城市层面落实联合国2030年可持续发展议程的中国探索： 国家可持续发展议程创新示范区

柯兵 孙新章

摘要 建设国家可持续发展议程创新示范区（简称“创新示范区”）是中国统筹国内国际发展形势作出的重要决策部署，旨在依靠以科技创新为核心的全面创新，探索可持续发展问题的系统解决方案，为国内同类地区可持续发展发挥示范带动作用，为其他国家落实联合国2030年可持续发展议程提供中国经验。创新示范区工作启动6年来，中国把这项工作作为实施创新驱动发展战略和可持续发展战略的重要抓手，建立健全工作机制，以城市为载体，按照“一城一主题”的要求，国务院先后三批次批复建设了11个创新示范区，汇聚各方力量和资源有效推动了创新示范区的建设和发展，在推进机制、建设内容等方面彰显了创新示范区的建设特色和经验，在国际社会形成了较大影响力。中共二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，创新示范区建设需要围绕促进人与自然和谐共生等中国式现代化的本质要求，进一步完善指导创新示范区建设的理论体系，丰富地方可持续发展的具体实践，增强内生动力，把党中央、国务院的决策部署落在实处。基于此，该研究进一步分析了推进创新示范区建设需要深入讨论和关注的关键问题，结合新形势新要求，提出了推进创新示范區建设的思路，以期为创新示范区未来的发展提供借鉴。

关键词 国家可持续发展议程创新示范区；国家可持续发展实验区；2030年可持续发展议程；可持续发展目标

中图分类号 F001. 3 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）07-0001-08 DOI：10. 12062/cpre. 20230401

2015年9月，世界150多位国家元首和政府首脑出席联合国可持续发展峰会，共同通过2030年可持续发展议程，确定了17项可持续发展目标（Sustainable DevelopmentGoals，SDGs）、169项子目标［1］，这是继联合国千年发展目标之后又一具有里程碑意义的重要行动。这些目标的制定更加强调统筹考虑社会发展、经济发展和环境保护之间的内在联系，改变以往未能足够重视环境支柱的弊端，解决人类和地球面对的持续性问题和新兴挑战［2］。SDGs根本性地改变片面追求经济增长的传统发展观，坚持包容性增长和经济、社会、环境协调发展的可持续发展理念，指导全球各国在2030年之前的发展战略与政策，在对人类和地球至关重要的领域中采取行动，消除贫困、保护地球、确保所有人共享繁荣［3］。

政府采用有效的规划、预算和监督体系与程序对于构建符合2030年可持续发展议程原则的可持续发展道路至关重要［4］。2015年9月以来，大部分国家都积极将SDGs与国家战略和计划整合，发展中国家也逐步开始将SDGs纳入其国家发展计划和监测评估体系，越来越多的国家将可持续发展目标列为国家发展计划的核心。中国始终坚持发展是第一要务，高度重视联合国2030年可持续发展议程，习近平出席联合国可持续发展峰会，向国际社会作出了积极落实2030年可持续发展议程的重要承诺。2016年9月，李克强在纽约联合国总部主持召开“可持续发展目标：共同努力改变我们的世界——中国主张”座谈会，发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，将2030年可持续发展议程与中国中长期发展规划有机结合，确定了中国落实17项可持续发展目标及其169个具体目标的基本方案，促进2030年议程在全国各地的贯彻落实［5］。2016年12月，国务院印发《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》（国发〔2016〕69号），正式启动国家可持续发展议程创新示范区（简称“创新示范区”）建设工作，由科技部会同国家可持续发展实验区部际联席会议成员单位提出创新示范区的备选建议，以地方试点示范推进2030年可持续发展议程的落实［6］。六年多来，国务院分别于2018年2月、2019年5月以及2022年7月分三批批复了11个城市建设创新示范区。为进一步做好后续创新示范区建设工作，该研究对创新示范区建设的背景与意义、实践行动和经验探索进行了梳理分析。结合学习领会党的二十大精神以及分析研判国际可持续发展新形势，在广泛吸收有关专家、创新示范区代表意见建议的基础上，就下一阶段创新示范区建设的思路进行了探讨。

