政策工具视角下“双一流”建设高校科技创新政策体系优化路径研究

□ 文/刘素君

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“完善科技创新体系。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。”21世纪以来，科学发展日新月异，科技浪潮势不可挡，谁拥有了更为先进的科学技术，谁就能站在世界舞台的中央。高校是科技创新的重镇之地，同时也是科技创新供给侧改革的着力点，而科技政策对于科技创新具有关键性引导作用，是高校科技进步的指南针和风向标，因此高校科技创新政策发展必然是学界关注的重要问题。

目前，学界对于高校科技创新政策的研究主要集中在以下三个方面：一是从比较视野出发，借鉴西方国家相关政策经验进行研究，如屈家安通过对欧盟研发框架计划缘起、演变的分析及其分阶段计划比较,提出对我国科技创新政策的建议[1]。还有学者从培养大学生科技创新能力的扩展策略分析，为实现高校科技创新能力培养的有效实施提供支持[2]。二是从管理层面对高校科技创新问题进行研究，如郝敬习对高校科技创新团队五方面要素的含义、侧重及相互之间关系作了相关研究[3]。章熙春等认为我国高校科技创新政策与科研结构不协调问题影响了高校创新绩效[4]。三是从政策对科研成果转化影响角度进行研究，如杜海平从政策对高校科技成果转化作用的角度，总结了我国高校科研成果转化政策的现状及存在的问题[5]。陈涛基于创新扩散视角，针对高校科技成果转化率低以及政策引导不到位的现实问题，提出相应的改进建议[6]。还有学者认为技术变革是效率提高的主要驱动力，科技创新生产力表现出时间波动和区域不平衡。区域经济发展与高校科技创新效率存在一定的相关性，但不一定相关[7]。如何有效优化科技教育资源配置是各级政府的重要任务，各地方政府都应根据实际情况，制定相应的科技发展政策。国家要合理综合配置高校科技教育资源，提高高校科技创新的效率[8]。

通过梳理高校科技创新政策的现有研究成果，可以得出以下结论：一是我国高校科技创新政策的研究注重中西方政策比较以及经验借鉴、注重对科研人员管理和科研成果转化效果的研究；二是研究方法和视角较为传统，在政策科学视角下缺乏对高校科技创新政策体系进行系统把握的学理分析；三是从当前高校科技创新现状出发，反思目前政策体系与现实情况之间衔接问题的研究也较为少见。本文将针对我国“双一流”建设高校科技创新现状情况，对目前的高校科技创新政策体系进行深入分析思考，从政策科学角度系统构建出高校科技创新政策体系优化路径。

高校科技创新政策类型

本文采用英国学者罗恩韦尔（Rothwell）和泽赫费尔德（Zegveld）在1985年提出的政策工具类型研究方法，将政策工具分为供给型政策、需求型政策和环境型政策。环境、需求、供给是政府推动科技创新的三种工具手段，这三种政策构成了高校科技创新政策的基本要素。三种政策同时具有外部性，供给和需求政策直接作用于高校科技创新活动，环境政策起到间接作用[9]。以“高校科技创新”为全部关键词，在中央人民政府、科技部和教育部官方网站进行全文检索，检索时间段为2010年1月1日至截稿日期，共检索得到4,977条政策信息，提炼汇总共得到相关政策信息50条①。

1.供给型政策工具。供给型政策工具主要是指政府对于高校的人力、物力资源支持，包括专项拨款、专利补助、财政支持等。政府等权威力量机构通过加大对高校信息科技、公共服务、人力资源、基础设备等相关科技创新要素的投入与支持，直接推动引导高校科技创新产品的研发。例如：2020年9月，科技部、教育部发布《关于进一步推进高等学校专业化技术转移机构建设发展的实施意见》，该项政策文件发布之后，相关部门相继出台了国有资产、兼职兼薪、税收优惠等支持政策，极大激发了科研人员创新积极性，高校科技成果转化量质齐升，对经济高质量发展支撑作用日益突出。供给型政策工具对于高校科技创新主要起到支持、引导的作用，属于输入性政策，为高校科技创新提供物质支持和服务保障。

2.需求型政策工具。需求型政策工具是指政府扩大购买高校科技成果，通过提高技术标准等方式倒逼高校进行科技创新，对国家重点领域的高新技术发展进行政策引导和推动，将需求转化为牵引力或推动力。政府为减低高校在科技创新过程中的不确定性，通过政府采购、海外交流、法规管制等各种措施来引导高校科技创新活动。例如： 2016年的国务院常务会议确定支持科技成果转化政策措施，用五条政策杠杆撬动高校转移科技成果，确定支持科技成果转移转化的政策措施，促进科技与经济深度融合。高校科技创新需求型政策工具对于高校科技创新起到兜底和保障的作用，属于高校科技创新的输出性政策，为降低科技创新活动的不确定风险起到政策保障作用。

