空间资源保护视角下中小城市地下空间治理模式和策略探索——以丽江中心城市为例

伍 鹏, 郭 宁, 桂 姣, 胡 环, 谢 琳, 高 境

(1. 云南省设计院集团有限公司, 云南 昆明 650000; 2. 丽江市自然资源和规划局, 云南 丽江 674100)

0 引言

党的二十大报告提出“坚持人民城市人民建、人民城市为人民,提高城市规划、建设、治理水平”。在国土空间“三线”划定的背景下,地下空间作为城市空间重要组成部分,是提升城市综合承载力、公共空间品质和增强城市韧性的关键。丽江拥有“三遗产”之桂冠,是全国138个国家级历史文化名城之一,是全国244个国家重点风景名胜区之一,被列为全国水生态文明城市建设试点。因此,应加强丽江地下空间利用和资源环境保护的协调,科学适度利用地下空间。

朱从谋等[1]提出国土空间治理应从系统 “要素-结构-功能-价值”逻辑关系出发,从要素整合、结构优化、功能提升和价值实现等方面构建多维一体综合治理路径。石晓冬等[2]探索了超大城市地下空间资源利用与地下生态地质环境保护的协调关系,以及各类地下空间功能耦合发展模式。吴克捷等[3]以北京市为例,研究超大城市国土空间规划体系下的地下空间规划体系,规划编制的重点内容和技术方法。刘超等[4]认为地下空间规划是国土空间规划体系中的重要组成部分,在全域全要素管控体系中发挥着与地面规划同样重要的作用;同时提出地下空间规划应重视资源评估和空间预留,在与地面规划协同方面应注重空间整体、专业统筹、平战结合、盘活存量。赵怡婷等[5]探索了大城市国土空间规划体系下的地下空间规划管控方法。姚文琪[6]结合深圳市宝安区对城市新中心区地下空间规划的趋势与原则、内容与重点、实施与管理等问题展开了讨论。胡斌等[7]结合北京城市副中心规划建设,分别从分区总体规划、分区规划2个层面解析了地下空间的布局、功能、指标、图则等规划内容与要求。Maring等[8]探索了地下资产管理(AMS),不仅包括人工资产管理,还考虑了地下(包括地下水)必须提供的自然功能(生态系统服务)。乔永康等[9]探索了面向可持续发展的城市地下空间开发外部性价值评估。

综上所述,目前关于空间的规划研究主要包括: 1)国土空间治理路径;2)探讨全市层面地下空间开发利用与生态地质条件的协调;3)探讨大城市国土空间规划体系的地下空间管控方法;4)国土空间背景下地下空间规划体系研究;5)探讨主要城市地区的地下空间集约高效布局;6)探讨地下资产管理(AMS)和地下空间开发外部性价值评估。但针对中小城市的地下空间治理模式和策略研究仍较为缺乏,本文结合丽江中心城市地下空间规划实践,从地上地下空间资源保护的视角,探讨地下空间治理模式和治理策略。

1 城市及地下空间特征分析

1.1 地下水位分布浅、水资源脆弱

丽江坝区呈狭长形盆地,北高南低,分为山间盆地、溶蚀高原和冰川地貌。在狭长的丽江坝子内分布着青龙河、鱼米河、东干河、清溪河、三束河、玉河、东山河等支流,各支流自北向南流经古城区后汇入漾弓江。坝区水系分布如图1所示。坝区的地下水水源补给区和径流区主要分布于盆地北部区域。地下水监测点含水层深度如图2所示。地下水总体埋深较小,城区大部地段埋深处于10 m以下,地下空间设施建设对地下水资源和地下水生态环境保护影响较大。

图1 坝区水系分布图Fig. 1 Water distribution map of dam area

图2 监测点含水层深度示意图Fig. 2 Schematic of aquifer depth at monitoring points

近年来城市发展与生态环境冲突日益突出,地下水位明显下降,黑龙潭泉眼断流3年。黑龙潭公园水景和泉眼干枯对比如图3所示。丽江中心城市人均水资源小于1 000 m3,正从“高原姑苏”变成重度缺水的城市。

(a)

(b)

(c)

(d)图3 黑龙潭公园水景和泉眼干枯对比图Fig. 3 Comparison of water features and dry springs in Heilongtan park

1.2 历史文化资源独特、风貌保护压力大

丽江古城作为国家级历史文化名城和世界文化遗产地,大研古城(含黑龙潭)核心保护区面积为1.10×106m2,建设控制地带面积为4.29×106m2。不同于西安、洛阳等古都型历史文化名城地下大遗址、古墓葬、地下埋藏文物丰富的特点[10],丽江为地域特色型历史文化名城,中心城区面对城市商业化、旅游开发等大量空间需求,急需引导基础设施地下化,保护城区整体风貌和环境。