1 建设国家可持续发展议程创新示范区的背景与意义

在当前国内发展进入新时代，国际发展面临百年未有之大变局的新形势下，建设创新示范区是党中央、国务院统筹国内国际两个大局作出的重大部署。面向“十四五”，创新示范区作为中国贯彻落实2030年可持续发展议程的前沿阵地，既承担落实联合国可持续发展目标、探索出符合国际潮流、具有中国特色与地方特点的可持续发展模式的使命，又面临探索碳达峰碳中和、新型城镇化、乡村振兴等实现路径的新使命。

1. 1 建设创新示范区的时代背景

人类社会的每一个发展阶段都有着自身的历史背景和现实的迫切要求，只有顺应历史潮流和社会发展规律，准确把握当下的客观现实，方能引领人类社会走出困境、向前迈进。工业革命以来的200多年，人类通过技术进步、制度创新以及管理上的不断改进，实现经济史无前例的增长，社会发展突飞猛进，人类的生存条件和生活质量得到显著改善，人类触及到的空间广度和深度也在不断延伸。但是，这200多年中仅不到10亿人口的发达国家实现了现代化，但却为此付出了沉重的资源和生态环境代价［7］。自20世纪70年代开始人类使用生态资源的速度超过地球自然生态系统的更新速度［8］，目前生态超载率已达75%，即人类需要相当于1. 75个地球的生物承载力才可持续满足当前人类经济社会发展的需求。人类需要对工业革命以来的传统发展范式进行重大变革。

自20世纪60年代《寂静的春天》一书出版以来，保护大自然的声音被越来越多的人听到，也有越来越多的先知先觉者以及对自然有爱心的人们开始重新思考、实践人与自然的和谐关系。全球的“发展观”随之经历了重大变革，从“增长理论”到“发展理论”再到“可持续发展理论”，人类的认识在逐渐深化。历史经验表明：发展中国家要实现现代化，再也不能延续传统的经济增长方式和发展模式。可持续发展成为近代人类经历工业化、经济高速增长、人口膨胀、资源危机、生态环境恶化等一系列严重影响社会发展的问题之后，人们经过反复思考和探索逐渐形成的一种新思想、新的发展观［9］。历史从未像今天这样，将全人类的命运紧密连接在一起。全球面临百年未有之大变局，这反映了推进全球治理变革、实现全球发展转型是一项既复杂又紧迫的任务。在这一进程中，需要有一个全球共同认可的着力点，而落实2030年可持续发展议程是多极化世界中少有的普遍共识，是中美进入战略摩擦期难得的共同诉求，G20大阪峰会重申共同落实2030年可持续发展议程充分体现了这一点［10］。

创新示范区的创建并不是从零起步。国发〔2016〕69号文明确提出，申报创新示范区的地区应具有国家可持续发展实验区（以下称实验区）的工作基础并取得显著成效，创新示范区工作由实验区部际联席会议进行指导和管理。实验区起始于1986年，是中国针对改革开放后经济快速发展但社会建设相对滞后、生态环境恶化等问题发起的一项地方试点工作。30多年来，中国共批准建设了189个实验区，实验主题覆盖经济转型、社会治理、环境保护等可持续发展各领域。实验区工作充分发挥科技创新和制度创新，针对不同类型地区的可持续发展问题，探索出一系列颇具创新性的解决路径和发展模式，积累了大量的社会管理、经济转型、环境保护等方面的经验，成为地方政府贯彻落实可持续发展战略的一面旗帜［11］。30多年的实验区建设为创新示范区工作的开展奠定了坚实的基础。在实验区基础上开展创新示范区建设，并不仅仅是一个名称上的变化，而是中国根据新的国内外可持续发展形势需要，赋予实验区工作新的使命，在实质内涵、工作机制等方面与原有的实验区工作均有所不同。

1. 2 建设创新示范区的理论逻辑与现实需求

国家可持续发展议程创新示范区建设旨在依靠以科技创新为核心的全面创新，探索可持续发展问题系统解决方案，在解决问题的过程中开辟发展新领域、新赛道，塑造发展新动能、新优势，其在本质上是创新驱动可持续发展的示范区。创新示范区建设是党中央、国务院统筹国内外发展形势做出的重大举措，有着其内在的理论逻辑与现实需求。

