新时期行政事业单位如何构建科学的部门预算管理体系

孔莉

近几年，随着我国行政事业单位改革不断深入，政府管理职能不断优化，各级地方政府相继出台深化预算管理制度改革的实施意见，进一步完善宏观调控手段。从微观层面，部门预算反映单位的业务活动范围和履职方向，是改进单位管理运行机制和提高治理效能的重要手段。所以行政事业单位在新时期应探索预算管理新模式，大力推进预算管理一体化建设、全面实施中长期财政规划和预算绩效管理等，以充分发挥预算管理职能。从当前部分行政事业单位的预算管理工作执行情况来看，仍存在一些影响预算管理工作开展的因素，既有主观层面的因素，也有具体执行层面的因素，制约了预算管理工作的开展。因此，加强预算管理工作就成了当前行政事业单位管理重点，行政事业单位需要通过不断优化和完善预算管理体系来推进构建科学的部门预算管理体系。

行政事业单位加强部门预算管理的重要意义

行政事业单位各部门要加强预算管理，建立完善的预算考核机制，发挥预算整体协同性。具体来说，行政事业单位加强部门预算管理的重要意义体现在以下几个方面：一是加强预算管理是行政事业单位落实上级政策工作的要求，因为预算是国家宏观调控的重要工具，反映了政府管理活动的方针政策，是国家强化治理的重要工具；二是预算管理是推动行政事业单位高质量发展的有效手段，通过构建科学合理的预算管理体系，进一步优化资源配置，提升財政资金使用效率，尤其在当前财政预算资金紧张的情况下，高效的预算管理更是行政事业单位管理水平的体现，也是新时期国家对行政事业单位提出的更高要求；三是预算管理是当前政府改革的主推方向，通过不断完善预算管理机制，提升对数据的管理能力，通过对收集的数据进行整合分析，从大量数据中提取对管理有价值的数据，为管理决策提供支撑。

行政事业单位部门预算管理中存在的问题分析

新时期，行政事业单位部门预算管理问题主要集中在以下几个方面：

一、预算管理意识不强，预算管理体系不健全

因受传统体制内思维影响，行政事业单位管理者从根本上没有对预算管理工作形成全面认识，只是按部就班地完成每年的预算管理工作，主要体现在以下几个方面：一是管理者认为预算管理工作较简单，不需要投入较多的精力、物力、财力来开展该项工作，只需要财务部门负责编制，其他部门不用参与进来，每年度按照上级文件完成预算工作即可，预算草案提交财政前没有经过部门党组（党委）审议或是流于形式。二是项目支出预算管理仍较薄弱。部分行政事业单位对预算资金落实不严格，在日常管理工作中经常会存在对预算资金用途界定不清晰，擅自改变资金的用途、资金支出审批流程不规范、项目资金使用不规范、挤占专项资金、部分项目支出立项依据不充分的情况。部分单位年初编制粗放，预算可执行性不强，造成了预算执行率偏低的现象。三是财务管理基础工作仍需加强。部分单位财务管理基础薄弱，预算刚性约束不强，预算与决算偏离度大、账表不符、账实不符；没有加强对决算结果的分析并应用到下一年的预算编制中；内控制度缺失或执行不到位；专项项目不能做到专款专用的现象仍然存在。

二、预算编制不够科学，预算编制依据不充分

行政事业单位部门预算编制过程中容易出现的问题是预算编制不科学，预算编制依据不充分，导致预算数据不够精准，对后续预算管理工作指导性不强，主要表现在以下几个方面：一是预算编制时没有按照统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、收支平衡的原则，多安排或少安排预算，其结果导致年底时只使用一小部分或者完全没有使用预算而造成资金沉淀，或者部分事项没有安排预算而挤占挪用其他资金，甚至没有预算而影响工作开展。二是部门预算编制不完整，经常出现有非本级拨入的上级专项资金，结果没有编入本级预算。三是预算编制不细化，不严谨。预算一体化系统下实施的是项目的全生命周期管理，以预算项目为基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，各项目的预算编制需要精确到部门预算经济分类的款项，预算单位普遍存在项目资金部门预算经济分类款项细分不科学不合理的情况，导致预算执行的困难。四是预算依据不足。部分行政事业单位在预算编制过程中会存在一些不确定性因素，尤其在预算编制时间较紧的情况下，预算编制会出现依据不充分或者依据过时的问题，很多预算数据只关注短期效益，未从长远来考虑预算管理效益，导致预算的合理性不够。

三、预算执行力度不大，缺乏有效监督考核体系

行政事业单位预算批复后，难以将预算资金和预算目标在部门内部进行细化，不能压实预算管理责任，通常存在着重编制轻管理的问题，缺乏有效的考核体系。一是行政事业单位未成立专业的预算监督管理团队，对预算执行过程缺乏过程管理，在预算目标制定下发后，没有专业团队对预算执行情况进行跟踪分析，未及时将预算执行过程中的问题反馈，导致预算执行效果不理想；二是预算的全过程管理缺乏有效的机制，事前、事中、事后的管理体系未形成有效运行机制，行政事业单位更多的是将管理重点放在事后管理，对事前和事中管理缺乏有效的管理手段，导致很多问题出现后难以整改；三是预算监督考核体系未建立，预算执行情况好坏并未与薪酬绩效进行联动，绩效管理的执行效果不理想，在具体工作开展过程中也不会一一对应预算目标的完成情况，预算管理流于形式。