1.3 城市地下设施规模小、利用水平低

1)地下空间设施规模小、功能单一。城市地下空间开发利用起步相对较晚,高质量的地下空间开发较少,地下空间开发主要以1层为主,功能以停车、人防和市政等必须功能为主。地下空间开发现状示意如图4所示。

图4 地下空间开发现状示意图Fig. 4 Schematic of underground space development status

2)基础设施地下化不足,空间利用率低。中心城区大量市政站点和电力、通讯电缆架设于地面,市政管线综合化、廊道化处于起步阶段,对城市空间景观环境、防灾和公共安全极为不利;大型人防设施处于闲置状态,平战结合使用不足。

1.4 空间开发强度总体较小、核心区矛盾突出

受丽江整体风貌、新城区和古城相协调、纳西族人生活习惯的影响,城市总体规划对不同特质的城市空间建筑高度提出控制指标,古城周边地区的城市公共服务设施集中,但建筑高度控制在24 m以内。新团片区为城市新区,其核心区的建筑高度可达24～80 m,中心城区土地利用规划如图5所示。中心城区高度控制规划如图6所示。

现状城市公共服务设施集中分布于大研古城周边区域,叠加了居民和游客的公共服务需求,土地空间供需矛盾突出;远期城市公共设施功能将按城市组团分散布置,逐步往新团片区和玉龙片区疏解部分城市公共服务功能。

2 地下空间治理模式

2.1 地下空间治理思路

坚持以人民为中心,坚持新发展理念,落实高质量发展要求,坚持问题和目标双导向,重点推进地下水和历史文化资源保护,改善城市风貌和人居环境,提高城市安全水平和综合承载能力,探索内涵式、集约型、绿色化、智慧化的地下空间发展模式,提升城市韧性和可持续发展的竞争力。

2.1.1 由“重开发轻保护”向“地下空间资源保护优先和理性开发”转变

中小城市应理性对待地下空间开发利用,关注重点片区地下空间开发利用的管控策略,保护城市地下空间资源[11]。

丽江中心城市应科学评估地下水资源、历史文化资源和地质条件等要素对地下空间利用的影响,确定地下空间开发利用上线,严格保护、控制不适宜开发的地下空间,加强必要的地下空间设施建设与地下空间资源保护的协调。

2.1.2 由“重地上轻地下” 向“城市有机生命体建设” 转变

目前丽江中心城区地下空间开发利用碎片化,地下地上、相邻项目之间缺乏统筹协调的问题突出。应增强地下空间之间及地下空间与地面建设之间有机联系、协同互补,优化城市地下空间结构和格局、加强地下基础设施体系化建设,促进地下空间与城市同步发展。

2.1.3 由“重建设轻管理” 向“地下空间全要素规划、建设和治理相结合” 转变

城市地下空间开发已进入“快速发展期”,但依然存在规划管理粗放、缺乏统一的标准体系、规划管理机制不完善等问题。应充分融入国土空间规划体系,推进城市地下空间的“多规合一”,制定地下空间规划技术管理规定,强化地下空间资源全要素管理,推进地下空间“一张图”管理,全面提升智慧化治理水平。

2.2 地下空间治理路径

建立“协调要素-优化结构-保障功能-实现价值-保障机制”的地下空间治理路径,如图7所示。

图7 地下空间治理路径Fig. 7 Underground space governance path

2.2.1 协调地下空间要素

传统的地下空间开发以粗放的建设为主,往往阻断地下水系统,造成地下水资源大量流失,也破坏了城市地上地下自然生态系统的有机联系。

地下空间治理要立足生态文明建设优先理念,基于全域管控思维,科学研判地下开发边界,结合地下空间“双评价”,合理评估资源和预测规模,加强地下空间利用与城市生态保护、历史文化保护、地质安全的协调,提升地下空间利用水平。

2.2.2 优化地下空间结构

针对城镇空间无序蔓延、生态空间受挤压等问题,国土空间规划提出“三区三线”规划分区和用途管制的举措。

地下空间结构治理通过地下空间评估,划定地下空间管控分区;结合地下空间开发底线和空间需求,划定地下空间总体空间结构,指引地下空间利用;完善地下空间用途管制和政策制度保障体系,优化地下空间结构。

2.2.3 保障地下空间功能

地下空间是国土空间的重要组成部分,是城市重要的战略资源。应优化空间资源功能配置,优化地下交通设施、地下市政设施、地下安全设施和地下公共服务设施合理布局,加强地上地下设施衔接协同,提升城市综合承载力和公共空间品质。