第一，可持续发展是人类社会发展的必然趋势，联合国2030年可持续发展议程体现了世界各国发展的共同愿景。可持续发展是国际社会积极反思传统发展模式的局限和弊端，深入探讨人类社会避免衰退乃至崩溃过程中作出的理性选择。在当前世纪疫情、百年变局以及气候变化等问题相互交织的复杂背景下，可持续发展的重要性更加凸显。习近平指出，可持续发展是破解当前全球性问题的“金钥匙”，是各方最大利益契合点和最佳合作切入点［12］，为深刻理解和准确把握可持续发展的丰富内涵指明了方向。联合国2030年可持续发展议程从协调推进经济增长、社会发展、环境保护三大任务出发，设置了17项SDGs，为全球发展描绘了愿景，是当前全球在发展问题上最为重要的共识，得到了国际社会的普遍支持。落实2030年可持续发展议程是当前全球可持续发展领域的核心任务，也是国际社会共同责任。

第二，中国提出的新发展理念和“五位一体”总体布局与可持续发展理念高度契合，积极落实2030年可持续发展议程也是中国自身发展的内在需求。进入新时代以来，党中央立足世情国情的深刻变化，提出了“五位一体”总体布局和新发展理念，与国际上可持续发展理念强调的经济、社会与环境协调发展高度契合，特别是习近平提出的“两山”理论，为新时代中国生态文明建设提供了理论遵循和思想指引，也是对全球可持续发展理念的创新与发展。当前，中国资源约束日益趋紧，环境承载能力接近上限，粗放型、低效率增长模式已经走到尽头［13］。解决当前的发展难题，从世界发展经验以及中国自身实践看，唯一的出路是完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快发展方式的根本性转变，这也是避免陷入“中等收入陷阱”的必然选择［14］。2030年可持续发展议程所涵盖的17个SDGs及169项具体指标，符合中国自身发展的实际需要，也为我们破解当前发展难题、增强发展动力、厚植发展优势提供了借鉴［15］。

第三，实现可持续发展的根本途径是创新，区域可持续发展试点示范工作需要聚焦创新驱动可持续发展的路径与模式探索。自熊彼特提出创新概念以来，理论和实践均充分证明：创新，特别是科技创新，是催生新产品和新产业、实现经济快速高质量发展的第一动力［16］。随着知识经济的到来，科学技术、智力资源正日益成为生产力发展的决定性要素。与此同时，科技创新也是人类应对气候变化、生物多样性减少、荒漠化、能源资源危机等可持续发展问题的根本途径，这已经成为全球共识。联合国把加强科学、技术和创新作为落实2030年可持续发展议程的重要执行手段［1］，近年来世界上发达国家和主要发展中大国均围绕可持续发展加强创新布局，这既是为了提振经济、应对全球气候变化等现实问题，更是为了抢占未来全球竞争的主导权。在当前复杂的国内国际发展环境下，中国的可持续发展比过去任何时候都更加需要科技解决方案。开展可持续发展试点示范工作，需要把重点放在依靠创新探索可持续发展典型问题系统解决方案，依靠创新培育新经济、新业态，开辟发展新领域、新赛道，依靠创新为满足人民群众对美好生活的向往提供支撑和引领。

第四，中国疆域广阔，不同地区所处的发展阶段及面对的可持续发展问题差异巨大，实现可持续发展需要在不同类型地区试点先行。可持续发展是一场深刻的经济社会变革，世界上没有标准、普适的道路和模式。大量的理论和实践均表明，选择具有典型性、代表性和良好可持续发展基础与追求的地区开展可持续发展试点示范，围绕其可持续发展面临的瓶颈问题，通过实践-认识-再实践-再认识的反复探索率先寻找有效解决路径，并在系统总结的基础上为其他地区提供经验和示范，是实现可持续发展的科学方法和有效途径［17］。中国地域广阔，各地经济社会发展的类型和水平差异显著，自然环境与资源禀赋千差万别。即使是同一地区，在不同时期面临的可持续发展问题也不一样。选择不同类型、处于不同发展阶段的地区开展试点探索，然后以点带面，对中国可持续发展来说非常有必要。

