慈利县农村水利基础设施建设存在问题及对策

陈 茜

中共慈利县委党校，湖南 慈利 427200

0 引言

多年统计资料分析表明，在自然灾害损失中，洪涝干旱灾害每年造成的人员死亡和经济损失占比均超过70%［1］。做好防汛抗旱工作，对于各地经济发展、民生改善、社会和谐稳定可谓至关重要。2022年7月以来，我国长江流域遭遇夏秋冬连旱极端天气。根据省、市相关要求和抗旱应急预案，湖南省慈利县及时启动了Ⅲ级应急响应，成立防旱抗旱工作专班，一是“稳”集镇供水，落实“一库一策”“一厂一策”，二是“保”分散供水，三是“兜”弱势供水。针对行动能力弱的群众，慈利县委、县政府督促乡村建立保供责任人制度，每户明确一名包保责任人，定期送水，满足农户的基本饮水需求。

根据气象部门预测，一直持续到2023 年春季，我国南方部分地区可能会有新的干旱发生，或者是原来发生干旱的地方持续发展。面对严峻的现实，慈利县需要总结2022 年抗旱经验，统筹推进农村干旱灾害防御和供水保障工程建设，更好地发挥农村水利设施实效，为推进建设宜居宜业和美乡村提供坚实的水利支撑和保障。

1 慈利县抗旱救灾工作主要经验

1.1 先决前提：水库山塘蓄水

2022 年初，根据水文部门对全年降水量偏少的预测，慈利县委、县政府及慈利县防汛抗旱指挥部、慈利县水利局准确研判，要求气象部门利用天气条件做好人工增雨，并要求各乡镇利用好降雨，尽最大可能拦截洪水，确保全县水库山塘多蓄水。

正是由于前期水库针对性蓄水，水库山塘在2022年7 月慈利县抗旱救灾中发挥了巨大作用。2022 年7月底，慈利县中小型水库（不含溇澧干流）及山塘实际蓄水量1.10 亿m3，可用水量0.86 亿m3。截至2022 年11 月底，慈利县中小型水库（不含溇澧干流）及山塘实际蓄水量0.62亿m3，可用水量0.44亿m3；中小型水库、山塘累计放水0.48 亿m3，有效保障了约0.87 万hm2水稻用水［2］。

1.2 保障要求：规模化供水工程

在慈利县委、县政府的高度重视下，2022年1月完工运行的阳和新水厂通过新建标准化水厂、澧水提水泵站、铺设输配水管道联通沿线乡镇水厂，将设计供水人口3 万人提升至10 万人，日供水规模可达1 万t，彻底解决了原阳和、甘堰、许家坊等5 个乡镇水厂规模较小、水源单一、供水不足等问题，实现了阳和、甘堰、许家坊等乡镇水厂联网供水，提高了水厂供水保证率和水资源利用率。

特别是在2022 年7 月抗旱保供水工作中，在全县多个乡镇出现供水紧张的情况下，阳和片区各水厂供水正常，未出现以往一遇干旱或节假日就会因供水不足而不得不采取分时段供水的现象，保证了阳和、甘堰、许家坊等5 个乡镇6 万群众在极旱天气下的饮水安全。

1.3 核心条件：分区精准抗旱

为有效应对极端干旱天气，经慈利县委常委会和县政府常务会专题研究，县防汛抗旱指挥部、防旱抗旱工作专班多次进行会商研判，积极开展“水利干部到田间”等行动，摸排风险底数，有针对性地开展抗旱工作。

丰水区，即慈利县31 处集镇供水区域及大中型水库灌区，主要采取“一厂一策”“一库一策”，做好汛旱相连水资源统筹调度工作。

缓冲区，即慈利县6 000 余处以小溪流、小山泉为水源的分散性供水区。2022 年7 月以来，受降水量较历年同期偏少66.4%的严重影响，针对水源锐减、枯竭地区，慈利县启动60 处应急饮水（包括管网延伸、水箱新建等）、21 处水源点整修、3 处高扬程提水、280 处水窖水井等项目，有效缓解了水源不足的矛盾。历时近1 月，慈利县建成象市镇龙坦平村地下提水工程，圆了当地群众50 年从地下180 m 天坑取水的梦想。金慈街道垭门关村、东岳观镇道人山村、江西村齐心协力建成了提水工程，解决了垭门关村、道人山村、江西村4 000 余人的饮水问题。