2.2.4 实现地下空间价值

传统利用方式表现为“重经济轻社会、生态和文化价值”,新时期地下空间利用价值应包括经济、社会、生态和文化等综合价值,通过完善地下空间价值多目标权衡管理,建立健全生态价值、历史文化价值和社会效益实现机制,实现地下空间高质量发展。

2.2.5 保障空间治理机制

地下空间建设和管理主体众多,且还存在地下空间与地上建筑的建设管理主体不一致情况,同时各主体间相对独立和自治,导致协调困难[12]。

不断完善城市地下空间管理法规和技术管理标准,明确地下空间全要素规划、建设及实施管理要求;打破地块界限及部门利益,构建城市地下空间“一张图”和信息管理平台;促进水文水资源、自然资源、生态环境、文物、住房和城乡建设、人民防空等政府部门之间的数据共享,强化政府与技术单位、企业、土地所有权人、社会团体和公众之间的信息交互,推进地下空间治理的现代化和智慧化。

3 地下空间治理策略

3.1 地下水资源保护优先,打造绿色生态的城市空间

基于坝区水生态特征,地下空间利用必须符合生态底线和生态保护的要求。利用DRASTIC地下水脆弱性评估方法,考虑地下水埋深、地形条件、含水层岩性和土壤介质类等要素,从自然和人类影响2方面对地下水脆弱性进行评价[13]。丽江坝区地下水脆弱性分析如图8所示。

科学评估地下空间开发边界和开发规模,严格控制地质和水文条件较为复杂的区域,重要生态绿地、水系河道等生态敏感区的地下空间开发。避免大密度地下空间开发破坏地下整体透水性和地下水系的完整性,引起地下水位下降,地下工程设施遭到破坏等;合理控制地下空间开发深度,避免地下工程建设穿透承压水隔水层,造成地下水资源污染[13]。减少地下空间利用对地下水资源保护和水生态修复的影响。

《云南省地下水禁采区限采区划定报告》在中心城市内划定了漾弓江古城区黑龙潭岩溶水禁采区、古城区机床厂禁采区、玉龙县南口禁采区和漾弓江古城区限采区;地下水禁采区内不得利用取水工程或者设施开采地下水,除配建必要地下人防、市政、道路设施及配建地下停车库外,禁止地下空间利用。地下水禁采区分布示意如图9所示。

图9 地下水禁采区分布示意图Fig. 9 Distribution diagram of groundwater prohibited mining areas

重点推进地下市政设施廊道布局与地下水资源的空间协调,综合管廊等大型地下线性工程应加强对地面不均匀沉降、熔岩塌陷、砂土液化等地质风险的监测与防治,尽量避开地下水径流,减少对地下水流向的阻隔,控制与地下水径流的交织,或采用相应缓解措施[13]。综合管廊与地下水空间协调示意如图10所示。

图10 综合管廊与地下水空间协调示意图Fig. 10 Integrated pipe gallery and groundwater space coordination diagram

与海绵城市建设相结合,采取生态型开发模式,合理控制地下建筑密度,留足雨水自然渗透、净化所需的生态空间,保证城市合理的透水率,防止地下设施密度过高而切断含水层,并采取工程措施,避免地下空间建设造成地下水污染。生态型地下空间开发模式示意如图11所示。

图11 生态型地下空间开发模式示意图Fig. 11 Schematic of ecological underground space development model

3.2 历史文化保护优先,打造人文特色的城市空间

历史城区地下空间利用必须以历史文化资源保护为前提,科学确定地下空间容量、开发利用模式,以小规模建设为主,保障必要的基础设施和安全疏散空间,维护地面历史环境。丽江城区可从整体保护城市风貌和环境质量出发,将部分地面城市功能转移至地下,重点引导中心城区市政基础设施地下化,在地面上增加开放空间,有助于改善历史文化名城的整体环境质量。

随着旅游业快速发展,自驾车游客量不断增加,将对古城周边地区的城市功能正常运行造成很大冲击,应统筹安排停车设施等地下设施,疏解古城交通组织压力,置换出绿地供市民及游客利用。古城交通疏解示意如图12所示。同时在古城周边的民主路、祥和路和长水路沿线建设地下人行通道系统,打造符合古城的文脉、延续和传承地方文化符号的空间环境,体现丽江历史城区特色。

图12 古城交通疏解示意图Fig. 12 Ancient city traffic relief diagram

3.3 优化城市地下空间结构,推进空间集约高效发展

区别于东部发达城市、大城市,丽江市中心城市气候条件相对优越,地下空间开发意愿不强烈,地下空间功能以人防、交通、市政等设施为主。充分考虑未来游客和当地居民的地下空间开发利用需求,采用需求强度预测法测算不同功能用地的地下空间需求规模,同时结合生态保护和历史文化保护等底线约束、空间评估结果进行校核,预计远期城市地下空间需求量为215万m2。

