农村宅基地的闲置与转型方向

周 静

共同富裕是中国式现代化的重要特征之一,党的二十大重点阐释了新时代共同富裕的时代内涵,做出了引领性的战略部署。当前,实现共同富裕,最艰巨、最繁重的任务仍然在农村。土地作为农村最基本的要素资源,农村土地制度改革事关农民实现共同富裕的基本制度保障。宅基地制度是中国特色土地制度的重要组成部分,对维护农村土地集体所有、保障农民基本居住权利和推进实现农民共同富裕发挥了重要作用。在新的发展阶段,充分用好农村宅基地资源,对发展乡村产业、释放农业多重功能、挖掘乡村多元价值意义重大。

近年来,随着城镇化的快速推进,农业转移人口数量不断增加,宅基地总规模不减反增,“一户多宅”、隐形交易、违规占用等现象十分普遍,导致农村大量宅基地无法得到有效利用(李婷婷等,2020;张清勇等,2021),造成土地资源浪费,集体内其他成员利益被侵占。与此同时,在土地资源管理约束背景下,村庄建设和乡村产业发展用地无法得到充分保障,严重制约了乡村新产业新业态的培育与发展,成为农民共同富裕道路上的现实障碍(严金明等,2020;张勇等,2022)。在农村宅基地闲置现象日益凸显的背景下,如何理解当前农村宅基地和住宅闲置浪费等的原因,如何通过盘活利用农村闲置宅基地资源,为平衡农民住房与乡村产业用地需求、激发乡村发展活力、推动乡村振兴新格局、促进城乡融合发展提供基础保障,成为社会各界高度关注的热点问题之一。

为回应当下将闲置宅基地资源盘活的合理诉求,同时守住农民安身立命之本不丧失的底线,围绕农村闲置宅基地转型发展,政府部门出台了一系列关于农村宅基地管理的政策文件,建立起相对明晰的宅基地权利体系,相继开展了宅基地制度改革试点,实践探索闲置宅基地有效再利用的具体实现形式(刘守英,2015)。顶层设计层面,2018年中央一号文件指出要探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策;2019年,农业农村部接连出台两份宅基地管理文件,首次明确有效利用闲置宅基地的方式,鼓励村集体和农民采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,利用闲置住宅发展符合乡村特点的一二三产业融合发展项目等,为各地做好闲置宅基地盘活试点工作提供了依据。实践层面,各地积极探索宅基地治理方式,摸索出一些新模式,涌现出一批具有推广和借鉴价值的典型模式。比如,天津的“宅基地换房”模式、浙江的“宅基地置换”模式、重庆的“地票”模式等(穆向丽,巩前文,2014;王兆林等,2016;赵弈涵,2016;朱从谋等,2017)。

针对闲置宅基地相关政策的效果和各地实践的经验成果,学术界进行了广泛探讨。在全面实施乡村振兴战略和实现共同富裕背景下,考虑到闲置宅基地转型涉及乡村治理、城乡融合等多个方面,系统梳理宅基地闲置和转型研究取得的重要进展,分析闲置宅基地的内涵与分类、宅基地闲置诱因和盘活再利用策略,对激活农村“沉睡”资产、壮大农村集体经济实力、提高农民收入水平、缩小城乡收入差距具有重要意义。基于此,本文从宅基地闲置特征、闲置影响因素以及转型方向三个方面进行研究,系统分析闲置宅基地的产生诱因和转型策略,为完善宅基地制度改革、促进农民增收,进而实现共同富裕提供有益参考。

