澳法打击南大洋IUU捕捞执法合作：内在成因、外在动因及合作特色

曲 波

（宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）

IUU 捕捞即非法（Illegal）、未报告（Unreported）及不管制（Unregulated）的捕捞活动。虽然南极海洋生物资源养护委员会（以下简称委员会）[1]及联合国粮农组织对IUU 捕捞进行了类别界定[2]，但目前实践多是将其作为统一概念使用。2021 年美国国家地理学会将南大洋认定为除德雷克海峡和斯科舍海外，在南纬60度以南环绕南极洲的海域[3]，但根据国际社会对南大洋的一般认识①国际社会一般认为南大洋是世界大洋的最南端，它位于太平洋、大西洋和印度洋的下端，包括南极地区周围的支流海。参见Southern Ocean［EB/OL］.［2022-04-13］.https：//www.worldatlas.com/oceans/southern-ocean.html；Southern Ocean［EB/OL］.［2022-04-13］.https：//www.britannica.com/place/Southern-Ocean.或者也有认为南大洋一般是指南极大陆周围的水域，同时根据科学或政治背景考虑，该海域的北部边界有不同的界限。参见Southern Ocean Action Plan（2021—2030）［EB/OL］.［2022-04-13］.https：//usercontent.one/wp/www.sodecade.org/wp-content/uploads/2022/04/Southern-Ocean-Action-Plan_Final.pdf.，本文将南大洋IUU 捕捞界定为在太平洋、大西洋和印度洋以南，以及它们围绕南纬60°以南的南极洲的支流海违反渔业养护措施，对渔业可持续发展构成威胁的捕捞活动。犬牙鱼是南大洋IUU 捕捞的主要对象。“由于南大洋食物链相对短促，这使得南极的生态系统异常脆弱，某一类物种的数量变化将直接对其他物种产生影响。”[4]因此，对南大洋IUU 捕捞的打击就极为重要。澳大利亚和法国2003年达成了《澳大利亚和法国关于邻近法国南部和南极领土，赫德岛和麦克唐纳群岛海域合作条约》（以下简称《澳法合作条约》），该条约于2005年2月1日生效；2007年，两国又签订了《澳大利亚和法国关于邻近法国南部和南极领土，赫德岛和麦克唐纳群岛海域合作执行渔业法的协定》（以下简称《澳法合作执法协定》），该协定于2011 年1 月7 日生效。根据《澳法合作条约》，从2005 年起，两国开始在合作领域进行联合监察，自那以后，该地区的非法捕鱼活动大幅减少[5]。可见，澳法执法合作有力打击了IUU 捕捞。但学界对这一双边机制关注较少②如国内学者主要是陈力教授在其著作中用一句话提到了这一执法合作。参见陈力.中国南极权益维护的法律保障［M］.上海：上海人民出版社，2018：153.国外也只是个别学者对此合作简要提及，参见WERAGODA L，et al.Bilateral cooperation between Australia and France in the Southern Ocean，the Kerguelen Plateau： marine ecosystem+fisheries proceedings of the second symposium［EB/OL］.［2022-04-13］.http：//heardisland.antarctica.gov.au/__data/assets/pdf_file/0004/228982/01-Weragoda-FullMS.pdf；STUART K.Enforcement cooperation in combating illegal and unauthorized fishing： an assessment of contemporary practice［J］.Berkeley journal of international law，2014（32）：329.。澳法的执法合作为什么能够达成，内在成因是什么？在现行国际法已有打击IUU 捕捞规范的情况下，澳法为何还要签订条约，促使两国合作的外在动因是什么？两国的执法合作有何特色？本文主要对这些问题进行研究。

一、澳法合作执法打击南大洋IUU捕捞的内在成因

通过双边执法机制打击南大洋IUU捕捞，澳法当属首家。澳法合作执法打击南大洋IUU捕捞的内在成因是指澳法两国自身特质促使两国合作的原因。《澳法合作条约》序言指出：“1985 年7 月15 日两国政府签订的《关于机密信息交流与沟通协定》为两国的合作提供了帮助。”此外，这一合作机制的实现至少与以下因素有关：