2 國家可持续发展议程创新示范区的实践特色

国家可持续发展议程创新示范区建设有着鲜明特色。一是在推进机制方面，注重选择不同类型的地区，坚持规划先行、部省市上下联动以及社会各界共建共享。二是在建设内容方面，注重聚焦可持续发展瓶颈问题，依靠以科技创新为核心的全面创新探索系统解决方案，通过瓶颈问题的解决带动区域整体可持续发展。遵循上述建设思路，各地聚焦可持续发展难题，加强关键技术研发与应用示范，推进创新链和产业链融合发展，改革和创新可持续发展体制机制，在改善生态环境、培育经济新动能、提升民生福祉等方面取得积极成效，示范区建设取得了较好的阶段性进展。

2. 1 国家可持续发展议程创新示范区建设情况

按照国务院要求，科技部会同国家可持续发展实验区部际联席会议成员单位以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对标2030年可持续发展议程，按照《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》的要求，坚持“创新理念、问题导向、多元参与、开放共享”的原则，制定了《国家可持续发展议程创新示范区申报指引》，依程序严格遴选，扎实推进创新示范区建设工作［18］。自2016年12月以来，坚持“一城一主题”、着力于打造可持续发展中国新样板的基本思路，经过实地考察、专家评审、部际联席会议审议等环节，国务院先后于2018年2月、2019年5月和2022年7月批准山西太原、广西桂林、广东深圳（第一批）、湖南郴州、云南临沧、河北承德（第二批）和内蒙古鄂尔多斯、江苏徐州、浙江湖州、山东枣庄、青海海南州（第三批）等11个城市为创新示范区，分别围绕创新引领超大型城市可持续发展、资源型城市转型升级、景观资源可持续利用以及城市群水源涵养功能区可持续发展、水资源利用与重金属污染防治、边疆多民族欠发达地区创新驱动发展等议题开展示范区建设，既体现了中国东中西不同地域布局的代表性，也体现了可持续发展不同阶段和面临的不同类型问题的代表性。关于创新示范区创建及批复情况见表1。

2. 2 国家可持续发展议程创新示范区的推进机制特色

示范区工作启动以来，在各方的共同努力下，逐步形成了规范化的工作机制，其特点主要体现在以下几个方面。一是注重多样。立足中国地域广阔、各地发展阶段和资源禀赋千差万别的现实国情，在示范区建设中注重选择不同类型的地区。如已经批复的示范区既有深圳这样经济高度发达的地区，也有云南临沧、青海海南藏族自治州这样经济落后的少数民族聚居区；既有徐州这样需要加快转型的老工业基地型地区，也有枣庄这样聚焦乡村振兴的地区。二是规划先行。对于选定的地区，把科学编制可持续发展规划和示范区建设方案作为推进示范区建设的重要前提。相关地区申请成为示范区，首先需要立足当地实际编制中长期可持续发展规划以及以三年为周期的建设方案，在规划和建设方案通过专家咨询委员会论证后再报科技部、部际联席会议和国务院审批［19］。三是上下联动。示范区建设是一项涉及多领域的系统性工程，中国建立了科技部牵头，外交部、国家发展改革委、生态环境部等20个部门共同参与的部际联席会议机制，加强对示范区建设的宏观指导和管理。各个示范区均成立了由省领导牵头的示范区建设领导小组，自发成立专门推进机构（表2）。中央各个部门之间、中央和地方政府之间逐渐形成密切协作、上下联动的机制［20］。四是共建共享。示范区建设涉及经济社会的各个方面，增强公众的可持续发展意识，动员社会各方广泛参与，是示范区建设的社会基础。当前各个示范区的建设，既积极发挥政府的作用，加大政府财政投入，又注重充分发挥市场机制的作用，加强可持续发展理念在全社会的宣传普及，调动企业、高校科研院所、公众、中介组织等社会各方参与的积极性，实现示范区建设主体和投资渠道的多元化，实现社会各界的共建共享［21］。