针对水质性缺水地区，如许家坊乡咸水村，因咸水峪水库水质问题，加之人口居住分散，慈利县在此次抗旱中为该村14 个组铺设管道33 000 m，解决集镇供水问题。针对因地势太高而无法集中供水的村庄，慈利县通过另寻水源、修建蓄水池等方式解决供水问题。

严重缺水区，即集中供水不能覆盖的地区。慈利县山区多为喀斯特地貌，蓄水保水能力差。受极旱天气影响，慈利县海拔较高地区的部分村居水源奇缺，且经自然资源局相关专家勘测鉴定，当地无法采取打井、应急供水工程措施，只能采取送水等措施，保证群众基本用水需求。截至2022年11月底，慈利县累计投入送水车8 505车次，累计送水74 498 t，解决了17 506名群众饮水困难问题［3］。

2 慈利县农村水利基础设施建设存在问题

2022年7 月慈利县的旱情主要表现在农作物灌溉困难和人畜饮水困难两大方面。水库、山塘等缺水是影响农作物灌溉的核心原因，小型集中供水工程保证率不高是造成人畜饮水困难的主要原因。究其深层原因，主要是以下4个方面。

2.1 水库、山塘病险问题多

慈利县地处长江流域，地形地貌复杂，水系发达，通常雨量丰沛，洪涝灾害易发多发。一到汛期，当地降水量猛增，小型水库就易出现坝体漏水、裂缝、跌窝，甚至“溃坝”等问题。慈利县共有大中小型水库108 座，91.6%以上是小型水库，其中被水利部核定为三类坝的小型病险水库有44 座［4］。按照水利部要求，三类坝需要空库运行，水库不能蓄水。但2022 年入夏以来，“汛期未汛”又空库运行，直接导致干旱期间这类水库无水可灌溉，更无法保障周边村民生产生活用水。

此外，当地山塘功能异化现象突出，严重影响了山塘灌溉功能。慈利县共有6 924 口山塘，但目前可以蓄水的不足5 592 口［5］。80%以上的山塘由于淤积严重、年久失修，有效塘容降低，蓄水量减少。

2.2 管理机制不畅

2.2.1 管理主体不明确。农村土地制度改革后，土地经营权由集体转为农民分散经营。但由于管理体制尚未理顺，区别于集体管理模式的、新的有效管理机制尚未形成，农村早年已建成的小型水利工程产权归属不明确，大多依靠村组、村民维护。近年来，农村现有的农业分散经营模式与农村水利设施集体受益间的矛盾激化，“只用不管”现象突出，甚至出现“无人管”的尴尬局面，农村大多数小型水利基础设施年久失修，难以发挥实际效用。与此同时，因农田水利设施的投资和管理主体模糊，建设、管理、用水三方矛盾突出。

2.2.2 管理合力未形成。慈利县涉农水利基础设施建设管理涉及发展和改革委员会、财政局、自然资源和规划局、水利局等多个部门。因涉及部门较多，加之机构改革的影响，各部门之间存在沟通不畅等问题，导致管理合力未形成，各自为政、重复建设、工程质量参差不齐等问题突出。例如，农村“五小”水利工程管理职能由水利局划归至农业农村局，在高标准农田建设中虽涉及水源、排灌渠道等农田水利工程，但由于历史欠账多、投资有限、工程基数大，且农业农村局缺乏水利专业技术人才，水利局和农业农村局又未形成有效的合作机制，导致农田建设未与山塘、水库建设精准对接，导致田的“毛细血管”未伸入塘的问题凸显，且高标准农田建设难以真正达到技术标准。

2.2.3 管护工作落实不到位。一是管护不到位，陷入“公地悲剧”。因管护经费不足、专项补助有限等，农村小型农田水利设施大多由乡镇一级管护，普遍存在管护不到位的情况。二是重建轻管、重主体轻配套。在农村水利基础设施建设中，长期存在重建设轻管理、重视大工程忽视中小工程、重视枢纽建设忽视配套建设等问题，导致农村小型水利工程荒废情况严重。三是管护保障不到位。乡镇一级未能严格落实水利基础设施管理岗位责任制，不能做到专岗、专职、专责，缺乏定期专业技能培训。四是管理监督不充分。在农村水利基础设施尤其是小型农田水利设施建设与管理方面，各级水利管理机构缺乏技术指导和定期监督检查，且未建立村民民主监督机制，难以激发村民的管护热情。