（一）两国海域划界的解决

按照以陆定海的原则，当一国在海外有领土时，也会有领海、专属经济区等海域，也会涉及国家间海域划界。澳法之所以能够合作，与两国海域划界的解决有密切关系。法国在1980—1984 年间一直试图为其海外领土划定海洋边界，澳大利亚也愿意与法国进行划界。而且法国在与澳大利亚达成划界协议之前，已经有与毛里求斯、圣卢西亚和汤加等国的岛屿边界的谈判经验，这期间收集的相关数据，使法国能够专注于澳法两国划界的关键问题。当然，这些关键问题也很快得到澳大利亚的认可[6]1185-1190。1982年，澳大利亚和法国达成了《海域划界协定》，该协定于次年生效。《海域划界协定》共6条，对澳大利亚和法国在印度洋和西南太平洋的领土之间划出了两条边界。协定第2 条划定的法国的凯尔盖朗群岛与澳大利亚的赫德岛和麦克唐纳群岛之间印度洋边界的部分，是东半球最南端的海洋边界[6]1192-1194。

海上执法合作的一个重要因素是需要有确定的合作范围。《澳法合作执法协定》遵循《澳法合作条约》的规定，适用范围包括两部分：一是两国各自管辖的范围，即《澳法合作条约》第1条第1款规定的澳大利亚在赫德岛、麦克唐纳群岛领海与专属经济区内进行的活动，及在法国凯尔盖朗群岛、克罗泽群岛、圣保罗岛和阿姆斯特丹岛的领海与专属经济区进行的活动。二是两国的合作区域。即《澳法合作条约》第1 条第2款所指的澳大利亚的赫德岛和麦克唐纳群岛海域与法国的凯尔盖朗群岛海域之间的边界。该条款也指出这一合作区域边界与两国《海域划界协定》第2条第1款（第S1点至第S7点）所界定的边界相同。可见，《海域划界协定》确定的海洋边界为澳法顺利合作奠定了基础。

（二）共同的利益关切

澳大利亚和法国均是《联合国海洋法公约》《南极条约》《南极海洋生物资源养护公约》的缔约国，澳大利亚作为南极门户国家，南大洋海洋生态环境与其息息相关；法国是较早在南极提出主权声索的国家，南大洋生态环境也与其密切相关。由于IUU 捕捞作业的一个重点区域是印度洋四个亚南极群岛，即法国的凯尔盖朗群岛和克罗泽群岛以及澳大利亚的赫德岛和麦克唐纳群岛周围的水域[7]173。这种情况下，利益相关国必然会采取相关行动，但单独执法效果不佳。

第一，在南大洋这一广阔海域单独执法面临“心有余而力不足”的情况。以紧追为例，《联合国海洋法公约》第111条规定了紧追权的行使条件，如“沿海国主管当局有充分理由认为外国船舶违反该国法律和规章”，才可启动紧追；紧追必须持续不断地进行等。紧追要件是一个集合体，只有在符合所有要件时，才会认定紧追权的行使是合法的，国际海洋法法庭也对此进行了强调①M/V "SAIGA"（No. 2）（Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea），Judgment，ITLOS Reports 1999：59.。紧追权未被正确行使，将不能作为登船、扣押和拘留措施的法律基础②The Arctic Sunrise（The Kingdom of the Netherlands and the Russian Federation），An Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII to the 1982 United Convention on the Law of the Sea，Award on the Merits，2015：67.。但在南大洋这一广阔海域，因长距离紧追，可能会涉及请求他国协助而发生与《联合国海洋法公约》规定不完全一致的情形。如2001 年3 月29 日，澳大利亚的南方支持者号（Southern Supporter）怀疑悬挂多哥旗帜的南方托米号（South Tomi）在南大洋赫德岛和麦克唐纳群岛附近的澳大利亚专属经济区非法捕鱼。紧追过程中，澳大利亚请求南非和法国进行协助。4月20日，在两艘南非海军舰艇的帮助下，在开普敦以南320 海里处对南方托米号进行了扣押，并将其押解回弗里曼特尔港。此次紧追历时超过3300 海里。2003 年7 月8 日，一艘悬挂乌拉圭国旗的瓦亚尔萨号（Viarsa I）同样也是在赫德岛和麦克唐纳群岛附近的澳大利亚专属经济区非法捕鱼，南方支持者号在对瓦亚尔萨号紧追了21天，计3900海里后，在南非和英国船只的帮助下结束紧追[8]。虽然这两个案件中被紧追船舶的船旗国没有对第三国的加入提出抗议，但对比紧追要件，有学者认为“南非根据国际法没有权利代表澳大利亚追捕南方托米号，因为该船没有违反南非的任何法律，且该船位于国际水域”[9]。可见，无协议情况下，临时请求的协助紧追，可能会遭到质疑。