2. 3 国家可持续发展议程创新示范区的建设内容特色

在区域可持续发展的各种问题中，一般会有处于支配地位、起主导作用的问题，该问题与其他问题有着紧密的联系，制约着其他问题的解决。在示范区建设中注重聚焦可持续发展瓶颈问题，以实施创新驱动发展战略为主线，集成各类创新资源，加强科技成果转化，探索完善体制机制，形成系统解决方案，通过瓶颈问题的解决带动区域经济、社会和生态环境协调发展，发挥牵一发动全身的示范带动效应。这是示范区建设的基本思路，也是其有别于其他各类可持续发展实践探索的鲜明特色。

遵循上述建设思路，示范区批建以来，各地聚焦可持续发展难题，加强关键技术研发与应用示范，推进创新链和产业链融合发展，改革和创新可持续发展体制机制，在改善生态环境、培育经济新动能、提升民生福祉等方面取得积极成效［22］，形成一系列可复制的经验模式，示范区建设取得阶段性进展［23-25］。太原针对长期采矿导致的生态破坏问题，克服了山体修复、植被恢复等多重技术难关，通过以地换绿的“二八政策”激励措施（即企业参与矿山修复须将不少于80%的土地用于生态建设，其余不超过20%的土地可用于适度开发）调动社会各界参與，以西部山区为代表的矿区生态环境明显好转，在生态恢复的同时培育出休闲旅游等新经济业态，为太原资源型城市转型发挥了带动作用［26］。桂林针对漓江流域生态破坏严重等问题，探索出以“三统”改革（统一管理、统一经营、统筹各方利益）和“四治”工程（治乱、治水、治山、治本）为核心的漓江治理新模式，漓江流域生态环境显著改善，并打造了以桂林到阳朔段为中心的高品质生态旅游圈，实现绿水青山与金山银山的协同［27］。深圳针对依靠创新驱动可持续发展中存在的基础研究相对不足、协同创新力量缺乏等难题，探索建立起“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融+人才支撑”的全过程创新生态链，实现创新体系历史性变革、系统性重构，显著提升了创新驱动可持续发展能力。郴州针对东江湖流域水资源保护和社会发展之间矛盾突出等问题，探索形成了以科技助力守护净水、发展生态旅游与打造绿色数据谷实现可持续用水为核心的系统解决方案，有力促进了郴州绿色低碳发展。临沧针对边疆民族地区群众看病就医难等问题，以建设医疗卫生服务共同体为抓手，建立了一套完善的分工协作与利益共享新机制，基本解决了长期困扰农村地区看病就医的问题，为乡村振兴提供了有力支撑。承德针对水源涵养功能区许多产业发展受到限制的难题，注重依靠关键技术研发与成果应用培树绿色产业，打造出国家“一号风景大道”等旅游新项目，可再生能源产业快速发展，绿色产业增加值占GDP 比重从示范区建设前39%（2018年）提升到2021年的50%以上，在巩固提升水源涵养能力的同时实现经济社会较快发展。

2. 4 国家可持续发展议程创新示范区的社会影响

示范区建设得到社会各界的广泛支持，促进了当地公众可持续发展意识提升以及营商环境的改善，也受到媒体以及国际社会的广泛关注，产生了较大的社会影响。一是公众可持续发展意识显著提升。多个示范区每年组织召开可持续发展宣传月活动，通过组织示范区建设进机关、进企业、进校园等系列活动，使当地干部群众更加深入了解SDGs以及示范区建设的重要意义，促进社会各界自觉参与到可持续发展的各项行动当中［28］。二是营商环境明显优化。在示范区建设过程中，各地针對营商环境的痛点、难点、堵点问题，最大限度精简环节、最大幅度压缩时限，推出“最多跑一次”“无感申办”“秒报秒批一体化”等便民措施，为企业办事增加了便利、为政府运作提高了效率，高效便捷的公共服务也提升了城市的魅力和竞争力。三是媒体广泛报道。新闻媒体如《人民日报》、新华社、中央电视台、《瞭望》《科技日报》等对示范区建设进行大量报道，《可持续发展经济导刊》以市长专访形式对示范区进行积极宣传，引起社会各界广泛关注。此外，《中国落实2030年可持续发展议程进展报告2021》对示范区建设进行了专门介绍，“可持续发展论坛”等一些有影响力的学术会议对示范区建设进行专题研讨［20］。四是国际社会积极评价和寻求合作。示范区工作启动以来，联合国开发计划署、联合国经济与社会事务部、联合国人居署、亚洲开发银行等国际组织对示范区建设给予高度评价，与示范区积极联系和开展合作［29-30］。示范区汇聚国内外创新资源的效应、对国内同类地区的示范带动效应、对外展示中国落实2030年议程成效和经验的窗口作用已经显现，它们正在成为中国城市可持续发展的靓丽名片。

