新政府会计制度下乡镇政府会计核算的问题与对策

肖亚南

按照财政部《关于贯彻实施政府会计支付准则制度的通知》（财会〔2018〕21号）的要求，自2019年1月1日起，新政府会计制度在各级各类行政事业单位全面施行。新政府会计制度对单位提出了更高的管理要求，新旧政府会计制度既相互衔接，又有重大区别。新政府会计制度要求单位会计核算应当具备财务会计和预算会计双重功能，从而全面、清晰地反映单位财务信息和预算执行信息。单位财务会计核算实行权责发生制，预算会计实行收付实现制。

乡财县管下的乡镇政府会计核算的特征

乡财县管是基层财政体制的一项重要改革举措，旨在通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风险。从全国范围来看，乡财县管的管理模式大体有三种类型：第一种是财政管理型，第二种是统收统支型，第三种是财务管理型。

随着新政府会计制度在乡镇地区逐步实施和实行，作为基层预算单位的乡镇政府由于其在政府预算管理中的特殊性，又由于财政体制、政策理解落实、财务人员能力等诸多问题，导致当前许多地区新政府会计制度实施处于相对滞后情况，在实施过程中也出现了会计核算上的许多问题。

实施新政府会计制度存在的问题

一、预算会计主要问题

（一）会计核算主体问题

新政府会计制度核算主体要求为各预算单位。但是由于乡财县管的特殊性，导致在未实行新政府会计制度之前，乡镇总预算会计是以乡镇地区为核算主体，归属于乡镇政府、其他镇管预算单位、各“以钱养事”单位、村委会（社区）以及其他组织或个人的预算内外收支按照资金性质或用途进行会计处理。例如在会计实务中，乡镇预算收支报表中收入类科目“财政拨款预算收入”主要体现为县级财政拨付给各预算单位的基本支出的工资福利支出、商品和服务支出、对家庭和个人支出，以及预算单位的运转类或特定目标类的项目支出。这就导致存在贷方余额的“财政预算拨款累计结转”中包含了各个预算单位的财政拨款的基本支出和项目支出，但为了满足新政府会计制度核算的需要，该类账户需要进行必要的追溯和調整，并按照预算单位对科目余额进行拆分，以此满足以乡镇政府为预算会计核算主体的需要。

（二）往来科目问题

部分单位在长期运作的过程中，由于很多历史遗留问题，长期挂账的现象严重，应收应付账款挂账金额巨大，甚至部分款项挂账超过十年也没有经过处理。新政府会计制度中预算会计的主要核算方式为收付实现制，并未设置往来科目。但是由于自《预算法》实施以来，乡镇总预算会计按照原有预算制度，可以设置相关往来科目，例如，县级财政拨付给乡镇的乡镇振兴产业发展资金，按照原有的方式，乡镇总预算会计在实务中为了方便核算，一般会在“其他应付款”中设置明细科目“财政拨款项目资金”或“乡镇振兴资金”等科目来核算该类资金的收支情况，但是该类资金在新政府会计制度中往往很难确定核算主体，该类资金一般用于发展村级产业，如果按照资金使用为核算主体，该类资金属于村级资金，预算会计核算收入应该计入“其他收入”；如果按照资金分配核算主体，预算会计核算应计入“财政拨款预算收入”。另外，由于乡镇管理体制改革，乡镇政府职能的变化，预算总会计的往来核算存在大量陈旧科目，进行新旧会计制度衔接必然涉及该类往来科目的清理，特别是存在有余额却无从查证的账户挂账，这些账户很难确定清理的责任主体是财政部门还是乡镇政府，也就造成了大部分乡镇核算工作的滞后。

（三）银行存款归属问题

乡镇总预算会计同时承担乡镇总预算和单位核算的职能，实施新政府会计制度后，以预算单位为核算主体，意味着乡镇总预算会计和单位预算会计核算的角色分离。但是与乡镇总预算会计相关的银行账户，例如“财政工资统发账户”“预算结算账户”等专用账户的余额以及后续利息核算无法确定核算主体。在新的财政预算管理体制中，乡镇政府相当于预算部门进行管理，该类专用账户的后续是作为乡镇财政部门还是作为乡镇政府部门的收入上缴国库，存在较大争议。

（四）会计核算口径问题

按照新政府会计制度，纳入部门预算的现金收支需要进行平行记账，其他情况仅需要“财务会计”核算。特别是在预算一体化的会计实务中，尽管乡镇作为一级预算级次，资金涉及各个单位、各种用途，由于“乡财县管”，相关核算应该以县级总预算会计的口径进行判断，哪些经济业务需要进行平行记账，并不是仅仅指乡镇政府本级部门预算的现金收支。例如，乡镇政府收到县财政补助经费，虽然未纳入乡镇政府的部门预算，但是属于县级财政的部门预算范畴，因此，应该作为贷记“财政拨款预算收入”来处理。另外，乡镇收到县级历年结转的项目资金，虽然对于乡镇政府来说，并非其自身结转，但是核算时配合县级财政预算总会计的口径，应该使用“财政拨款累计结转”来核算该笔资金的收支情况。这种核算的口径虽然满足了县级预算执行管理上的需要，但是并不利于实现乡镇政府的各项资金性质分类管理，并不能准确反映乡镇政府作为一级预算层级的动态收支情况。