第二，迅速释放程序使沿海国的单独执法难以达到预期效果。虽然南极的邻近海域属于缺少沿海国管辖的状态，但由于《南极海洋生物资源养护公约》的作业区涵盖主权无争议的亚南极岛屿，这样拥有岛屿主权的国家可以在管辖范围内行使主权和管辖权。如澳大利亚在赫德岛和麦克唐纳岛、法国在凯尔盖朗群岛和科罗泽群岛可以行使沿海国管辖权，并按照委员会的规定管理其邻近水域的渔业。澳大利亚和法国从20 世纪90 年代起就关注其南大洋领土周围的渔业管理[7]174-175，其中的一种做法是在亚南极管辖海域进行执法，但也相应引发了国际海洋法法庭的迅速释放程序。如卡莫柯号（Camouco）案①"Camouco"（Panama v. France），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2000：10-37.、蒙特·卡夫卡号（Monte Confuro）案②"MonteConfurco"（Seychelles v. France），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2000：86-117.、大王子号（Grand Prince）案③"GrandPrince"（Belize v. France），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2001：17-46.及伏尔加河号（Volga）案是与澳大利亚和法国执法有关的典型案例。由于《联合国海洋法公约》迅速释放条款的目的是“使船旗国船只和船员被迅速释放的利益与扣留国确保船长出庭和支付罚款的利益得到协调”④"MonteConfurco"（Seychelles v. France），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2000：108.，所以执法国养护和保护资源的初衷有时难以实现。以伏尔加河号案为例，该案中，伏尔加河号是一艘俄罗斯籍渔船，2002 年2 月7 日，该船在离开毗邻赫德岛和麦克唐纳群岛的澳大利亚专属经济区后不久在公海上被澳大利亚皇家海军扣押，后在船上发现了大约131 吨犬牙鱼。澳大利亚以非法捕鱼为由扣留了船员、船舶、捕鱼设备和渔获物。澳大利亚为释放伏尔加河号设定的保证金约333 万澳元，其中100 万澳元是用于保证该船在船舶监测系统监测下遵守委员会的养护措施。俄罗斯认为澳大利亚设置的保证金不合理。但澳大利亚强调保证金的设定与IUU 捕捞有关，因为IUU 捕捞威胁到犬牙鱼和副渔获物(如海鸟)的生存能力，这些物种是在IUU船只设置的延绳上被诱捕的⑤"Volga"（Russian Federation v. Australia），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2002：17-34.。虽然本案专案法官希勒（Shearer）指出：“本案涉及在偏远荒凉海域保护濒危鱼类种群背景下，对非法捕捞的严重指控。这种情况下，不能孤立地评估保证金的合理性。”⑥"Volga"（Russian Federation v. Australia），Prompt Release，Judgment，Dissenting Opinion of Judge ad hoc Shearer，ITLOS Reports 2002：67-68.但是，国际海洋法法庭却未考虑此因素，只是根据之前案例的原则来确立保证金，并重申《联合国海洋法公约》迅速释放条款的目的⑦"Volga"（Russian Federation v. Australia），Prompt Release，Judgment， ITLOS Reports 2002：31-38.。虽然迅速释放程序整体关注的是沿海国和船旗国利益的平衡，但是简单关注这一问题，也必然失去对南大洋IUU 捕捞这一严重问题的关切。伏尔加河号案也表明，一国对IUU 捕捞的单独执法未必能实现养护生物资源的效果。所以，除委员会采取保护措施外，南大洋周边国家的合作就是必不可少的力量。可以说，澳法合作也是在这一背景下开展的。从时间看，本案判决在2002 年，《澳法合作条约》是在2003 年签订的。