四、预算信息化水平不高，预算编制方法落后

行政事业单位预算信息化水平不高的主要原因是管理者认为预算管理工作是一项简单的工作，由财务部门牵头完成即可，推进预算信息化建设需要投入很多资金，且管理效果并不理想，所以导致很多行政事业单位还是采用原始的预算编制方法开展预算管理工作，难以借助信息化管理工具实现预算一体化管理。同时，部分管理者认为预算信息化会给工作开展增加工作量和影响其他工作的开展，且预算信息化整体规划方案不统一，没有长期的发展规划，导致预算信息化工作的开展更多停留在表面，并没有深入了解信息化本质，也未根据行政事业单位自身的特性来制订信息化方案，信息化管理的推进效果并不理想。

新时期行政事业单位构建科学部门预算管理体系措施

从上面的分析可以看出，行政事业单位部门预算管理工作不是简单地完成编制下发即可，而是需要全过程跟踪管理，主要问题集中在管理层认识层面以及具体的执行层面，所以需要行政事业单位稳步推进，并结合内外部环境及时调整预算管理措施，充分发挥预算的指引作用。具体来说，主要措施包括以下几个方面：

一、提升预算管理意识，健全预算管理体系

行政事业单位管理者对预算管理的重视程度是预算工作高效开展的重要前提，通过提升预算管理意识和健全预算管理体系来发挥预算管理指引作用，主要包括以下几个方面：一是行政事业单位管理者需要建立完整的预算管理意识思维，在单位内部构建预算执行环境，建立以财务部门为牵头主导、其他部门深度参与的预算体系。二是管理者可以通过多维度方式来提升预算管理效果，如通过预算管理专题培训、预算内部探讨交流、预算总结分析等多种形式，从各方面都能展现预算管理的重要性。三是管理者需要及时转变自身预算管理思维，将预算管理工作与其他管理工作進行深度结合，以健全的预算管理体系来推动内控管理水平提升，如通过预算管理工作来编制精准的资金计划，实现对资金的高效管理；通过预算管理能实现资源的优化配置，提升资产管理效益；通过预算管理工作建立配套绩效考核体系，实现两者的深度联动，激发员工工作积极性。

二、加强预算全过程管理，确保预算闭环管理

行政事业单位需要建立全过程跟踪管理体系，对预算实行全过程管理，通过构建全闭环和全生命周期的预算管理系统，不断提升资金管理效益。一是预算安排前，需要实施评估把关，尤其针对纳入预算管理项目需要做好审核，分析预算项目的必要性和紧急性，确保预算编制依据充分，编制科学合理，为后续预算工作开展提供充分依据；二是预算执行中，需要加大对预算整个过程的监控力度，对预算目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，做到问题早发现、早提醒、早解决，将监督管理融入日常管理工作中；三是预算结束后，加强评价应用。行政事业单位建立多维度预算评价机制，不断扩大抽查复核和重点评价范围，将评价结果与来年预算安排挂钩，以此依据来下达各科室和单位的预算目标。

三、加大预算执行力度，建立预算绩效体系

在预算执行上，行政事业单位需要按照“全方位、全过程、全覆盖”预算管理改革要求，加大预算执行力度，落实工作责任，多措并举推进预算管理工作。一是行政事业单位实行“无绩效不项目”，完成总体绩效目标及各级目标及指标设置，实现预算目标全覆盖，将绩效目标设置与预算项目资金使用实际相贴合，切实增强预算绩效目标导向作用；二是行政事业单位需要将预算执行结果反馈到责任部门，分析预算执行情况中存在的问题，并以此来推进预算管理体系的完善，尤其针对预算未有效落实、预算流于形式等系列问题，追究相关部门责任，将项目绩效纳入内部岗位责任制考核，确保预算目标的顺利完成；三是行政事业单位需要将预算运行监控及评价结果及时反馈到各科室，建立科学和合理的预算考核体系，对纳入重点评价的项目除下发整改通知外，还应建立问题整改台账。

四、推进预算一体化，提升预算信息化水平

预算管理一体化系统建设是一个系统性、长期性的工程，需要行政事业单位管理层改变过去传统的管理模式，尤其需要结合当前信息化技术来优化预算管理方式，依托信息化管理工具来推进预算一体化，将预算编制执行、决算和报告、政府采购、资产管理和债务管理等预算环节进行整合规范，打造一个统一的信息化管理平台。一是行政事业单位需要统一预算管理流程，针对过去预算管理过程中存在的预算流程多样化、预算流程不统一等问题进行优化，实现预算流程的标准化、规范化、程序化，构建一个预算全过程的闭环管理系统；二是行政事业单位需要统一技术标准，针对过去各个管理系统独立且未融合的问题，需要全面分析各个系统间融合的障碍，打通系统间数据传输的技术问题，打造一个统一的预算一体化系统，实现数据高效、便捷、精准的纵向和横向传递，确保数据传输时效性；三是行政事业单位需要统一预算操作平台，通过对现有流程进行梳理，制定统一的规范和标准，精简和优化冗余的管理流程，不断深入推进各部门的无障碍交流，并运用信息化管理工具来实现对数据的高效管理，如通过整合近几年数据分析“三公”经费的变动幅度以及未来管理重点。

预算管理工作需要根据上级政策变化以及内部管理需求进行及时调整和优化，行政事业单位构建科学有效的部门预算管理体系能提升财政资金效益、优化资源配置、实现财务精细化管理，所以新时期行政事业单位需要不断推进预算改革，优化预算管理体系，进一步发挥行政事业单位管理职能，提高管理服务水平。（作者单位：济源产城融合示范区人力资源和社会保障局）