加快提升我国集群治理现代化水平

张淑贤 赵洋洋

高度发达的先进制造业集群是现代化经济体系的重要保障，构建创新驱动与开放兼容的世界级集群成为各国谋求全球竞争优势的核心战略。党的二十大报告提出要“建设现代化产业体系”“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国”。5月5日，国务院常务会议审议通过了《关于加快发展先进制造业集群的意见》，提出“健全国家级、省级、市级集群培育发展体系”“提升集群治理现代化水平，促进专业组织发展，探索更加市场化的治理机制”。建设先进制造产业集群促进组织，构建世界级集群培育的全方位服务体系，推进产业治理能力现代化，是进一步提升我国先进制造业集群能级、锻造产业全球竞争优势、全面落实中国式现代化建设的重要切入点。

一、促进组织是集群治理现代化的推动者

集群治理理论认为，高效的集群治理有利于驱动集群成员间保持良好合作，助力集群保持竞争优势。先进制造业集群作为介于政府与市场之间的生产制造系统，其目标的达成、系统的运作和功能的实现都离不开对组织的有效治理，治理效率直接决定着集群的健康发展。以社会资本理论看，集群治理对象主要是价值链治理和组织网络治理，治理路径是有效整合集群核心资源，治理机制包括政府及部门的公共治理、集群内龙头（领导）企业的层级治理、集群行业的自律自治等。多元化的行为主体特性，表明集群治理主体并非单一固化，且带来了先进制造业集群治理体系较高的复杂度。集群促进组织（以下简称“促进组织”）作为集群成员的“粘合剂”，是构建集群三层次治理机制的关键环节，能够有效促进成员达成共同目标和统一行动，是构建集群治理体系和治理能力现代化的主要推动者。纵观全球，德国的its OWL（德国工业4.0产业集群）、日本的九州半导体创新协会、法国的Cap Digital公司等集群促进组织都在培育当地先进制造业集群中发挥了重要作用。我国高度重视集群促进组织建设工作，国家“十四五”规划提出“健全产业集群组织管理和专业化推进机制，建设创新和公共服务综合体”。2019年以来，工信部采取竞赛方式要求以集群促进组织牵头，遴选优胜集群。结合我国先进制造业集群促进组织的实践，促进组织参与集群治理的路径可归纳为网络结构治理、知识网络治理、产业链治理三方面（见图1）。

（一）集群网络结构治理

从社会网络理论看制造业集群，集群可以理解为同类或相关产业的企业、地方政府、行业协会、大学和科学研究机构、金融机构和中介机构等成员之间，基于市场交换或社会联结而产生的彼此关联互动的网络关系，由此形成的网络结构组织。促进组织具备资源整合能力强、服务辐射面广、运营灵活度高、沟通交流层多、协调管理性好等特点，在先进制造业集群的网络结构组织中处于核心节点位置，能较为容易地推动集群抱团发展，建设以促进组织为主力的集群网络治理体系。促进组织通过协调集群行为主体间关系，引导行业关键机构代表参与集群治理网络中，相互交流、彼此监督，推动集群企业信任机制、竞争合作机制，实现资源互补和统一。促进组织承接政府分权或下放的集群發展战略、项目资格审查、监督激励等职能，在区域经济发展规划的指导下，参与制定集群发展行动计划，协助政府实施集群管理，为集群提供可信的监督和惩罚机制，弥补政府提供公共产品的不足；组建或联合龙头企业、行业协会成立产业联盟，开展行规行约和标准制定，创新了集群行业自治机制。通过搭建集群交流平台、产业公共服务平台，举办主题论坛、招商推介等专题活动，为企业建立非正式合作关系提供便利；代表集群对外合作交流，推动企业间切实分享市场机遇和分担市场风险，扩大集群开放性，特别是帮助企业进入国际市场，寻找跨国合作的潜在伙伴，助推企业融入全球价值链中高端，提升集群国际化合作程度。

（二）集群知识网络治理

促进组织凝聚集群研发力量和科技资源，以科研机构、高等院校、专家知识库、产业技术联盟为知识源，搭建产学研知识溢出网络，通过科技创新资源共享平台，开展知识创新活动与技术创新活动协同，促进智力共享，应用新技术、新知识，以新方式整合技术和产品，为已建立的价值链提供新思维，进而加快重组、协同创新。在核心技术创新方面，促进组织推动创建“政产学研用”融合创新的核心技术攻关体系，提升自主研发能力，加快培育技术创新共研生态；组织科研公共服务体系，通过建立全球专利信息库、第三方检测中心、技术认证中心、知识产权服务平台等，打造一批标杆引领性公共服务平台，夯实产业技术基础研究能力，助力提升集群整体技术水平。由促进组织推动的集群研发合作网络，形成独特完整的知识系统，集群成员从知识系统中挖掘和集成不同形式或非结构化的知识资源，构建知识溢出优势，形成知识转移和新知识创造。

