百年党史视角下监察与审计关系变迁与启示

赵志伟

（贵州师范大学，贵州贵阳，550001）

一、引言

对具有一定权力的对象进行监督管理以确保权责适配以及合理运用即是监察工作的出发点。而审计制度则更强调从经济角度出发，对相关收支进行审核以确保其科学性与规范性。监察工作的理念在历史中有较深的根基，而审计制度在早期曾内置于监察制度中，虽有分而治之的时期，但两者仍关系密切。监察和审计作为社会监督制度的重要支柱，在古今中外有较为长远的发展历史。[1]中国共产党成立以来，监察审计关系更是经历了现代化的变迁。从历史中汲取养分和力量能够为新发展指明方向，由此，百年党史视域下监察审计制度及其互动关系有较高的研究价值与现实启发意义。

二、监察与审计关系变迁百年历程

（一）探索期

新民主主义时期是监审关系的探索期。该阶段我党也处于建党初期，迫切需要相关监督制度实现对党的合理治理。[2]1927 年，中央监察委员会作为第一个经过正式选举、代表民主意志的党内监察机关由此产生。同时，中央机构中也设置了审计委员的职务，审计工作的开展也更加师出有名。此阶段中，监察职能独立建制，具备相对较广义的权限，而审计只能则更多以单项职能存在。审计工作得到重视并从制度的角度进行完善主要在第二次国内革命战争时期。此时审计职权逐步从财务管理中分类出来，成为独立于财务管理并对财务有一定监督制约功能的单独条线。这有助于在国内局势尚未明朗、各方政治意见存在出入的时期，从财务的角度更全面合理地实现相关的监督制衡，最大限度避免了贪腐的恶化，确保人民的经济利益，并且为战争后的经济发展保留了火种。[3]抗战时期和解放战争时期基本延续了前期的监审制度，并对相应的机构设置进行了一定程度的规划与细化。由于战时的情况特殊，监审机构以及职权更多在党中央设置，在地方各级行政机构中的设置相对简陋或甚至没有跟进，地方更多以民主代议机构履行相应权责，这使得监审权责的运行更加简明清晰，确保了将更多资源投入国家统一与民族解放中，同时也为战后恢复与完善留下了空间。

（二）起伏期

解放后百废俱兴，监审关系在此阶段到改革开放前也经历了一波三折的曲折历程。首先，在解放初期，人民监察委员会和纪律监察委员会的设置促成了行政监察与党内监察并行的格局。而到了20 世纪50 年代末，双轨并行的监察格局逐渐分化，党的监察机关整合了相关的监察职责，在一段时期内出现了以党纪为行政监察准绳的局面。[4]双轨并行的监察制度与整合式的监管制度各有千秋，双轨制度更有助于职能的细化以及因地制宜地完善监察细则，对于建国初期百废待兴的局面具有较高的适应匹配度。而随着历史遗留问题的清理以及整体逻辑的厘清，整合式的监察则能够使监察资源更加集中，有助于促进监督的高质量发展。其次，审计方面在该阶段则有较强的延续性，对解放前根据地的相应做法进行了一定程度的保留。主要通过设立审计机构的方法推进审计工作，而相应审计机构归属于相应级别的财政部门管辖。同时，在《共同纲领》的基础上，还出台了相应的条例、办法等法律法规对审计工作进行了进一步的规范，对组织架构、权责等内容也进行了一定程度的完善。最后，随着财政检查机构的设置及其对部分审计职能的覆盖，独立的审计机关也面临各方面的挑战，监审关系也由此出现了一段混同时期。[5]监察和审计对国民经济以及国家建设的重要性没有被忽视，但两者的关系难以厘清，两者难以从不同的角度切入监督工作，导致了举步维艰的局面。而计划经济的到来更是让这一系列困局雪上加霜，财政检查机关被撤并，监察审计两者形式合作的机构消亡，两者更是难以找到职责上的耦合点，审计工作由此停摆。该时期监审关系的格局视野有所扩大，从探索时期服务与政党建设与革命解放工作的“治党”视野延伸到更大范围的国家层面，以“治国”与“治党”的双线并举为立足点与平衡点。虽然经历了特殊时期的冲击，在创建、整合、单行的轨迹中摇摆，但仍为后续监审关系的完善提供了宝贵的借鉴经验。