2.3 小型集中供水工程供水保证率不高

2.3.1 覆盖面不足。慈利县呈“七山半水分半田，一分道路和庄园”的地形特点，是典型的山区县，农村人口占比大、居住分散。近些年，慈利县虽新建了一批骨干水源工程，但因受喀斯特地质条件制约，小部分乡镇仍以小型水库为主要水源，以山溪水、山泉水为补充水源，季节性缺水问题一直困扰着高峰、洞溪等乡镇。

2.3.2 工程建设存在短板。在2022年7月慈利县抗旱过程中，大中型集中供水工程都经受住了考验，但由于受资金、供水规模等限制，多数小型集中供水工程供水保证率不高，70%的小型集中供水工程都出现了不同程度的供水难问题。这是因为小型集中供水工程大多为单一水源，主要为溪流水、地下水等，极易受到天气等自然因素的影响。特别是在2022 年极旱天气影响之下，因水源枯竭，又无备用水源，造成大范围村庄的村民饮水困难，如零阳街道七枞村、仁和村、毕架村等。

2.4 资金投入不足

2.4.1 投资少。农村水利工程大都具有公益性强、投资规模大、回报周期长、经营收益低等特点，长久以来都是依靠中央和省级资金投入，或者依靠地方政府发行专项债筹建，对民间资本的吸引力不大，招商引资较困难。而近年来国家对骨干塘、小泵站、小渠道等小型农田水利工程整治，每年每县投入资金不足200万元，且县级地方财力有限。

2.4.2 投资分散。一方面是多渠道资金未整合。水利、农业农村、应急管理、自然资源和规划等部门都有涉及水利基础设施建设的项目资金，如农业农村局的高标准农田建设资金、水利局的上行水库整修及中小河流治理等项目资金，但未进行整合。二是多部门项目未统筹。例如，高标准农田建设项目前期由发展和改革委员会管理，后又划归农业农村局实施，但各部门建设标准、要求不一致，缺乏整体规划，导致出现重复建设、投资分散的局面。

3 慈利县加强农村水利基础设施建设的策略

党的二十大指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，同时要求统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村［6］。加强农村水利基础设施建设，可为实现农业农村现代化奠定坚实的基础。针对2022年7月慈利县抗旱过程中凸显的农村水利建设方面的薄弱点，统筹推进农村水利基础设施建设可从以下方面进行。

3.1 加大病险水库、山塘除险加固力度

《中共中央 国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，要强化蓄滞洪区建设管理、中小河流治理、山洪灾害防治，加快实施中小水库除险加固和小型水库安全监测。针对水库病险多的问题，除险加固迫在眉睫。除险加固后，才能按原设计库容正常进行蓄水，才可为农业生产和农村安全用水提供可靠的水源保障。

第一，尽早诊断大坝裂缝、漏水等隐患。第二，对农村“五小”水利工程进行专项督查，广泛发动群众举报，严厉打击侵占山塘、沟渠等集体资产行为。第三，结合新建小型水库的雨水情测报站点和大坝安全监测站点，不断提升小型水库监测预警能力。第四，按照《“十四五”水库除险加固实施方案》，加快编制小型水库除险加固规划，完成病险水库治理工作。

3.2 加快农村小型水利工程管理体制改革

政府各相关职能部门应加强技术、项目等沟通对接，做到既能“传球助攻”，又不“越位接球”，高效推进农村水利基础设施建设。

3.2.1 明确管理主体，合力推进。一是打通水利、农业农村、自然资源管理等多部门数据孤岛，编制农村水利“一套表”，初步摸清慈利县农村水利资源家底。二是农业农村部门应把排灌渠道、水源等建设与高标准农田建设项目统筹起来。例如，水利部门与农业农村部门合力打通高标准农田建设的“最后一公里”，与排灌渠道、水源精准对接，实现“引得来、灌得满、流得通”。三是水利部门与农业农村部门深入合作对接，将大型工程项目向几大灌区、流域倾斜，水利部门负责大中型水库、主要河流治理，农业农村部门则负责相应区域内末端渠系建设。

