统划分可能出现的道德风险、操作风险、舞弊风险、资金风险等，编制内部控制文档，充分发挥高校科技引领的优势，利用大数据、智慧校园、云计算等现代信息技术搭建转设风险的数据库及控制矩阵，通过业财有机融合，实现具体环节上表单申请、审批、检查、复查、岗位牵制的信息化控制，进一延展管控范围。同时，对管控客体的牵制，应突破学校内部治理要素局限，囊括包含社会利益相关者的全面管控。如事件定密范围应扩展并涵盖参与遴选的社会意向举办方，并与之签署保密协议，既防止外部遴选者串通损害学校及公共利益行为，亦防止学校与单一遴选方的联合，影响事件运行的公平、公正。

3.4 畅通运行机制

对转设事项的推进、落实是多方利益主体协商、调和的结果，其间蕴含多层生产要素相互关联、相互制约的关系，但对事件的整体把控应遵循成本效益原则。此处的效益不仅涵盖经济范畴，还应包括社会效益、生态效益等。

转设过程中，首先各方利益主体应有大局意识，本着区域发展一盘棋的思想，切忌搞单边主义或局部思维。社会层面，政府等行政主管部门应做好各利益相关者的协调及指导工作，统筹区域教育、社会、经济发展；社会遴选方应做好全面接盘准备，结合区域及自身优势，找准办学定位，做好战略规划。学校层面，母体高校除了维护自身的可持续发展外，应充分发挥社会服务的功能，以老带新积极协助新办院校的组建；独立学院自身应响应国家政策号召，在维持现有办学稳定的前提下，以转设为契机，努力探索自有发展出路，奋力开创新发展格局。转设全局一盘棋，通力合作，互赢互利，争取整体利益的最优值。

另外，转设后院校的发展规划及办学特色创新，应在原有办学层次、学科力量、科研方向、专业设置及就业去向等基础上因势利导，结合区域发展环境，通过多方资源整合，寻求与母体高校的差异化办学及优势互补，切忌完全另辟蹊径，另搭炉灶，否则短期内不但难以形成自身办学特色及优势，更容易造成大量社会及教育资源的浪费。如区内北京航空航天大学北海学院与桂林电子科技大学北海校区合并完成转设，以北海地域濒临海洋背靠大西南对接大湾区毗邻东盟的区位特色优势，开辟出以海洋学科为主的特色专业，完成自我转型的同时，实现助力广西海洋经济发展的超越；又如拟转设的广西中医药大学赛恩斯新医药学院，在充分调研及社会实践基础上，结合时代发展主题，有效探索出有别于母体传统中医、中药特色，走服务大健康及护理、养老产业的转设办学之路。

4 结语

面对高等教育发展的新形势、新要求，母体高校应不断变革管理模式，创新治理理念，丰富手段应用，构筑起内外均衡、相互制约的办学格局，好中快进推动所辖独立学院转设完成。

参考文献

［1］任强.独立学院加快转设的困境及路径[J].宁波大学学报（教育科学版），2022，44（2）：116124.

[2]彭华安.国有民办型独立学院转设的现状、问题与对策[J].教育理论与实践，2022，42（24）：2326.

[3]罗丽，连瑞瑞.独立学院转设后师资队伍建设优化路径[J].南宁师范大学学报（自然科学版），2022，39（2）：185189.

[4]黄劲.独立学院转设后的品牌竞争力管理研究[J].科教文汇，2022，（11）：2124.

[5]阙明坤，郑育琛.我国独立学院转设法律纠纷探微——基于三个典型案例文本的分析[J].教育發展研究，2021，41（05）：3644.

[6]王少媛，白永生.协同治理视域下高校财务治理体系的优化路径[J].国家教育行政学院学报，2022，（5）：4753.