我国农机购置补贴政策实施效果分析

董 科

（贵州财经大学经济学院，贵州 贵阳 550025）

农业是国民经济的基础，农业的健康持续发展在很大程度上决定了其他产业的发展空间。改革开放以来，中国经济长期高速增长，相对于蓬勃发展的工业和服务业，作为传统产业的农业发展稍显滞后，行业产值占比不断下降。农业机械化是农业现代化的重要组成部分，为实现农业现代化，国家以农业机械化为抓手，向农业领域倾注了大量资源。2004年，中央一号文件首次提出实施农机购置补贴政策，正式拉开了我国农机购置补贴政策的序幕。同年，颁布了《中华人民共和国农业机械化促进法》，其中第二十七条规定，中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴[1]。2006年，颁布了《全国农业机械化发展第十一个五年规划（2006—2010 年）》。农机购置补贴资金由中央财政承担的金额从2004 年的0.7 亿元猛增到2016 年的237.55 亿元[2]。巨额农机购置补贴的投入，极大地带动了农户购买农机具的热情，推动了各类农业机械在农业生产中的广泛应用，并在短时间内迅速提升了我国的农业机械化水平，我国耕种收综合机械化率从2004 年的34.3%增长到2022 年的超过72%。毋庸置疑，农机购置补贴政策在我国农业现代化进程中发挥了巨大作用，对于保障我国粮食安全、发展现代农业、实现乡村振兴有着特别重大的意义。

1 农机购置补贴在农业现代化进程中发挥的积极作用

1.1 提升农机装备水平，加速农业现代化进程

实施农机购置补贴是党和国家强农惠农富农政策的重要抓手，也是提升我国农机装备水平、促进农业稳定发展的重要途径。《中华人民共和国农业机械化促进法》颁布后，仅2004—2011 年中央财政便下拨补贴资金529.7 亿元，同时带动农户和地方投入资金1 596.7 亿元，共补贴各类农机具1 672 万台（套），直接受益农户达到1 489 万户，全国农机总动力增长61%。实施农机购置补贴后的8 年间，全国农作物耕种收综合机械化水平增幅超过补贴前30 年的总和。农机装备水平的迅速提升，极大地加速了我国农业现代化进程。2010 年、2011 年我国农作物耕种收综合机械化水平分别达到52.3%和54.5%，并连续6 年保持2%以上的增幅，这标志着我国农业生产方式已经实现了从人畜力作业为主向机械化作业为主的历史性转变。

1.2 契合我国城镇化历史进程，优化了农村产业模式

我国是传统农业大国，大规模工业化的进程不过几十年的历史，尤其以最近三十年最为迅猛。大规模工业化必然导致快速城市化，一方面，大量农村青壮年人口进入城市，成为产业工人；另一方面，也导致了广大农村严重空心化，不少耕地无人耕种，从而剧烈地改变了农村原有的社会结构和产业格局。我国传统农业因长期受制于人均耕地面积少、机械化程度低等问题，广泛采取精耕细作的生产模式，无法实现大规模、集约化的生产，导致生产力发展空间被锁定，无法实现技术革命。快速城镇化导致的农村青壮年人口的大量流失反而为农村广泛运用农业机械，实现大规模、集约化生产提供了可能。在此背景下，国家应大力实施农机购置补贴政策，积极提升农机具在农业生产中的普及度，不仅契合了我国城镇化的历史进程，也优化了农村产业模式[3]。

1.3 提升农民收入，为乡村振兴提供助力

“三农”问题作为我国经济社会发展面临的主要问题之一，长期备受社会各界关注，连续数年都被作为中央一号文件的首要内容，可见其受关注程度。这一问题的产生有着深刻的历史根源，解决“三农”问题最核心、最有效的方法是提高农民收入，只有农民收入真正增加了，新农村建设的目标才能实现，乡村振兴战略才能真正落到实处。提高农民收入最根本的途径是大规模实施农业机械化，以此实现农业现代化。而通过农机购置补贴可以推动实现我国农业机械化，进而实现全面现代化，迅速提升我国农业的生产效率，增加农民收入，为乡村振兴提供助力[4]。

2 农机购置补贴在我国农业机械化进程中存在的问题

2.1 农机生产企业导向改变降低农机购置补贴效率

农机购置补贴由政府相关主管部门负责发放，并非所有农户购买农机的行为都会获得农机购置补贴，只有那些购买了被纳入农机购置补贴目录的经销商的农机才能享受到农机购置补贴。因此，农机生产商和销售商为了使自己的产品被纳入农机购置补贴目录，不排除将采取灰色手段，从而导致寻租和不正当竞争行为的产生。具体表现为：首先，农机购置补贴的引入将完全打破各农机生产厂商之间公平竞争的市场关系，未被纳入农机购置补贴目录的厂商将遭受重创，从而倒逼厂商改善与相关主管部门的关系，导致寻租行为的产生。其次，农机购置补贴的引入将改变农机生产厂商的行为准则，在平等竞争的市场环境中，农机生产厂商必须极力取悦用户，满足用户的诉求，而在农机购置补贴背景下，农机生产厂商的取悦对象将变为相关主管部门，这一转变使得厂商将大量资源用于建立、巩固、维护与主管部门的关系上来，从而导致厂商的市场敏锐度和产品质量下降[5]。