3.环境型政策工具。环境型政策工具为高校科技创新活动提供良好的科研环境，为高校科技创新提供有利的科技氛围，如知识产权保护、基础设施建设等。通过对高校科技创新活动起到正向影响作用的政策工具，激励高校积极开展科技创新活动、影响科技创新体系中各方利益相关者。环境型政策工具可分为目标规划和策略性措施等[10]，如2018年出台的《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（以下简称《意见》）就属于环境型政策工具，该《意见》对于进一步改革完善有关制度体系，推动扩大高校和科研院所科研相关自主权，全面增强创新活力、提升创新绩效、增加科技成果供给、支撑经济社会高质量发展具有重要意义。环境型政策工具属于基础性政策，是三种政策工具类型当中运用范围最广、最频繁的一项政策工具，对于高校科技创新起到重大影响作用。

根据编码，用频数统计法对高校科技创新政策分类进行统计分析，其中选取的政策文本的统计结果显示：供给型政策数量为14条（占比28%），需求型政策数量为9条（占比18%），环境型政策数量为27条（占比54%）。

“双一流”建设高校科技创新政策现状及问题

政策工具是实现既定目标的手段和策略，基于“双一流”建设高校科技创新政策现状考察现阶段我国科技创新政策中存在的问题，应从现实层面发现政策体系的规律和特点，从而更好地完善高校科技创新政策体系。国家政策是高校科技创新的顶层设计，顶层设计优劣直接关乎科技创新活动的成败。科学合理的高校科技创新政策体系并非朝夕就能建立，需要在实践中不断发现问题、总结经验。目前，我国高校科技创新政策文件仍然存在一些问题，有必要对这些问题及时总结科学分析。

1.三种政策工具结构失衡。高校科技创新政策存在着不同程度的结构性失衡，出现政策工具使用过溢，其中的环境型政策工具使用最为频繁，有54%的政策工具都属于环境型政策工具；供给型政策工具运用较为充分合理，占到28%的比例；但需求型政策工具明显不足，在三种政策工具中只占到18%。需求型政策工具是高校科技创新三种政策工具的重要一环，是三者不可或缺的重要部分，对供给型政策工具起到推动作用，对环境型政策工具起到补充完善作用，但需求型政策工具从政策制定层面来讲显然存在较大填补空间。国家层面政策的制定引导“双一流”建设高校的政策文件制定，对于“双一流”建设高校在制定过程中存在三种政策工具失衡的情况：如北京理工大学校内制定出关于科技创新的政策文件共有12项②，其中，环境型政策工具就有《北京理工大学科研项目管理办法》等在内的7项，供给型政策工具4项，需求型政策工具1项。需求型政策工具缺失说明在政府采购、海外交流、法规管制等方面的政策力度不足：政府采购政策不完善说明科技创新缺少政策兜底，可能导致高校科技创新活动的动力不足；海外交流政策的缺失有可能导致高校缺少与国外高校交流和合作的机会渠道，给高校间科技创新合作带来一定困难；法规管制的缺失导致抄袭、违规操作等学术不端现象频频发生。因此，需求型政策工具过少将为“双一流”建设高校科技创新带来一定程度的困难，不利于科技创新活动顺利有效进行。

2.政策工具总体数量不足。当前，我国高校科技立法工作刚起步，政策文本数量不足，政策体系仍未完善依然存在多处漏洞。高校科研政策不尽完善主要表现在高校科研工作的各项规章制度未能以具体政策的形式出台实施，高校科研工作制度体系和政策框架尚未建立。很多高校仍未建立针对科技创新的政策体系，如中国科学技术大学从官网的校内文件中只公布2项相关政策文件③、华南理工大学公布4项④、西安交通大学公布3项⑤、电子科技大学公布3项⑥等。“双一流”建设高校的科技创新政策现状普遍存在具体环节缺乏规范性约束政策，高校科研体制、考核标准、评价指标以及经费管理等都缺乏具体的规范政策引导等问题，且目前仍未形成解决这些问题的规范性统一政策标准。政策数量不足说明高校科技创新政策体系目前依然不成熟，在一定程度上阻碍了高校科技创新的正常健康发展，政策体系整体效益得不到充分发挥。政策数量不足，说明针对高校科技创新方面的宏观规划仍然缺乏，高校科技创新活动对瞬息万变的现代社会不能做出及时的反应以及对未来科技动态的最先动态判断，容易导致“双一流”建设高校科技创新的滞后、失衡等现象。