（三）稳定期

随着改革开放的号角吹响，市场经济的条件下监审关系也得以重塑。该阶段监审关系的政治色彩和前期相比相对淡化，主要立足于经济发展与民生诉求不断推进，监审关系也由此进入稳定期。这一阶段，监察机关则需要通过相应的法律手段来防止和打击经济犯罪，同时也加强对行政权力的制约和监督；而审计机关则发挥其在审计和监督国有企业、金融机构和行政机关的财务状况、使用效益和经济管理等方面的作用。一方面，随着纪委的恢复与新党章的通过，在国务院体系内重建监察机关也势在必行。1987 年，监察部成立，更具有独立意义、不受掣肘的监察制度日渐恢复并走向成熟。同时，结束党纪替代监察的局面并不意味着监察设置成为脱缰的野马，党纪不能替代监察在于不同的社会建设时期不同的社会分工下有不同的监督要求，但党的领导仍是监察工作行稳致远的压舱石。但在已有初步架构体系和一定运行经验的前提下，党政监察双轨并行在社会主义建设的新阶段则可能存在一定程度上的机构冗余与人员冗杂，容易造成资源的浪费，与重点发展经济的初衷背道而驰，甚至可能重蹈前期混杂的监审关系的覆辙。由此，“一套人马、两块牌子”的建制更吻合当下的需求。此外，在配合相关法律法规的建设与完善，中国特色监察制度初具雏形。[6]另一方面，该时期审计工作的独立性也进一步加强。独立审计机构的设置在1982 年的新宪法中得到认可，审计署也于一年后正式挂牌成立。同时，审计法、审计实施条例等相应法律法规也相继出台，进一步明确了审计工作的地位以及权责。其次，审计工作的公开透明意味着公平正义的体现，这也是审计完善的里程碑。《审计法》《审计署审计结果公告试行办法》等相关法律为此提供了有力支撑。而遵循国际通用做法推出的相应制度更是标志着我国审计影响力的扩大以及与国际的接轨，审计工作社会认可度与关注度进一步提升。该时期的监察和审计工作均取得了突破性进展，并在一定程度上齐头并进，在市场经济的发展诉求中找到了耦合点，进入相对稳定的阶段。同时，相应成果也随着法制的完善得到巩固，监审关系的互动协作更加科学合理。

（四）创新期

党的十八大以来，新时代新局面全面从严治党与高质量发展提出了更高的要求，监审关系的完善也成为党内自我革新以及社会建设进一步突破的动力，该阶段的监审关系发展主要围绕转型与创新开展。一方面，新时代下改革进入攻坚期与深水区，监审关系作为监督体系的重要支柱，只有走在改革前端，不断谋求创新突破方能适应新局面的要求。这也决定了监审关系在新时代的完善需要更有全局性。不仅仅是治党治国的需求，监审关系的完善更是中国经济全球化、社会主义建设走向国际舞台的必争之地。监审关系的完善应立足于国家监督体系的全局中进行，除了监察、审计等制度外，其余六大制度支柱也逐步完善。另一方面，新时代的监审关系具有更高的灵活性，不再停留于对合并或分割的静止状态探寻中。监审关系更追求原则性的指引以打磨合适的耦合方式，互相配合、扬长避短以实现最大化的监督效用。这与新时期的创新立足点是一脉相承的，正是因为监审关系在国家治理体系现代化的格局下完善，相应的监审权责也更可能以民生诉求为锚点，倒推合理灵活的结构机制。

三、监察与审计关系变迁现实启示

监察和审计作为国家权力监督体系中至关重要的两大方面，二者同属于国家监督权。百年监审关系之所以能够在曲折中不断向前发展，关键在于监审关系始终没有脱离三个坚持，即坚持党的领导，坚持完善法治与坚持科学分工协同。

（一）思想层面：坚持党的根本领导

党的根本领导是监审关系行稳致远、真正发挥应有之义的核心与关键。究其原因，这与监督与审计的内涵定位有关。一方面，监察与审计的起源在历史中的不同社会形态下均围绕服务中央集权的统一、维护中央集权意志开展。而在新时代，并不以个人意志也不以某一社会分工类型为具有绝对决定权的核心，而是将主张民主集中制，即以人民群众的集体意志以及集体利益为先，这就需要在相关决策时，尤其是权力运行以及经济把握等具有较高专业性的决策时，需要可靠的执行机构和意识引领辅助落地。带领人民群众走向光明、始终代表人民群众利益的我党自然是不二之选。党的先进性与革命性决定了坚持党的根本领导是监审关系持续发展且能够与时俱进不断创新的核心保障。另一方面，监察与审计本身即是权力制约中的一部分。监审权力过弱无法干预现实权力中的风险行为以及可能损害人民群众利益的行为，或监审权力过强使得现实权力畏手畏脚人为制造复杂的流程以求保险，都是不合理的。而权力的制约只有通过权力制约权力或社会自发制约权力的形式，坚持党的领导即是选择了权力制约权力，党的公正性也决定了这是最合理高效的形式。同时人民群众也可以通过舆论监督、举报、建言献策等途径实现公权力的制约，这实质上也是权力制约权力的有效形式，是选择了党的领导所享有的结果，与社会自发制约权力所可能带来的以利己为目标的动乱与随机存在本质区别。