（三）集群产业链治理

区别于龙头企业对自身所属产业链供应链层级的治理，促进组织更多的凸显政府性和公益性职能，主要围绕产业链垂直整合、“链主”等企业培育和促进大中小企业融通发展三方面展开。面对产业链组织分散，上下游企业耦合度低、缺少互动协同、过度竞争问题，促进组织激励产业链企业凭借市场地位和技术优势，运用股权联系形成纵向一体化的方法和业务联系形成上下游协作联动的模式，提高产业链垂直整合度，提升产业链柔性度，避免过度竞争，推动建立产业链互动合作机制。在企业培育方面，促进组织瞄准集群产业链生态圈建设目标，针对“隐形冠军”、单项冠军、专精特新等企业，量身定制创新工厂和创新孵化载体，实施“一链一策”、“一企一策”，通过政策支持下沉与市场化服务相结合，推动形成“链主”企业牵引、全链条优化、单链特色发展的格局。基于与龙头企业良好的关系基础，促进组织积极通过生态构建、基地培育、内部孵化、赋能带动、数据联通等方式，促成大中小企业融通，深化企业的根植性，支撑产业链供应链补链固链强链。

二、无锡物联网创新促进中心对集群治理的特色实践

考虑到政策法规、科技管理机制、技术背景和产业基础等外部环境，在加快培育先进制造业集群的进程中，需要不断总结中国特色的集群促进组织实践经验，持续加强促进组织在提升集群治理现代化水平的特色探索。无锡物联网创新促进中心（以下简称“促进中心”）自2018年成立以来，针对集群促进组织建设的共性和难点问题，总结提出了“探索建立推动产业创新发展的机制、探索促进组织可持续发展的范式、探索各类财政扶持资金高效使用的路径”的三项探索实践，凭借高效灵活的促进机制，广泛参与物联网集群治理，初步实现了自身发展与集群发展的统一，探索实践经验得到了广泛认可，成为全国唯一的国家物联网集群促进组织，并荣登中国科协“2021‘科创中国产学研融通组织榜”。综合来看，促进组织在无锡市物联网集群治理方面开展了以下4方面探索实践。

（一）创新机构建设模式

促进中心构建了以理事会为管理决策层，以促进中心为工作执行层，以专家咨询委员会为咨询层的“三层架构”，形成了管理决策、落实执行与智力支撑相互促进的良性运转机制。理事成员单位不仅包括政府主管部门，还有来自产业界的企业成员，法人治理结构健全，保证了资源协调的高效率和产学研协同的高精度。组建了由20位两院院士，42位知名专家的多层次、多领域集群智库，为理事会决策提供科学支撑，实现管理模式和管理流程的创新，不断激发内生动力。促进中心采取“事业+企业”的双轨运营模式，独创“一体两翼”互促共进体系，其中促进中心为“一体”，促进中心全资子公司-尚贤谷物联网科技发展有限公司、促进中心参股公司-无锡物联网创新中心有限公司为“两翼”，分别负责“建生态”和“攻研发”。尚贤谷公司围绕物联网产业发展生态优化和攻关成果产业化推广开展工作，创新中心有限公司瞄准“卡脖子”关键技术和集群亟需的核心技术开展研发攻关，通过整体推进与重点突破相统一、建生态与攻研发相结合的方式实现强链、补链。