二、澳法合作执法打击南大洋IUU捕捞的外在动因

这里的外在动因是指澳法自身以外的促使两国达成合作安排的原因。虽有《联合国海洋法公约》《南极海洋生物资源养护公约》等一些多边条约涉及对IUU 捕捞的规制，但因具体实施机制及公约只对缔约方有约束力，这些条约打击IUU捕捞的实际效果受限。这一现状构成澳法双边合作打击南大洋IUU捕捞的外在原因。

（一）全球一般性法律文件打击IUU 捕捞的缺陷

这里所说的一般性法律文件，是指除下文南极条约体系以外的文件。具体包括两类：一类是联合国粮农组织制定的非条约性文件。1995 年的《负责任渔业行为守则》通过制定负责任做法的国际行为标准，以确保有效地养护、管理和开发水生生物资源，同时适当尊重生态系统和生物多样性[10]；2001 年的《预防、制止和消除非法、未报告和不管制捕捞的国际行动计划》（以下简称《国际行动计划》）涵盖船旗国、港口国、沿海国和市场国的责任[11]；2014 年的《船旗国表现自愿准则》为加强和监测船旗国的国际责任与义务提供了指导[12]；2017年的《捕捞产品文件计划自愿准则》通过制定和实施新的捕捞记录系统，协调或审查现有捕捞记录系统，向各国及相关组织提供援助[13]。这些文件虽从不同角度涉及打击IUU捕捞，但因其不是条约，并不具有约束力。另一类是相关条约。包括1982 年《联合国海洋法公约》，联合国1995 年通过的《执行1982年12 月10 日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（以下简称《1995年执行协定》），联合国粮农组织1993年通过的《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》（以下简称《公海渔船协定》）及2009 年通过的《预防、制止和消除非法、未报告、不管制捕捞的港口国措施协定》（以下简称《港口国措施协定》）。但这些条约在打击南大洋IUU捕捞中也都存在一些缺陷。

第一，《联合国海洋法公约》的规定在打击南大洋IUU捕捞中不易实操。《联合国海洋法公约》在第61条至第62 条规定了沿海国对专属经济区生物资源的养护利用，具体从可捕捞量的视角进行了规范。但是在南大洋主要处于缺少沿海国管辖的状态下，这些规定难以落实。此外，虽然《联合国海洋法公约》在第117条至第119条专门规定了各国采取养护公海生物资源措施的义务及合作等问题，但主要是一些概括性的规范，需要各国具体落实。