（二）制度层面：坚持完善法治

坚持完善法治有助于为监审关系的可持续发展保驾护航。首先，坚持完善法治对监审关系有不可忽视的积极意义。一方面，完善法治有助于进一步厘清监审关系，确保监审关系的有机耦合以及具体事务执行中的各司其职。通过不同层次、不同类型的具有一定强制力与约束力的法律、规定乃至条约规定监察与审计各自的权限与职责，有助于在工作中压实责任田，更有可能有效避免责任的空白漏洞以及责任重叠下的推诿。同时，由于相关法律法规的制定需要经过相对完善且严谨的程序，其中涉及反复的调研、实证验证以及听证征集意见等环节，这使得法治约束下的监审关系必然在公开透明的阳光环境下运行，也更能代表人民的共识以及利益。另一方面，完善法治能够使监审关系在更合理的框架下运行。无论是监察抑或是审计，其职责均不是无中生有的，也不适用于根据特殊情况进行案例推断，只有法治的完善才能从根本逻辑上为监审关系的协作运行提供理论上与程序上的合理解释。法治完善为监审关系提供原则性的指引，有助于监审关系在面对具体不同的情况中把握关键，最大限度保证执法的公平公正。其次，坚持监审关系方面的法治完善一直在不断推进，内容也逐渐细化与合理化。除了《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国审计法》等在监审关系中具有领航意义的法律，相应的实施意见、司法解释以及针对不同行业的细分规定等也不断出台。这是监审关系在法治完善中的进步，也进一步印证了完善的法治在监审关系中举足轻重的地位。最后，监审关系的法治完善还可进一步从提升覆盖的全面性入手。随着监审关系相关法律法规的不断细化，在面对具体情况时可提供的参考愈加清晰，这是法治完善在深度层面的推进。而覆盖全面性的提升则从填补空白的角度进一步提升了监审关系法治完善的广度。相关法律法规中已经明确提出了监察与审计全覆盖的目标。

（三）执行层面：坚持科学分工协同

科学的分工协同为监审关系完善在落地执行中提供了有效的方法论。监审关系的科学分工协同以结构功能法学为理论依据，只有科学的分工协同方能促使作为社会法治监督子系统的监察和审计实现资源的最大化共享，发挥最大效能。反之，监督权责可能以浑浊的形态粘连在一起，这对权力监督以及社会经济运行而言均得不偿失。首先，监审关系的科学分工协同以党和国家的奋斗目标为前提，以中华民族的伟大复兴为愿景。监察与审计工作在古今中外皆有之，但发挥的作用以及实现的效果大有不同。其关键在于，监察与审计作为监督动作，没有绝对的正误对错标准，在中央集权的封建社会，违背君主个人意志即为监察审计需要重点监督匡正的内容，显然这在现代社会没有适用价值。而监察与审计标准的制定则由为谁定、为什么而制定决定。以国家富强、民主复兴为原则指南，监察和审计的标准得以明确，违背人民意志、不利于集体利益的即是监察需要重点监督、审计需要重点核对回溯的内容，由此监审关系的科学分工协同得以开展。其次，监审关系的科学分工协同需要厘清权责的划分。在统一目标的前提下，监察和审计并非一拥而上，而是通过合理的分工实现最大限度的覆盖包围，促成工作的合理化和高效性。在我国，监察更多立足于对权力的监督，其监督对象主要为对代表国家执行公权力的公职人员。而审计则更强调对利的监督，即以经济为抓手，对相关的国有资产、公共资金等从财务的角度进行监督，以期最大限度在前期规避风险，在过程中合理化流程，在事后追溯贪腐。最后，监审关系的科学分工协同强调监察与审计的有效合作。一方面，监审关系的协同需连同相关国家体制，在意识层面建立对人民赋予的权力的合理合法运用意识，建立工作协同机制。另一方面，监审关系的科学协同还应推进工作的共同开展，实现一体两面式的监审，而非在程序上机械切分先后，由此通过有效协同配合实现效率的提升。

四、结语

综上所述，中国共产党成立以来，监察和审计一直是党和国家治理体系的重要组成部分之一。从百年党史的角度来看，监察和审计的关系呈现出动态变化、与时俱进的特征，其在中国共产党和国家治理体系中的地位不断改进，不断满足着不同历史阶段的社会发展需要。未来，监察和审计机关还需进一步加强与法律、司法等其他机构的协同配合，共同推进全面从严治党的工作。