3.政策工具间关联性较弱。根据“双一流”建设高校科技创新政策运用现状来看，我国大部分“双一流”建设高校科技创新政策未能体现“相互配套、协调增益”之效果，出现“东一榔头、西一棒槌”的情况。各项政策工具之间关联性较弱，如某高校共有12项科技创新政策文件，其中，6项为科研经费和项目管理办法，1项科学技术保密规定、2项实验室管理办法、1项知识产权管理办法和1项科技创新基地建设管理办法。显然，科学技术保密规定、实验室管理办法、知识产权保护和科技创新基地建设管理之间政策零散、不成体系，软件设施与硬件设施之间没有明确的划分与归类。12项相关政策文件显然不属于配套体系，各项政策工具之间关联性较差，配套机制也未完整建立，无法形成合力有效推进“双一流”建设高校的科技创新体系。政策效力不是各政策之间的简单加和，而是不同政策系统之间有机组合、整体运行的合力效果，在政策互动中发展完善，强调不同科技创新政策之间各自发挥的功能。首先，从宏观层面看，供给型、需求型和环境型政策工具之间的关联性较弱，说明未能将这三种政策工具合理有效衔接起来，各项政策之间缺乏逻辑性，不利于政策实施的整体效果；其次，从中观层面看，政策工具之间包括不同的政策工具系统，三种政策工具系统内部缺乏一定的关联性，各项政策出台具有一定时间段的临时性，且作用顺序较为混乱，说明高校科技创新的政策工具体系还未完全成熟，体系完善之路任重道远；最后，从微观层面看，每项政策文件的出台都“各行其是”，关联性、配套性的政策机制同时公布的情况较为少见。“双一流”建设高校在实际科技创新过程中，各有不同的特点，国家政策层面的政策工具关联性较弱容易出现政策漏洞，造成高校科技活动无序发展，影响总体科技创新效率。

高校科技创新政策体系优化路径

高校科技创新对国家科技创新影响深远重大，因此要尽快解决政策层面存在的问题，为高校提供更为有利的政策支持，营造良好的政策环境，提高高校科技创新能力。本文基于对我国高校科技创新政策的研究分析，拟从政策工具视角，构建出高校科技创新政策体系优化路径，以期解决政策工具结构性失衡、数量不足和关联性较弱等问题，通过供给型、需求型和环境型政策体系优化，推动我国高校科技的不断发展，进而提升我国整体科技竞争力。

1.优化政策工具结构。协调使用供给型、需求型、环境型三种政策工具，增加需求型政策工具数量。需求型政策工具是高校科技创新政策的主要推动力，但我国目前需求型政策工具只占到总数的18%，与发达国家相比仍然存在一定差距。注意各种类型的政策工具与高校科技创新内容的匹配情况，重视需求型政策工具的需求带动作用。目前，我国高校科技创新政策还未完善，环境型政策工具在三种政策工具中使用最为频繁。高校科技创新环境型政策工具的频繁使用，一方面，说明国家对于高校科技创新的重视；另一方面，由于环境型政策工具的模糊性和原则性，导致政策可执行性较弱，在落实过程中具有一定难度。需求型政策工具的使用比例仍需扩大[11]。供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具要协调使用，为高校科技创新活动的顺利开展提供必要的政策条件。政府要增加需求型政策工具的使用，如政府购买高校科技创新的科技服务，促进高校科技成果转化，从而加大对高校科技创新的支持力度；从政策层面支持高校海外交流活动，如出台《“双一流”建设高校科技创新海外交流推动意见》等，促进世界名校与国内“双一流”建设高校的科技交流，提升我国高校科技创新实力。