第二，《公海渔船协定》《1995 年执行协定》和《港口国措施协定》在实施中也难达预期效果。三个协定虽均规定了船旗国管辖，如《公海渔船协定》第3条用8个条款专门规定了船旗国的责任，明确指出每一缔约方“均应对有权悬挂其旗帜、违反本协定条款的渔船采取强制措施……对严重违反行为而言，此种制裁应包括拒绝授予、中止或撤销公海捕捞权。”《1995 年执行协定》第19 条第1 款规定：“一国应确保悬挂其国旗的船只遵守养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的分区域和区域措施。”按照第20条和第21条的规定，船旗国采取的措施包括调查、司法程序，以及同沿海国的合作。《港口国措施协定》在第五部分专门规定了船旗国的职责，包括与港口国的合作等。但是在方便旗情况下，船旗国很可能对船舶疏于管辖；而且船旗国对远离其的在遥远海域的南大洋的船舶，有时也难以切实管辖，所以船旗国打击IUU 捕捞留有真空。当船旗国难以有效发挥作用时，由于港口属于一国内水，港口国基于主权，自然对外国渔船有管辖权[14]。但是《公海渔船协定》对港口国的管辖规定较少，只是在第5条第2款规定港口国如有合理根据认为该渔船有损害国际养护和管理措施的活动，则应将相关情况通知船旗国；虽然《1995年执行协定》第23条规定港口国可登临在其港口或在其岸外码头的渔船，检查证件、渔具和渔获；《港口国措施协定》也意欲防止从事IUU捕捞的船只使用港口并将其渔获物上岸[15]，但是，主要的犬牙鱼捕捞国、市场国[16]及被委员会列为IUU 捕捞黑名单的国家[17]并非都批准了这三个协定，一定程度上也使协定的作用有所折扣。如法国、英国和南非作为主要的犬牙鱼捕捞国未批准《公海渔船协定》；阿根廷作为主要的犬牙鱼捕捞国未批准《港口国措施协定》；中国作为主要的犬牙鱼市场国未批准《公海渔船协定》《1995 年执行协定》《港口国措施协定》；安哥拉、冈比亚、多哥作为被委员会列入IUU 捕捞黑名单的国家，其中，尼日利亚和伊朗未批准《公海渔船协定》《港口国措施协定》，安哥拉未批准《1995 年执行协定》《港口国措施协定》，冈比亚和多哥未批准《公海渔船协定》《1995年执行协定》①根据下述网站资料整理：https：//www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/012s-e.pdf；https：//www.un.org/Depts/los/reference_files/Los104UnclosStatusTableEng.pdf；https：//www.fao.org/port-state-measures/background/parties-psma/en/。。而且有的国家虽批准了协定，但也作出了相关声明。比如智利就《1995年执行协定》的第5 条、第6 条、第21 条至第23 条等条文发表了声明[18]。因此，除非这些条约的规则构成习惯国际法，否则这些条约在打击南大洋IUU捕捞中的作用受限。

（二）南极条约体系在打击IUU 捕捞中的不足

《南极条约》的属地及属人管辖规定限制了打击南大洋IUU 捕捞。以1959 年《南极条约》为核心，包括1980年《南极海洋生物资源养护公约》等条约在内的南极条约体系，虽在治理南极方面发挥了重要作用，但因南极的特殊性质，尤其是《南极条约》第4条冻结主权的规定，使缔约方不能行使属地管辖权。即便《南极条约》有属人管辖的规定，但主要限于“观察员”“科学人员”以及“这些人员的随从人员”在南极行使他们的职责于逗留期间发生的行为。这一有限的属人管辖权很明显使缔约方不能以《南极条约》为依据对IUU 捕捞的行为进行管辖。

条约对第三方无约束力也限制了《南极海洋生物资源养护公约》作用的发挥。在南极条约体系中，与渔业资源直接相关的《南极海洋生物资源养护公约》下设的委员会采取了很多措施养护海洋生物资源。既有一般的措施，也有针对特定鱼类的措施，还采取了船舶监测系统以监测在公约区域内作业的渔船的位置和活动[19]，及寻求通过一系列渔业监测和合规工具，如犬牙鱼捕捞记录系统，确保现行养护措施得到遵守[20]。这些措施目前都在实施中[21]，但对非缔约方没有约束力。虽然按照《南极海洋生物资源养护公约》第10 条第1 款的规定，“对于某一非缔约方的国民或船只从事的任何活动，如果影响了公约目标的实施，委员会应提请该方注意”，但委员会能做的也只是提请注意，并无其他具体措施可实施。而且即便《南极海洋生物资源养护公约》第22 条与《南极条约》第10 条一样规定“缔约每一方保证作出符合《联合国宪章》的适当的努力”，务使任何人不得在南极从事违反条约原则和宗旨的任何活动，虽然这一规定也被视为“确保非缔约方及其国民遵守南极条约体系确立的基本原则与规则”[22]，但从用语看，并没有作出强制性的规定，只是保证作出“适当的努力”。至2022 年10 月，《南极海洋生物资源养护条约》的缔约方有37 个[23]。在委员会网站上，可以查询到缔约方进行IUU 捕捞的主要是悬挂南非国旗的沙黛号（El Shaddai）（该船最初的名字是班扎尔号（Banzare））[24]，而绝大多数进行IUU 捕捞的是非缔约方渔船及一些未悬挂任何国家旗帜的船舶[17]。鉴于条约对第三方无损益，这使《南极海洋生物资源养护公约》的规定无法落实。