二、财务会计主要问题

（一）科目使用问题

乡镇政府的财务会计核算一般由乡镇财政部门会计人员或者代理机构会计人员承担，由于会计人员业务能力差、岗位变动频繁、内部控制不完善等原因，在核算过程中表现出会计科目设置和使用随意性大的问题。例如，“其他应付款”和“其他应收款”科目的大量使用。例如乡镇政府应付工程款，并未使用“应付账款”，而是直接使用“其他应付款”；乡镇政府的股权分红，并未按照“长期股权投资”进行核算，而是直接计入“其他应收款”。在实际的会计衔接处理中，需要进行大量的追溯调整。

（二）国有资产管理的问题

乡镇政府的国有资产账实不符通常表现为：应入账资产未及时入账、应计提折旧未合理计提、应下账资产未及时下账。在这几个方面中，尤其是应入账资产未及时入账问题突出，主要是由于会计人员对入账标准把握不清、单位主管领导或主要负责人对资产管理意识淡薄。特别是新政府会计制度增加了关于乡镇公共基础设施、自然资源等代管资产的登记入账的要求。另外，在账目衔接过程中，发现很多资产账实不符问题。

三、平行记账岗位分工及人员素质问题

新政府会计制度采用了平行记账的模式，并在财务会计核算中引入了权责发生制，财务会计与预算会计二者相互分离与衔接，更加清晰地反映各项预算问题，使得各项会计要素既反映预算执行状况，又反映单位财务状况。按照该规则，乡镇预算总会计需要分离出总预算和单位预算两个职能，单位预算会计核算和财务会计核算合并构成政府会计核算。这其中就涉及岗位调整和职能重新分配。由于在实行新制度之前，预算会计和财务会计相互独立，彼此核算的思路、方式、责任不尽相同，所以乡镇预算总会计兼顾政府财务会计核算，还是原财务会计人员增加预算会计核算，成为亟待解决的问题。

解决的对策

一、完善乡镇政府会计基础工作

第一，新政府会计制度下对事业单位资产的管理以及核算提出了更高的要求，要求各项资产真实、准确地记录。乡镇政府应提高认识，成立工作专班，组织财务人员或第三方机构及时进行往来款项的清理和国有资产的盘点。在往来款项的清理上，应重点关注收入支出的事项当作往来款项处理、涉及个人或其他组织的常年挂账、职能变更导致多年未清理往来款项等情况，在查明原因的基础上及时调账。往来款项长期挂账，将可能影响单位会计信息的准确性，乡镇政府应规范往来款项的管理制度，定期对账，定期清理。在国有资产管理的清理上，应当按照《行政事业性国有资产管理条例》的规定，确定清查范围，明确責任划分，对本单位内的固定资产、无形资产以及公益设施等进行全面清查盘点，未入账资产先评估后入账补提折旧或摊销，已处置未下账资产及时进行账务处理，盘亏或盘亏资产需查明原因进行账务调整。同时，乡镇政府要积极完善国有资产管理制度，规范国有资产管理，实现账账相符、账实相符。

第二，明确乡镇核算主体和会计岗位职能。会计法规定单位负责人负责会计数据的真实性和完整性，会计机构的负责人必须具备专业知识。乡镇政府作为一级预算级次，同时也是作为县级财政的预算部门。在这种特殊的财政体制的管理模式下，为了更好地适应新制度的要求，同时也是为了满足预算一体化平台会计核算的需要。针对乡镇地区的特点，乡镇政府应与财政部门进行沟通和协调，重新确定会计核算的岗位分工。在具体的岗位分工中，应明确区分作为乡镇预算级次管理的财政总会计和作为部门管理的乡镇政府会计两者的职能和核算范围，按照实际情况，予以相应调整。作为乡镇政府会计，应仅将政府本级经济业务作为核算范围，明确村级建设等代管资金、党组织建设等项目资金、民生救助等补助资金的往来款项性质，正确界定单位的收入支出款项，按照新制度的要求进行会计处理。

二、加强财务人员队伍建设

第一，加强培训。在新制度下，单位需要对财务人员加强后续培训，还需要借助外部的力量，例如通过会计师事务所等组织，帮助单位人员开展培训，并实现常态化。随着新政府会计制度的出台，特别是预算一体化平台的上线，对行政事业单位财务人员专业素养提出了更高的要求。因此，培训工作需要在会计能力的基础上，原乡镇财政部门的预算会计应加强财务会计实务的学习，原政府财务会计人员应加强预算会计实务的学习，以满足平行记账的能力需求；在会计电算化的培训上，要加强办公软件、记账软件的实操学习，提升日常会计工作效率，提高会计信息分析处理能力。

第二，稳定队伍。财务人员的稳定性对会计信息质量也有重要影响。由于乡镇地区的地缘、薪资待遇水平等因素造成乡镇政府会计人员变动频繁，为了实现乡镇政府会计核算人员的稳定性，乡镇政府应在薪资、人才培养、晋升等方面加强队伍建设，打造服务基层，具有较强财务能力，熟悉新政府会计制度和行政事业单位财务制度的财务队伍。同时，单位要加强对专业人才的引进，以此实现人才队伍的壮大。

新政府会计制度实施后，在乡财县管的财政体制下，乡镇政府会计核算的主要问题表现在往来款项、国有资产、会计人员能力、会计核算主体和范围这几个方面，解决这些问题依赖于扎实完善会计基础工作，提升财务人员的专业素质和能力，明确区分财政总会计和乡镇政府会计的核算口径和范围。（作者单位：阳新县财政局）