（二）织密集群协同网络

坚持“小机构、大合作、产业化”原则促进集群紧密合作，围绕“关键技术策源地、高端人才集聚区、公共服务示范点、产业发展推进器”的使命定位，按照“一支高水平的研发团队、一个集聚活力的创新工场、一个国际化的交流平台、一个有影响力的产业联盟、一批专业化的产业基金”的“五个一”能力建设思路，以广泛合作的形式构建了横向联动政府、高校院所、协会、龙头企业，纵向贯通全球到全国再到地方集群企业的网络化协同机制，塑造了“顶天立地”的资源配套格局，打造资源共建共享、互联互通的集群生态。在高水平研发团队方面，通过多元主体的牵引和柔性引才机制的创新，打出一套“双跨+选调+市场化”协同的组合拳，组建了一批超200人的高水平团队，牵头主持或参与国家标准15项，获得国内外发明专利120件。联合中国电子学会、中国通信学会发起设立中国（无锡）物联网研究院，搭建了全国50余位物联网领域顶尖专家下沉赋能物联网产业发展的平台。在集聚活力的创新工场方面，通过搭建“物联网集群综合服务平台”“物联网知识智慧共享平台”等，整合集群各主体研发、投资、宣传等各类资源和能力，构建了从孵化到加速的全链条服务体系，打造了“尚贤创新工场”载体品牌。在国际化交流平台方面，以“产业+学术”的模式，搭建了包括世界物联网博览会、中国物联网大会、全国物联网技术与应用大会、IEEE ICCT国际通信技术学术会议等协同互补的高端交流平台。在有影响力产业联盟方面，广泛参与中国电力大数据创新联盟、中国信息消费推进联盟等全国性组织的建设或运营，与深圳新一代信息技术集群等上下游集群建立了常态化沟通机制。联合有代表性的企业共同发起设立无锡市物联网创新发展研究会，打造“物联网企业之家”，深化产学研合作，打通高端资源下沉服务集群发展的渠道。在专业化产业基金方面，成立尚贤谷物联网投资管理（无锡）有限公司和江苏物创产业投资有限公司分别作为集群资本生态建设平台和技术成果孵化平台，打造了总规模为14.6亿元的一批物联网产业基金，孵化上市企业1家，拟上市企業8家，助力锡产微芯收购全球第二大移动基站射频器件供应商——荷兰安谱隆半导体。

（三）完善集群创新网络

促进中心围绕物联网集群创新发展，打造了“自主创新蓄能、协同创新赋能、高端智库支撑”高能级的集群创新体系。聚焦物联网产业共性关键技术研发，投资建设先进感知研发中心、工业大数据中心，搭建高水平的创新平台，借力市场机制持续推进创新产品应用。依托物联网知识智慧共享平台，建设了共计24159家物联网企业的中国物联网企业库和中国物联网信息库，涵盖79个标签的物联网架构体系，集聚专利1725.15万条、国际专利199.5万条、软著15.86万条、立案信息7.48万条、招投标信息72.4万条、研究报告2万余篇、行业政策4千余条，为我国物联网产业监测和集群企业创新发展提供了支撑。面向物联网重点领域，与27家龙头企业、高校和科研院所共建各类基地、平台29个。针对企业研发需求挖掘难的问题，创新政府多部门联合发文+创新需求征集揭榜机制，充分发挥各主体积极性。针对研发需求对接难的问题，联合中国电子学会、中国通信学会发起设立引航计划物联网专项课题，2022年立项支持16个项目。同时充分发挥区域校友会的桥梁纽带作用，链接多个物联网专业高校。通过校企对接会、专家进企业、尚贤政策通、尚贤研学会、尚贤供需通等活动形式，加速了产学研融合，促进了智力资源共享。

（四）丰富集群赋能手段

促进中心充分发挥网络化协同作用，实行集约管理、集成服务模式，对外作为集群企业及机构与政府之间的联结纽带和桥梁，协助政府开展集群管理，代表集群整体对外合作，对内扮演集群企业及相关机构服务与协调的角色，推动集群集体行动，提升集群集体效率，构建起“一体化运作、一站式受理、一揽子解决、一条龙服务”的工作流程，实现了资金、人才、技术、政策、市场等多元赋能合力。一是开展战略研究。充分发挥桥梁纽带的信息聚合作用，持续开展调查研究，引导全国专家参与物联网集群发展中来，开展“2022中国物联网双十遴选”，联合华为发布《物联网感知技术及系统应用蓝皮书》，承接国家省市相关研究课题的购买服务，并为企业提供竞争情报等系列产品。二是组织产学研、供应链对接。激活集群促进组织集聚政产学研多方的平台效应，搭建跨区域、跨集群、跨主体对接机制，以效果为导向，市场化组织产学研和供应链对接服务。2023年上半年已征集相关需求超5000万，促成相关合作超千万。三是组织高端培训。联合IMEC首次将全球集成电路高端培训引进无锡，联合集群企业起草的四项职业技能等级标准全部入围第四批“1+X”职业技能等级证书试点名单，累计组织各类培训活动34场，培训超12000人次以上。四是开展载体招商。连续举办双创大赛，广泛承接外部大赛，集聚大批双创项目，依托载体资源和全链条赋能优势，开展招商工作，吸引多个领域龙头企业落地发展。五是开展股权投资。基于行业理解和专家资源，开展股权投资，以陪跑的战略定力，强化多服务集成的投后赋能，推动一批企业创新发展，并以股权投资收益反哺集群公益性服务的开展，打造可持续的集群赋能战略引擎。六是承接职能转移。充分发挥专业作用，承接政府相关部门委托，以广泛协同的模式集聚各领域专家，按照专业化评价方式遴选一批重点支持企业，引导财政资金给予精准滴灌支持，提升财政资金配置效率的同时提升自我造血能力。