三、澳法打击南大洋IUU捕捞的合作执法特色

澳大利亚和法国通过签订《澳法合作条约》及《澳法合作执法协定》确立了打击南大洋IUU 捕捞的执法机制。2003 年缔结的《澳法合作条约》正文共10 条，另含三个附件：合作监察程序、合作科学研究、缔结合作监察活动的进一步协定。按照该条约第1 条第5 款的规定，“合作监察”是指渔业监察活动，特别是对船只是否违反国内或国际渔业法的识别和确认。2007 年，两国根据该条约附件三第2 条的规定，又签订了《澳法合作执法协定》，该协定共14条。根据《澳法合作执法协定》第1条第1款和第2款的规定，《澳法合作执法协定》的解释及适用范围与《澳法合作条约》一致。两个文本对合作目标及合作方式等进行了规定，虽然条款不多，但内容丰富，至少具有以下特点：

（一）多方面的执法合作

澳法从执法程序、执法措施等多方面加强合作。具体如下：

第一，执法程序方面的合作。一致的执法程序有助于执法双方消除误会，有助于具体执法的进行。按照《澳法合作条约》第3条第1款和第2款的规定，澳大利亚和法国可（may）就合作的程序达成一致，以便利条约目标的实现。双方可按照附件一的程序，执行合作监察。按照该程序，缔约双方有通报合作时间的义务和提供监察任务报告的义务。监察报告既涉及主管当局相互提供报告，也包括向委员会提供信息。

第二，制度及安排方面的合作。按照《澳法合作条约》第3 条第4 款的规定，双方应就合作区内的渔业监察制度进行约定。包括船舶监测系统及合作区内获准捕鱼的渔船的标记方式。《澳法合作执法协定》第3条第9款规定双方应尽快达成合作执行的安排。包括操作程序，船只的识别，执法人员的身份识别，例如要求穿制服、携带和展示授权卡等。

第三，信息交流方面的合作。信息交流是合作执法中最常用的一种方式。《澳法合作条约》《澳法合作执法协定》规定的信息交流体现在多方面。除前文程序合作方面的信息交流外，还包括（1）渔业信息等方面的交流。按照《澳法合作条约》第5 条的规定，这种交流包括交流合作区内渔船的位置等细节，并附有一系列条件：这种交流应在国家法律和政策允许的范围内；双方主管当局应制定标准格式和程序；如果传递的信息是双方都知道的信息，未经提供信息一方的书面同意，接收信息的一方不得向第三方提供该信息。但是需要注意的是，这一规定不妨碍双方履行其在《联合国海洋法公约》或《南极海洋生物资源养护公约》下的报告义务。（2）合作执法活动方面信息的交流。《澳法合作条约》第5 条第1 款d 项规定，双方的司法、检察或调查当局就合作区域内各自领海或专属经济区的非法捕捞提起诉讼进行信息交换。《渔业合作执法协定》第7 条规定，在对方海域开展合作执法活动的主管当局应尽快向对方提供这些活动的细节。这些信息交流是灵活的，双方可在任何时候经书面同意进行更改。此外，《澳法合作执法协定》第10条规定了一兜底条款，即双方可交流国家法律和政策允许范围内的其他合作执法活动信息。