2.2 利益驱动企业蜂拥进入农机生产领域，甚至产生骗补行为

近年来，国内不少与农机生产毫无关联的机械企业由于国家农机购置补贴力度不断加大，认为有利可图，便盲目进入农机行业，导致全行业产能过剩，良莠不齐，不能很好地契合行业需求，极易导致产品重复雷同和品质下降的情况[6]。而有的农机生产企业则动起了歪心思，干起了骗补的勾当。国家农机购置补贴资金本应直接补贴给农户，但不少地方则是将补贴资金直接划拨给农机生产企业或经销商，某些企业和经销商干脆在补贴之前提价或者虚开发票，从而变相套取国家补贴资金。例如，2017 年吉林省便通报了5 起违反农机补贴政策，侵害群众利益的典型案例。

2.3 农机购置补贴政策尚不完善

目前，我国农机购置补贴的范围主要包括15 大类、44 小类、172 个品目，范围看似很广，但并不能涵盖所有农机领域。由于享受补贴政策的农机种类和范围受到限制，某些地区的一些重要的农机采购并未被纳入农机购置补贴范围内，如皮带传动拖拉机、运输机械、装载机以及大棚用结构等，因而并非所有农户都能够从国家的补贴政策中受益[7]。另外，农机生产行业发展创新较快，而补贴目录的更新往往赶不上市场变化，导致农户购买传统落后的农机具能够享受补贴，而购买新型农机很难享受到补贴。这一方面增加了相关部门暗箱操作的可能性，另一方面增加了农户的资金压力，甚至对农业生产造成了干扰。

3 相关政策建议

3.1 补贴政策因地制宜，与其他助农措施有机结合

我国是一个农业大国，各地气候地形千差万别，农业产业存在极大差异，因此在制定农机购置补贴政策时，必须充分考虑各地的实际情况，切勿一刀切。例如，有的南方丘陵地区连片耕地少，适合发展茶叶产业，而恰巧采茶制茶的小型农机具大部分不在补贴目录中，因而导致这些地区的农机装备比重低、作业效率低，相关农机合作组织无法迅速发展，农机社会化服务无法及时到位，如农机手培训、农机维修中心、农机作业信息服务。因此，相关主管部门在制定农机购置补贴政策时，要充分考虑各地农业生产的具体情况，加强农机补贴的针对性，同时将补贴政策与其他助农措施有机结合起来，更好地发挥农机购置补贴的作用，如出台对农机专业合作组织的专项扶持政策，加强农机使用技能培训，配套农机保险政策性补贴，降低农机使用风险[8]。

3.2 明确补贴对象和补贴标准，强化监督机制

为了使农机购置补贴政策更加公开、公平、公正地实施，相关主管部门必须在全国范围内明确补贴对象和补贴标准。通过公示制度的实施，在为广大农机购买群体提供便利的同时，也能起到接受社会监督的作用。一方面，要根据农业生产地域性和季节性的特点，不断对农机购置补贴覆盖范围进行优化调整，避免不适宜的农机具挤占农机购置补贴名额的情况发生，要有意识地对那些经济发展落后、自然条件比较恶劣的地区进行倾斜，为缩小区域差距、实现乡村振兴和全面小康作出贡献。另一方面，针对农机购置补贴政策实施过程中存在的寻租和设租现象，要及时公开相关信息，将补贴流程、补贴对象、补贴进度等重要信息置于全社会的监督之下，避免出现资金挪用的腐败问题，全面消除寻租和设租现象[9]。

3.3 扬长避短，充分发挥各种补贴兑付方式的优点

目前，农机购置补贴的兑付基本有两种方式，各自存在优缺点。第一种方式是先由农户全款购买农机，事后凭相关会计凭证领取农机购置补贴。优势在于农户对于销售商的选择面较广，能够在货比三家中选择最具性价比的销售商。而且补贴过程较为透明，在一定程度上减少了主管部门和农机销售商的联系，压缩了寻租的空间。缺点是占用了农户的资金，补贴资金需下拨到县级财政，资金运作环节较多，增加了被挤占挪用的可能，甚至存在通过虚假发票套取补贴资金的情况。第二种方式是农机购置补贴直接发放给销售商，农户按照补贴后的价格购买农机。优势在于能够减少农户资金占用，而且补贴资金只需下拨到省级财政，资金运作环节较少，各环节相互监督制约，套购虚购的难点较大。缺点在于农户对农机补贴没有最直观的感受，主管部门与企业密切接触，存在收受企业贿赂、为企业牟利的可能。无论农机购置补贴的兑付采取何种方式，都必须兴利除弊，扬长避短，通过信息公开，加强监督，提高信息化水平，加强农户知情权和选择权等方式，将补贴兑付置于阳光之下，接受群众监督[10]。

4 结论

全面实施农机购置补贴是提升我国农业机械装备水平、实现农业现代化、促进农业稳定发展与农民持续增收的重要举措，更是落实党和国家“强农惠农富农”政策、实现乡村振兴的重要内容。随着这项利国利民的举措纵深推进，补贴机具种类越来越多，投入资金规模逐年扩大，有利益关联的主管部门、生产企业、经销商和农户越来越多，在政策实施过程中寻租设租、缺乏效率、监管不到位等问题不断出现。通过因地制宜制定与其他助农措施有机结合起来的补贴政策；明确补贴对象和补贴标准，强化监督机制；充分发挥各种补贴兑付方式的优点等举措，必然能够提升我国农机购置补贴政策的实施效果。