三、进一步提升我国先进制造业集群治理现代化水平

“织网人”的角色和职能赋予了促进组织强大的包容性和创新活力，同时又具有不同区域的地方根植性。凭借灵活的韧性良好参与集群治理，搭建有为政府、有效市场和有信社会结合的组织形式，可实现集群资源最优分配的“帕累托效率”。结合无锡物联网创新促进中心国家级促进组织建设发展经验，加快服务集群发展的第三方促进组织良性发展，进一步提升我国先进制造业集群治理现代化水平，可参考以下建议。

（一）统筹促进组织现代化治理水平提升

现阶段我国先进制造业集群培育，需要多种类型的促进组织服务集群发展。建议统筹建设集群促进组织管理体系，将政策性和非政策性的促进组织全部纳入管理体系，实施促进组织认定制度和注册制度，明确促进组织主要职能、认定标准和扶持办法，有效明晰集群促进组织参与集群治理的必要性。健全集群综合竞争力评价机制，对促进组织开展人才认定，不断提升发展质量和水平。同时，引导促进组织搭建现代化的治理结构，推动“不健全”的促进组织逐步调整完善，实现科学决策和现代化治理。建立完善的运营机制，不断创新体制机制，引入职业经理人，组建专业化的运营团队，推动事业单位、社会服务机构加入企业公司化运营元素，实现健康可持续发展。

（二）优化促进组织参与集群治理的空间

考虑促进组织“第三方”的特性，为进一步保障促进组织政府性和公益性促进职能的发挥，包括产业集群规划和集群运行监测，推动产学研协同创新、建设公共服务平台、提供集群服务阵地、建设集群区域品牌、开展产业链治理等，建议在强化促进组织辅导和分类管理的基础上，明确并固化促进组织参与集群治理的抓手，支持促进组织高效整合优质资源向集群汇聚，切实做好集群培育工作。加强财政补助、购买服务、税收优惠、人才保障等政策支持和事中事后监管，有效激发各类促进组织为集群提供多元化公共服务的积极性，为集群发展促进组织参与治理提供充足空间。

（三）助推促进组织建立常态化的盈利模式

充分考虑我国集群促进组织仍面临自我造血能力不足问题，建议由政府逐步引导促进组织，坚持中立高效的原则，不断转换经营发展理念，整合人才、技术、品牌、市场等资源，有序有节奏的参与市场，探索在落实促进职能的同时，延伸布局集群综合解决方案服务、技术成果转化、企业孵化、企业委托研发、检测检验、战略咨询、产业规划、投资融资、人才培训、展会展览承办、活动策划、知识产权服务等市场化业务。建议搭建并固化促进组织跨区域、跨集群合作联盟机制，推动全国先进制造业集群全面提升的同时，鼓励发展较快较强的促进组织为发展较弱、转型不充分的促进组织提供市场化的指导服务，以强带弱推动均衡发展。

（四）强化促进组织在集群规则制定的话语权

鼓励各种不同属性的促进组织制定经营秩序，由促进组织牵头实施行业标准制定、产业标准化工作推进、明确行业行动章程等机制，强化促进组织行业“话事人”的地位，形成一个公平、公正、公开、和谐、信任的集群秩序，避免集群内部无效竞争和价格战，协调解决公共产品和公共服務领域市场失灵等问题，助推集群整体行动效率最大化。同时，结合集群不同的发展阶段，固化并调整集群发展规则，引领集群自我迭代和转型升级。鼓励促进组织培养嵌入区域特色的集群宏观文化，塑造集群精神引领机制规则，夯实企业的根植性，实现集群行动统一和目标一致。