佛山市禅城区工业用地“提质增效”策略研究

潘健超

（佛山市城市规划设计研究院，广东 佛山 528000）

0 引言

工业是国民经济的支柱、发展实体经济的主战场、经济结构调整和产业转型升级的主心骨。禅城区作为佛山这座全国制造大市的中心城区核心区，既是全市的服务中心，也是承载制造业高质量发展的重要地区，禅城区肩负着城区建设和产业发展的双重任务。目前，禅城区已全面进入存量发展时期，土地资源日趋紧张，为实现“高质量发展”，破解存量土地的典型困局，需要梳理现有的工业用地资源，提出相关策略，实现“提质增效”。

1 禅城区工业用地情况与问题剖析

1.1 工业用地总体情况

禅城新增用地紧缺，现状工业用地成为我区中长期发展的重要战略资源。兼顾着提升城市服务能级、保障制造业发展空间的双重功能。

禅城区目前已全面进入存量再开发时期，全区土地开发强度超77%，新增建设用地规模仅6.43km2，开发强度趋近饱和，土地资源紧张；未来以城市更新为主导的存量发展将成为中心城区建设的主要趋势[1]。同时禅城区约60%工业厂房容积率低于1.0，约80%存量工业用地近三年年亩产税收小于4 万元，存在低效或僵尸企业长期占据土地的现象，土地低效率利用现象愈加显著。低效产业用地改造升级行动将有利于提高全区土地使用效率，是拓展未来土地空间的重要抓手。

禅城区存量工业（含物流仓储）用地总面积约4.92万亩（合32.8km2），其中，国有工业（含物流仓储）用地1.85 万亩，占存量工业总面积的62%；集体工业（含物流仓储）用地3.07 万亩，占存量工业总面积的38%。

1.2 工业用地发展利用问题

（1）旧村居改造对工业用地减量带来冲击。为保障旧村居改造项目的可行性，适度降低旧村居改造的容积率、经济平衡难度及服务设施配套缺口，根据统计，禅城辖区范围内，已纳入旧村居改造计划项目约22个，此外大量旧村居已有市场主体“插旗”（即未经平台招商而提前开展进村沟通或方案编制），预计将消耗较大规模的现有工业用地。如何权衡工业用地规模保障与旧村居改造的平衡，需进一步明确战略导向定比例的工业用地与宅基地一并进行改造。

（2）政府资源缺乏，集体权属收益预期高，工业用地整理成本高企。我区现状工业用地总规模为4.89 万亩，其中集体土地约3.07 万亩，占比高达62%。政府由于缺乏土地资源，难以实施产业规划的产业策略以及土地整理过程中的空间调配、连片统筹、用地置换等策略，也成为推进工业用地高效发展路径上的主要堵点。如何在整理成本高企的背景下促进集体土地收储，亟需站在全区的高度对连片集体工业用地改造方向进行明确，创新集体土地连片整备的改造路径。

（3）工业用地空间结构破碎，集聚效应低下，产业空间零散。工业用地破碎主要体现在规模小、权属散两方面。按照第三次全国土地利用调查结果统计，全区工业地块共计1355 块，地块平均面积仅36 亩；其中，小于15 亩（1hm2）的工业用地共计665 块，数量占地块总量的49%，面积占全区工业用地面积约7.34%。在两级集体组织和国有私人权属的影响下，工业土地边界和规模更显破碎，平均每个权属主体掌握的土地不足15亩（1hm2），支离破碎的小地块难以支撑中型以上制造业企业的落地。在空间布局上，虽然近83%现状工业（仓储）用地集中在南庄和张槎，但工业用地连片发展规模小，产业集聚效应不明显。现状用地（聚合20m 后）平均规模在40 亩左右，规模不足以支撑大型制造业进驻，缺乏吸引龙头企业带动上下游产业链进入的空间条件。

（4）工业用地发展低效、粗放低质、且合法用地比例低。“现状容积率小于1 且年亩产税收小于4 万元”的低效工业用地约2.92 万亩，占全区工业用地总量近60%，其中包括约2501 亩停用空置用地，占全区比例的5.1%。低效国有工业用地约1.91 万亩，占比达65%，扶持国有工业用地增容提效迫在眉睫。在全区工业园用地31.70km2，其中合法用地17.88km2，合法比例仅56.39%。其中，村级工业园中合法用地占比远低于其他工业园，南庄片区问题较为显著。