2.加强政策服务支持。高校科技创新能力是影响国际竞争力的关键因素，这就要求我国应进一步加强供给型、需求型、环境型三种政策工具数量，提高对高校科技创新的支持力度，深化教育资源的多样性，加强学术研究和研究成果的转化。从财政投入方面看，我国研究与试验发展经费总量虽然规模大、增速快，但与发达国家相比仍有较大差距，2021年投入研究与试验（R&D）经费2.8万亿元，相当于美国份额的49.1%，占我国2021年GDP的2.44%，这样的投入强度在主要国家中排名第13位⑦，因此应加大财政政策方面的供给力度，重视高校科技创新方面的资金投入，保证高校从事科研创新活动无后顾之忧。从人才政策方面看，应为高校科技创新人才提供一揽子政策服务，建立完善“一站式”供给体系，提高住房、落户、家属随迁、子女教育等实际优惠待遇，加大需求型人才政策供给力度，构建灵活的用人体系，保障人才基本需求。从知识产权保护方面看，应将知识产权纳入到高校科技创新政策的保护的核心体系，进一步完善知识产权司法保护制度，构建知识产权侵权快速追查机制，建立多元矛盾纠纷化解制度，提升科技人员的知识产权保护意识和能力，加大知识产权保护政策供给。

3.健全政策规范内容。健全各项具体政策内容，以确保高校科研创新工作向着规范化方向发展，避免采用“一刀切”式的做法。进一步完善与高校科技创新要素有关的配套政策，从战略性、多元化、评价监督等多个层面做好科技创新工作的政策支撑和保障。要建立明确的高校科技创新成果利益分配制度。政府应从政策角度加大对高校科技创新的资金支持力度，保证科技创新成果能够顺利转化。一方面，可以通过税收优惠政策吸引社会资本注入；另一方面，可以设立专项基金项目，对高校科技创新成果提供专门协助。在政策层面，可以充分调动高校科研人员的工作积极性，在物质和精神两个层面，应给予优秀成员奖励；建立明确的科技要素参与和分配制度，明确利益分配机制，使科技创新成果与高校科研人员职业晋升挂钩，形成明确的政策激励机制。通过政策对高校各方参与主体进行宏观引导和调控，对科技创新进行进一步政策参与和扶持。例如：建立《高校科技创新成果转化条例》，对高校科研成果的研发、转化、推广、管理等各项内容进行系统完整的规定，明确各方利益主体，制定高校科技创新利益保护细则，逐步使高校科技创新工作规范化、法治化、科学化。

4.完善政策环节衔接。发展高校科技创新能力，不仅可以提高高校科技创新水平，而且也是提高国家综合竞争力的重要途径和手段[12]。创新规模越扩大、创新活动越复杂，就越需要出台一系列政策对高校科技创新活动进行系统化和网络化管理。完善科技创新链各环节的衔接， 建立健全科技创新政策体系，从而优化科技创新环境。在供给、需求和环境三个层面打好高校科技创新政策的组合拳，进一步健全高校科技创新政策体系，提高各部门之间的协同性和有效性。要根据高校科技创新实际情况制定出具体的科研规章，对现有高校政策体系进行完善和修订，在政策制定过程中要注意各项政策之间的衔接和配合，同时注意完善政策子系统，保证政策的横向联系和纵向配合。鼓励并支持高新科技、设备进出口，推进高校进一步对外开放。要充分认识高校科技创新的发展趋势和规律，从而深入到政策层面对高校科技创新活动给予政策关怀和鼓励。高校科技创新活动繁杂、创新成果多样，要对不同的科技创新环节和不同类型的科技活动制定不同目标的政策，采用不同的管理手段和方法实现科技创新各个环节的有效配合，从而为高校科技创新活动提供更好的服务建设平台，提高科技活动的创新效率。

“双一流”建设高校是科技创新成果的重要培养基地，要不断完善提高科技创新系统政策，提高高校科研创新能力，将高校科技创新体系建设与创新人才培养体系建设相结合[13]，推动我国科技实力更快地向前发展。高校科技创新需要优化科技创新政策体系，注重创新政策应用落地，破除制约科技成果转化的制度障碍，营造良好的高校科技创新生态环境。科技创新活动是国家发展的重中之重，一个国家能走多远，能否常立于世界民族之林，科技创新能力就是其中的关键影响因素。政策整体性支持和保障高校科技创新，对国家科技创新发挥引导、规范和激励的作用。建立健全高校科技创新政策体系，要不断提高教育部、科技部、 国家税务总局等政府部门对高校科技创新活动在政策层面的支持和保障。

注释：

①政策文本选自中央人民政府、科技部、教育部等官方网站.

②参见北京理工大学官网http://www.bit.edu.cn/.

③参见中国科学技术大学官网https://www.ustc.edu.cn/.

④参见华南理工大学官网https://www.scut.edu.cn/new/.

⑤参见西安交通大学官网http://www.xjtu.edu.cn/.

⑥参见电子科技大学官网http://www.rd.uestc.edu.cn/.

⑦参见《2021年全国科技经费投入统计公报》.