3.2.2 盘活水利资产，转换机制。一是以投资权换经营权。慈利县应先摸清山塘、水库底数，对于因集体无资金来源而无法实施除险加固和清淤扩容的村组山塘水库，可采取拍卖、租赁等形式，鼓励民间资本参与建设，建成后给予投资者10～20 年经营权，从而拓宽融资渠道。二是以土地使用权换无偿灌溉权。慈利县应盘活土地使用权，鼓励村组转让山塘水库的经营权及周边土地使用权，从而获得无偿灌溉权，消除一批灌溉死角，实现互利共赢，开辟农村投资置业新渠道。三是以所有权保障防汛安全。慈利县应坚持责、权、利相统一，明确小型水利工程的投资者或经营者为工程维修管理和防汛保安的第一责任人，做到塘塘有人管、库库有人守、处处有人防。在汛期，投资经营者要自觉按照合同要求，服从防汛抗旱部门的统一指挥调度，加强工程管理维护，备足抢险物资器材。水利部门和气象部门应及时掌握水情险情气象，实现灌溉和防汛两不误。针对特殊干旱季节，气象部门要多方式、多途径进行有效的人工降雨。

3.3 加快大中型集中供水工程建设

考虑到部分乡镇季节性、工程性缺水问题突出，要想彻底解决小型、分散型供水问题，长效解决农村水利基础设施建设问题，慈利县必须按照“大联通、大供水”思路，把加强大水源工程建设作为农村水利基础设施建设的重点方向，加强大中型骨干水源工程建设，真正筑牢农村平时旱时供水保障，充分发挥骨干水利工程防灾减灾作用。

3.3.1 立足“大供水”。慈利县应优先利用大中型水库作为农村供水水源（骨干水源），按照“建大、并中、减小”的原则，实施农村规模化供水工程。针对小型集中工程供水保证率不高、管护难的问题，慈利县应对标2025 年全国农村自来水普及率达到88%、规模化供水工程覆盖农村人口比例达到60%的要求［7］，立足“大供水”思路，逐步实施城镇供水提质扩容象市水厂、金长水厂、庄塔水厂等项目建设，形成以“集中供水为骨干、小型集中供水工程为辅、分散供水为补充”的农村供水网络。

3.3.2 做好“大联通”。针对丘陵山区的地形特点，慈利县应内畅外联水网骨架。一是开展农村小型水库灌区渠道节水配套改造，打通农村供水“最后一公里”；二是推进实施小型水库水质提升工程，通过清淤改善、提升水质，切实增加小型水库的蓄水量；三是因地制宜实施大型、中小型水库互联互通工程，逐步实现跨区域调水、补水。

3.4 加大各类渠道资金投入力度

一是统筹利用中央财政衔接推进乡村振兴补助资金支持、发行国家层面重点支持的农林水利专项债券，补齐县域农村供水基础设施短板。慈利县应将地方政府债券资金向水利行业倾斜，加大对中小型水库及“面上”工程的支持力度，切实用好水利项目扩大有效投资的关键作用。

二是增加投资主体，整合资金。慈利县应充分发挥地方财政在水利建设中的作用，将小型水利工程建设纳入公共财政投入的重点领域，加强“五小”水利工程建设；全面整合各类涉水涉农资金（建议慈利县每年至少整合“五小”水利工程建设资金1 000 万元以上），由县级政府统筹安排、集中使用，最大限度地发挥资金效益，避免各自为政、重复建设。除了上级、地方财政的投入外，慈利县也可鼓励群众自筹资金参与建设，如盘活水利基础设施存量资产，吸纳社会资金投入。针对群众参与热情不高的现状，慈利县可以按照共建共享原则，针对民间投资或群众集资兴建的“五小”水利工程，根据不同工程标准或按面积标准实行奖励，做到“以奖代补、多筹多补、多干多补”，既充分调动农民兴修水利的热情，又切实减轻农民负担。

三是增加公益性补贴。对于农村堰塘清淤、泵站提水、沟渠疏浚等与人们生产生活息息相关的小型水利工程，慈利县可考虑将农村基础设施建设和公益事业发展相结合，给予村组公益性补贴，使群众受益的同时进一步强化小型农村水利工程建设。

4 结语

综上，乡村振兴，水利必须先行。加强农村水利基础设施建设，能够持续改善农村生产生活条件，为建设宜居宜业和美乡村提供水利支撑和保障。