（5）工业用地环境品质低，用地配套质量低。工业用地与村居、居民区用地布局混杂，全区42%的工业用地紧邻村居、居民区，大大影响城市形态和城市宜居环境。禅城区大部分工业用地的服务配套供给来自于周边村级服务设施，工业服务配套质量低，降低了对高端产业、高端人才的吸引力，高质量发展缺乏保障。根据佛山城市规划管理规定梳理，合理的公共服务设施人均标准为4.0m2。而现状祖庙的人均公益性用地仅有标准的1/4，石湾、张槎仅有标准的1/2。作为人口密集度最高的中心城区，禅城区存在学前教育公办学位缺口较大，普惠性学位不足等问题，工业用地问题更甚。

2 禅城区工业用地问题破解策略

通过明晰禅城区发展战略，结合实施改造的全周期环节，针对上述发展困境，亟需逐一击破，提出对应战略性实施策略。重点包括以下4 点。

（1）发展战略：合理利用工业用地资源，精准投放，提升工业用地的效率，集中发力。

（2）空间格局：促进工业用地园区化发展，鼓励连片开发，划定产业集聚区和主题园区，整合资源，优化空间格局。

（3）改造导向：控制集体土地整理成本，统一工业用地补偿标准，并且鼓励以“集转国”、土地征收为改造导向。

（4）提质增效：协助工业用地提质增效，创造匹配中心城区核心区营商环境的服务体系，做好工业用地和工业载体供需双方的服务工作。

3 相关城市中心城区工业发展经验解读

3.1 相关城市经验解读

为进一步研判工业用地发展经验，对广州、上海等城市中心城区的工业发展经验进行了解读。

广州的经验：广州目前同样面临现状工业用地总量紧缩、分布零散、利用效率低等问题，严重影响禅城区后续发展和活力，为此，广州市以城市更新为契机，2020 年，广州市政府发布了《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》，结合产城融合的要求，合理划定面向城市规划建设的管理圈层，通过合理配置城市更新单元产业建设量占城市总建设量的比例，吸引高端产业向中心城区聚集，通过进一步优化中心城市功能和人口布局，疏导交通压力，努力实现中心城区产城融合、职住平衡的发展目标。以国土空间总体规划的城镇发展空间布局为基础，结合城市发展重点功能片区、城市重要道路、区域行政边界等要素，划定3 个管理层级圈层。通过城市更新为中心城区的产业发展提供充足的拓展空间，尤其通过加强中心城区核心区以及重点功能片区的产业用地保障，促进高质量发展。

上海的经验：上海市的工业用地再开发需求大，面临的诸多城市发展问题，在国内大城市中十分具有代表性。首先是中心城区金融业和现代服务业的发展，亟需更多的空间资源，其次是位于中心城区的老工业用地处在长期闲置、低效利用的状态。在“增量受控，存量低效”的背景下，上海于2018 年1 月，公布的《上海市城市总体规划（2017—2035）》中，进一步强调“加大中心城区存量用地挖潜力度”的举措，将上海市工业用地的总规模，缩减到规划建设用地规模的10%～15%（即320～480km2）。上海亟待通过加快存量工业用地的再开发路径、提高工业用地的效率，并探寻合理高效的工业用地退出机制，主要通过功能置换模式，通过强调改变土地使用功能，进一步优化城市产业结构，同时兼顾项目产出效益和社会效益[2]。在实现中心城区污染企业逐步清退后，为避免中心城区出现“空心化”现象，逐步在中心城区区域，采取二次开发模式，积极发展都市型工业的战略思路。开发模式主要基于以下三类用地——中心城区的废旧工业用地、工业园区内的低效用地、郊区内的乡镇零散工业用地，均采取盘活存量和二次开发为主的模式。