3 结论与讨论

3. 1 结论

国家可持续发展议程创新示范区是中国政府为落实联合国2030年可持续发展议程开展的一项专门行动，在本质上是创新驱动可持续发展的示范区。这项工作是中国统筹国内外发展形势做出的重大举措，有着其内在的理论逻辑与现实需求。第一，可持续发展是人类社会发展的必然趋势，积极落实2030年可持续发展议程是当前全球可持续发展领域的核心任务，也是国际社会共同责任。第二，中国提出的新发展理念和“五位一体”总体布局与可持续发展理念高度契合，积极落实2030年可持续发展议程符合中国自身发展的实际需要。第三，可持续发展的根本途径是创新，在当前复杂的国内国际发展环境下，中国比过去任何时候都更加需要科技解决方案，可持续发展试点示范工作需要把重点放在探索创新驱动可持续发展的路径和模式。第四，可持续发展是一场深刻的经济社会变革，世界上没有标准、普适的道路和模式，在中国这样一个疆域广阔、不同地区面对的可持续发展问题差异巨大的国情下，实现可持续发展需要在不同类型地区试点先行。

国家可持续发展议程创新示范区建设有着鲜明特色。一是在推进机制方面，注重选择不同类型的地区，坚持规划先行、部省市上下联动以及社会各界共建共享。二是在建设内容方面，注重聚焦可持续发展瓶颈问题，依靠以科技创新为核心的全面创新探索系统解决方案，通过瓶颈问题的解决带动区域整体可持续发展。遵循上述建设思路，各地聚焦可持续发展难题，加强关键技术研发与应用示范，推进创新链和产业链融合发展，改革和创新可持续发展体制机制，在改善生态环境、培育经济新动能、提升民生福祉等方面取得积极成效，示范区建设取得了较好的阶段性进展。

3. 2 讨论

中共二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，明确提出要坚持可持续发展，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现中华民族永续发展。新时代新征程，需要我们站在中国式现代化建设全局的高度谋划国家可持续发展议程创新示范区工作。做好新形势下示范区建设工作，有几个需要重点关注和深入探讨的问题。

一是理论支撑问题。国家可持续发展议程创新示范区在本质上是创新驱动可持续发展的示范区。但示范区工作启动以来，对各地依靠创新驱动可持续发展的实践总结和理论升华不够。在接下来的工作中，需要基于示范区建设丰富实践，系统诠释科技创新和体制机制创新驱动经济发展、社会进步以及环境改善的机理和路径，明确处于不同发展阶段、不同地理区位与资源环境禀赋地区创新驱动可持续发展的共性特征与地域特色，进而探索构建具有中国特色的创新驱动城市可持续发展的基本理论框架。

二是内生动力问题。作为一项试点示范工作，如何持续、高质量推进，一个重要因素是要形成多利益攸关方共建共享机制。从目前示范区实际情况看，内生动力仍不够强，需要运用系统理论，从相互联系和相互促进的视角，分析政府、企业、高校和科研院所、公众之间紧密联系和广泛互动的内在逻辑，进一步完善示范区推进机制。三是辐射带动问题。向国内外同类地区分享经验、发挥示范带动作用，是开展示范区建设的主要目的。需要进一步做好示范区建设成效总结，特别是以国际化的语言凝练示范区建设过程中依靠创新破解可持续发展瓶颈问题，加快落实SDGs的成功经验模式，通过灵活多样的方式向同类地区示范推广。需要探索与联合国系统及其他多边国际组织深化合作的途径和方式，既要学习借鉴国际经验，又要讲好依靠创新驱动可持续发展的中国故事。

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