第四，执法措施方面的合作。《澳法合作执法协定》第1 条第4 款规定了两国合作开展的渔业执法包括登船、检查、紧追、逮捕、扣押和调查被认为违反渔业法的渔船。这意味着“在将违规船只及船员移交给另一方以及通过沿海国的国内法院起诉犯罪之前，在警务方面要进行合作”[25]328。以下方面尤为值得一提：（1）紧追合作。《澳法合作条约》第3条、第4条及《澳法合作执法协定》第4条共规定了三种紧追合作，这些合作既有与《联合国海洋法公约》的协调，也有对公约的突破，具体见下文。（2）武力使用方面的合作。《澳法合作执法协定》第3条第8款规定，涉及对渔船使用武力的任何合作执法活动均需双方共同授权。这意味着两国承认合作执法中可使用武力，这也与一般国际实践相一致。虽然该协定未规定具体执法时如何使用武力，但从国际法原理讲，应遵循长期实践中确定的规则。如避免使用武力；武力使用不得超出合理和必要的限度；人道主义考虑①M/V "Saiga"（No2）（Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea），Judgment，ITLOS Reports 1999：61-62.。总之，《澳法合作执法协定》通过在双方共同授权下使用武力，通过合意的方式，一定程度上避免了武力的滥用。（3）扣押后的合作。当一方根据《澳法合作执法协定》第3条（合作执行）在另一方海域扣押船舶，或在一方根据第4条（紧追）代表另一方进行紧追后扣押船舶，应连同船上的人员、设备、文件和捕获物，尽快移交给另一方当局。特别需要注意的是，在合作区域；或根据《澳法合作执法协定》第4条被紧追的船舶位于合作区域之外；或被追逐的船舶的小艇之一或作为一队进行活动的船只在合作区域，但被追逐的船舶为母船的船舶在合作区域以外时，只有在授权船舶上有控制人员（即一方经其授权在另一方授权船舶开展合作执法活动的官员）时，才能进行合作执法活动。执法官员应在对方同意的情况下，才能在对方授权船舶上开展合作执法活动。这说明虽然是合作执法，但当涉及一国主权管辖海域或在一国船舶上执法时，应顾及该国的管辖。

第五，国际合作。除缔约国间的合作外，《澳法合作执法协定》还规定了国际合作，要求每一缔约方应尽最大努力确保逮捕非法捕捞的渔船，在其各自港口或其他港口扣押或拒绝转运非法渔获物。其他港口的扣押当然涉及与澳法以外国家的合作。这也间接说明两国在尽全力打击南大洋IUU捕捞。

（二）关注执法的保障措施

为了行之有效的执法，《澳法合作执法协定》第5 条第2 款赋予了执法官员的刑事、民事和行政管辖豁免。在双方合作程度相当这一理念下，在合作执法资金筹措方面，第8 条规定合作执法中产生的费用应由执法方承担；在合作执法后被没收的任何船舶、捕鱼设备、燃料、润滑油或渔获物的销售收入应归属法律被侵犯的一方所有；如果一方所承担的费用远远超过另一方所承担的费用，《澳法合作执法协定》还规定了解决办法，即根据第11条在双方审查协定执行情况，包括财务安排时，收回这些超出的费用。

（三）对《联合国海洋法公约》规定的丰富与突破

澳大利亚和法国作为《联合国海洋法公约》的缔约国，两国的执法协定很多方面也与《联合国海洋法公约》的规定相一致。如在执法船舶的界定方面，《澳法合作执法协定》第1条第5款将执法船舶称为“授权船舶”，是指两国国防部队的任何船只或飞机，或政府拥有、承租或以其他方式控制的有清楚标志被识别为政府服务的用于执法或监察活动的船只或飞机。这与《联合国海洋法公约》第107 条，第224 条，第110 条，第111条的规定一致。在执法措施方面，《联合国海洋法公约》第73条规定了“登临”“检查”“逮捕”“扣押”“司法程序”，第111 条规定了“紧追”，《澳法合作执法协定》第1 条第4 款也规定了这些执法措施。但是作为双边条约，《澳法合作条约》及《澳法渔业合作协定》也有对《联合国海洋法公约》规定的丰富及突破之处。这在《澳法合作条约》及《澳法合作执法协定》规定的三种紧追合作中表现明显。

第一种是《澳法合作条约》第3条第3款规定的紧追合作。指在进行《联合国海洋法公约》第111条规定的紧追时，一缔约方可（may）请求另一缔约方提供协助。在不影响根据附件三第2条可能达成的协议的情况下，这种援助应（shall）包括紧追所需的后勤支持，包括但不限于提供食品、燃料和运输工具。由于《联合国海洋法公约》并没有规定紧追合作的具体问题，所以第3 条第3 款规定的合作属于合作方可自行安排的范畴，不违反《联合国海洋法公约》的规定。