3.2 经验借鉴与思考

综上所述，佛山市禅城区在工业发展经验借鉴方面，可采取以下策略：①结合禅城区“产城融合”的要求，合理划定面向城市规划建设的管理圈层，通过科学、合理的配置城市中心区更新单元产业建设量与城市总建设量的比例，积极吸引高端产业向中心城区聚集。实现产城融合、职住平衡的城市发展目标。②探索中心城区工业用地“多元化退出”路径和实施“柔性化”制度保障机制。多元化的退出路径包括都市型产业、创意产业等战略性新兴产业，以及房地产开发、廉租房改造、公共开放空间、一般性商业等传统性的非生产型产业；政策的柔性化主要集中体现在“老厂房等工业用地允许协议出让”、工业用地弹性出让等方面。③积极引导、出台一系列政策措施，推进中心城区产业实现“退二进三”“腾笼换鸟”，不断提升产业附加值，实现产业链现代化。

4 禅城区工业用地实现“提质增效”策略建议

为合理利用工业用地资源，促进工业用地园区话发展，实现禅城区工业用地“提质增效”，提出以下7 点策略建议。

（1）抓住“强中心”发展定位，将宝贵的现状工业用地资源做到精准投放、发挥最大效用，需要市、区政府形成共识、通盘考虑、把握节奏，各部门主动谋划、紧密联动，各镇、街道高度重视与配合，持续挖掘、整合土地资源。

（2）加强与国土空间规划的衔接，园区建设应以国土空间规划为基础，加强产业规划、交通规划、公共配套设施规划、生态规划等互相衔接，用一张蓝图模式，构建统筹、统一、衔接的空间规划体系，实现城市生产空间集约高效、生活空间宜居宜人、生态空间山清水美。推动禅城区东、中、西三大功能板块的形成，优化城市空间结构，东部打造“城市极核”，中部打造“创新走廊”，西部打造“智造高地”，让城市功能更集成、资源更整合、要素更集聚。

（3）建立工业用地精准投放的政策体系，区政府围绕“强中心”战略需要及“三产带动二产发展”效用等，差异化制定考核标准，同时向市政府积极争取与禅城区工业资源情况、发展定位相适应的政策倾斜和工业发展指标、村级工业园改造等考核标准。

（4）识别工业发展战略空间，实施“聚片成园”计划。结合我区发展战略，按照“3 片区+n 园区”的产业空间布局，划定工业发展战略空间，扭转破碎分散的用地格局。将破碎分散特征最为显著的集体工业用地作为工业用地连片改造的重点区域。由各镇、街道进一步深入摸查工业用地利用情况，结合各镇、街道发展定位和诉求挖掘具有潜力的连片改造的土地资源。

（5）实施“一园一策”，特色化、主题化发展园区。重点把控园区的改造模式、用地布局方案、园区规划建设标准、入园标准、产业扶持政策及近期行动计划。建设符合禅城区发展需求、镇街发展实际的特色主题产业为引领的主题园区。

（6）推进“工业上楼”，推动存量工业用地提质增效[3]。一方面引导产业用地集中连片发展，扶持集聚区内工业用地增容，制定奖补扶持政策，促进产业用地节约集约利用；另一方面规范土地管理、规划建设、招商运营、分割销售、产业考核、实施监管，多部门联动制定标准体系和工作指引，建立政策体系，加强产业考核监管，守住安全底线，保障工业项目不走样。

（7）控制集体土地整理成本，通过分析“村改”项目涉及的工改工与工改其他经营性用地（商、住）、工改公的比例差异[4]，平衡兼顾各类项目的改造计划。鼓励全镇或全区统筹经济平衡的方式实施改造，实现“肥瘦搭配”，平衡不同改造类型项目间的成本与收益。

5 结语

禅城区实施工业用地“提质增效”，是禅城区实现“高质量发展”，的重要抓手。在实施过程中，策略层面内容会随着国土空间规划管控要求以及佛山市、禅城区的政策目标要求不断优化[5]。

未来，禅城区将启动工业用地“提质增效”的实施评估等相关工作，结合实际数据进一步深入研判，分析目前禅城区工业用地“提质增效”实施过程中存在的重点难点，为实现佛山市禅城区从“中心城区”向“城市中心”的重大跨越，提供城市空间和产业“提质增效”方面的有力支撑。