结合城市组团式发展结构,采用点轴模式为主的地下空间利用模式,形成“一心四轴多点”地下空间利用格局。“一心”为主城区开发利用核心;“四轴”为香格里大道、祥和路、福慧路、青龙路—玉泽路地下空间利用轴线;“多点”为新团组团、玉龙组团、丽江火车站地下空间利用节点。地下空间利用空间结构如图13所示。逐步构建契合实际、生态可持续、开发规模适宜、布局结构合理、重点亮点突出、管理科学有效的现代地下空间设施。

图13 地下空间利用空间结构图Fig. 13 Spatial structure diagram of underground space utilization

地下空间以浅层开发(0～-10 m)为主,局部综合管廊可达到次浅层(-10～-15 m)。次浅层地下空间开发集中于高强度开发和中强度开发区域,集中分布在中心城区发展核心和各片区中心,以地下停车、综合管廊、地下人防设施和公共服务设施等功能为主,开发深度控制在-15 m以内。地下空间开发强度指引如图14所示。

图14 地下空间开发强度指引图Fig. 14 Intensity distribution map of underground space development

3.4 保障城市重要功能设施空间,增强城市安全和韧性

以解决城市问题为导向,把地下空间纳入城市空间资源进行统筹考虑,协调地上地下空间功能,补充完善地面服务设施缺口,改善城市人居环境。

合理有序、有重点地推进城市地下空间开发利用,以地下市政、地下交通、地下人防和应急防灾设施为重点,适当兼顾平战结合的地下公共服务设施,提高城市地下空间开发利用的科学性,支撑“城市有机生命体”建设。地下市政设施规划如图15所示。地下交通设施规划如16所示。

图15 地下市政设施规划图Fig. 15 Plan of underground municipal facilities

3.5 完善保障机制,提升城市地下空间治理智慧化水平

1)推进地下空间资源全要素规划管理。在地下水保护基础上,综合考虑历史文化资源、不良地质条件、地面生态敏感区、土地利用布局等因素,利用GIS空间叠加技术和层次分析法,科学评估地下空间资源,划定地下空间管制分区。地下空间管控分区如图17所示。统筹考虑地下空间生态价值、历史文化价值、社会效益和经济效益,落实地下空间资源保护、历史文化名城保护、海绵城市和韧性城市建设等要求,制定地下空间规划管理技术规定。并明确了地下交通设施、市政设施、安全设施、公共服务设施和附属设施规划建设要求,提出了地下建筑深度、地下建筑密度、地下建筑退让距离等指标管控要求。地下空间分区管理规定如表1所示。

图16 地下交通设施规划图Fig. 16 Planning diagram of underground transportation facilities

图17 地下空间管控分区Fig. 17 Underground space control zoning

表1 地下空间分区管理规定Table 1 Regulations on subdivision administration of underground space

2)落实地下空间用途管制。根据地下空间规划管理技术规定,规划管理部门将地下空间利用和地下水保护要求纳入地块用地规划许可证条件中,作为地块开发建设和地下基础设施建设的必要条件,进一步统筹协调地下空间开发利用和地下水资源、环境保护。

推进城市地下空间 “一张图”和信息管理平台建设。目前,丽江中心城市地下空间数据不清、数据不全、数据不共享,地下空间与其他专项规划缺乏对接等问题突出,应运用系统思维,以地下水文地质条件为基础,有效统筹协调地下交通、市政、防灾和公共服务等各类设施布局,构建地下空间设施现状和规划 “一张图”和信息管理平台,纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息,以支撑国土空间用途管制,提高地下空间资源利用效率,提升城市地下空间综合治理水平。

4 结论与建议

合理开发利用地下空间,是优化城市空间结构和格局,促进地下空间与城市同步发展、缓解城市土地资源紧张、土地集约利用的必要措施,因其特殊性,在利用过程中要注意避免盲目性。按照中小城市地下空间高质量发展的要求,形成 “协调要素-优化结构-保障功能-实现价值-保障机制”地下空间治理路径,并结合丽江中心城市地下空间利用特点,提出了协调地下水和历史文化等资源的保护、优化地下空间结构、保障地下基础设施和安全设施、推进地下空间治理智慧化等地下空间治理对策。

本文以空间资源保护和地下空间高质量发展的视角,开展中小城市地下空间治理模式和对策的探索研究,研究内容尚有待于在不同类型中小城市实践的检验,并在具体实践中不断完善,以期为中小城市地下空间规划建设和治理工作提供有益参考。