第二种是依据《澳法合作执法协定》进行的紧追。该协定第4条第1款规定：“根据本协定，授权的船舶均可对非法捕捞的渔船进行紧追。”由于《澳法渔业合作协定》与《澳法合作条约》一样认为“捕捞”是广义的，涉及一系列过程，这使打击IUU 捕捞的范围及紧追的对象也进一步扩大。在紧追中断的判断方面，按照《澳法合作执法协定》第4 条第3 款的规定，只要授权船舶能够目视到渔船，或授权船舶通过技术手段保持对渔船的持续识别和跟踪，并不时持续向渔船发出停止的信号，就认为紧追是继续的。这一规定是通过双边条约对《联合国海洋法公约》的“中断”的阐释。《联合国海洋法公约》对于何为中断未明确解析，多是在实践中有所明晰。一是当紧追的船舶回航后，又再次紧追，是否构成中断？在赛加号（Saiga）案中，几内亚的小型巡逻船在接到赛加号改变航向的情报后被召回，法庭认为这一召回构成了紧追的中断，无论最初启动召回的法律依据可能是什么①M/V "SAIGA"（No. 2）（Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea），Judgment，ITLOS Reports 1999：59-60.。二是紧追船舶在目标船旁停泊是否构成中断？在孤独号（I'm Alone）案中，紧追船舶在重新紧追前，在被追逐船旁边停留一个小时，此时紧追权因为追逐船舶停船消减，但联合委员会认为这一停船时间无关紧要②S.S. "I'm Alone"（Canada， United States），Joint Interim Report of the Commissioners，1933：1613-1615；Joint Final Report of the Commissioners，1935：1616-1618.。三是军舰和军用飞机之间的接替是否构成中断？《联合国海洋法公约》第111 条第6 款b 项规定了同一国家的船舶和飞机的接替紧追问题。《澳法合作执法协定》规定了两国的接替紧追，“一方的授权船舶可以接替另一方的授权船舶开始的紧追”。按照《澳法合作执法协定》第1条第5款，军舰和军用飞机均属于执法船舶，而第4 条第4 款may 这一用语，表明两国授权的船舶、飞机之间可相互接替对方的紧追，这一规定实际上解决了前文所述的无协定下临时援助带来的问题。这些都属于通过国家实践丰富《联合国海洋法公约》规定的体现。

第三种是根据《联合国海洋法公约》第111条开始的与合作领域有关的紧追，包括根据《澳法合作条约》第1条第5款（即合作监察）和附件三（合作监察活动的协议）开始的紧追。这种情况下，缔约一方的船只或其他授权的船只，在进行紧追时，可继续通过另一方的领海。前提是通知对方，且在此紧追阶段未对被紧追船只采取实际执法或其他强制行动。按照《联合国海洋法公约》第111条第3款的规定，紧追在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时，立即终止。所以《澳法合作条约》的这一规定，是对《联合国海洋法公约》的突破。领海属于一国管辖范围，但是“国家间合作制止非法行为，尤其是打击对各国构成共同威胁的，如非法捕鱼或贩毒等行为，某些情况下会放弃某些权利”[26]。

四、结 语

《澳法合作条约》《澳法合作执法协定》均规定了双方每两年举行一次磋商，审查文件的执行情况和效力。从《澳法合作条约》签订以来，两国一直进行合作监察活动，并在凯尔盖朗进行联合巡逻。《澳法合作条约》《澳法合作执法协定》为亚南极区域合作提供了很好的模式，对消除IUU 捕捞发挥了重大作用，目前两国的重点已转向保持这一成就并继续监测该区域的捕捞活动[5]。虽然关于两国合作情况的资料鲜有公开，但鉴于两国的共同利益，可预见有效执法合作的继续存在[25]328-329。这一合作机制对在南大洋有海外领地的其他国家可提供借鉴。就我国而言，南海也是IUU 捕捞的多发海域[27]，目前我国只是与越南在北部湾签署了划界协定，两国也启动了磋商新的北部湾渔业协定事宜[28]。由于澳法合作执法打击IUU捕捞是建立在两国确定海上边界基础上的，从这一基础条件看，中越两国有合作打击IUU 捕捞的基础。但是，即便缺少这一前提条件，我国和周边国家也可在信息交流等方面加强合作，在未来与周边国家签订划界协定下，可适时考虑借鉴澳法合作机制打击南海IUU捕捞。