一、宅基地闲置的界定与现状

(一)宅基地闲置的界定

关于农村宅基地闲置的界定,学术界进行了广泛的研究,主要集中于从宅基地利用情况和使用价值发挥的视角对闲置宅基地进行界定。多数学者从土地利用的角度,基于宅基地的利用情况对闲置宅基地进行描述,指出闲置宅基地主要包含“占而不用”和“建而不住”两种情况。其中,“占而不用”是指宅基地上未修建任何建筑物,即宅基地空置,未做任何用途;“建而不住”是指宅基地上建有房屋等建筑设施,但由于各种原因建筑物在一定期限内处于无人居住或利用的闲置状态(史卫民,曹姣,2021;张勇,2020)。随着我国城镇化进程加快,城市更多的就业机会、现代的生活方式、丰富的业余生活等吸引大量农村人口向城市转移,城市务工带来的经济条件改善使得农户对住房条件的要求不断提高,有能力、有意愿的农村居民直接在城市买新房定居,或者在农村再建新房改善返乡居住条件,导致农村地区“建新不拆旧”“一户多宅”“建而不住”等宅基地闲置问题日益明显。此外,有学者认为,宅基地面积超出标准也会对宅基地的利用产生影响,因此将面积超标的宅基地也认定为属于闲置宅基地的范畴(陈荣清等,2008)。比如,现实中由于管理不到位,缺乏规划引导,不少地区农民建房出现无序、乱占乱建的情况。但部分人均面积超标是历史原因造成的,例如,在1998年《关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》出台之前,不少地区农民建房基本不受政策限制,已建成房屋的人均面积与后来的相关规定冲突。针对历史形成的宅基地面积超标等问题,祁全明(2015)认为超标宅基地并不必然会导致闲置宅基地的产生,应该将乱占宅基地和闲置宅基地进行区分,即便是宅基地超标,如果能够有效利用,也不能认定为是闲置宅基地。

除了从土地形式上是否被利用来判断宅基地的闲置情况,现有研究也从宅基地的使用价值和功能是否得到有效体现对闲置宅基地进行识别。根据宅基地功能的实现情况对宅基地进行界定,认为闲置宅基地是在一定期限内未能有效发挥住宅功能的宅基地。比如,艾希(2015)将闲置宅基地界定为在一定时间内无人居住或使用而导致的宅基地上住宅及其附属设施的空置状态。根据宅基地上建筑物的使用状态,将宅基地分为使用中宅基地、闲置宅基地和废弃宅基地三种类别。其中,闲置宅基地特指居住功能完备但在一定期限内无人居住或利用的宅基地,废弃宅基地则是指废置已无法满足居住功能的宅基地,两者均被认为属于宅基地闲置的范畴(李婷婷等,2019;朱晓华等,2010)。相当一部分学者认为,在包括居住保障在内的国家层面制度性的基本社会保障体系健全完善之前,宅基地担负着有效保障广大农村居民“居者有其屋”的重要功能,尤其是广大老年群体依旧需要“以地养老”,因此,当前宅基地闲置并非浪费,而是有效的资源冗余,需要以长期的战略眼光来看待当前阶段的宅基地闲置浪费等问题(贺雪峰,2018)。

关于闲置宅基地概念中提到的对一定期限的判定,目前学术界还未达成一致认知。国土资源部在2012年修正颁布的《闲置土地处置办法》里对闲置期间的判定是以一年为周期。闲置起算时间主要有两种,一种是土地使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期,另一种是开发建设用地面积和投资额未能达到一定比例时中止开发建设日期。如果超过起始日期满一年,即被认定为是闲置土地。虽然这一闲置期间的判定主要是针对国有土地开发而言,并不完全适用于农村宅基地的情况,但在该办法中规定,集体所有建设用地闲置认定需要参照有关规定执行。因此,对于宅基地闲置期间的认定也需要参考该办法。由于各地农村实际情况差异较大,学者在实地调查研究宅基地闲置问题时,对闲置期间的认定存在一定差异。朱晓华等(2010)在调研中采取以连续两年居住月数不足一个月作为闲置期限的标准;祁全明(2018)认为考虑到每年有大量农民进城务工,为了保障农民利益不受损,防止期限过短威胁农民的基本居住权,在闲置宅基地认定时应以两年为期限;王良健和吴佳灏(2019)在实际调研中将连续空置一年的宅基地视为闲置宅基地。

(二)宅基地闲置的现状

农村宅基地闲置现状评估是盘活利用宅基地的基础。由于缺乏相关统计数据,现有研究主要采取从全国层面或区域层面进行抽样调查的方式,估算得到农村闲置宅基地的规模,进而对闲置宅基地的分布格局展开分析。

从闲置宅基地的规模来看,在全国范围内宅基地的闲置问题较为普遍。我国农村宅基地面积占农村集体建设用地面积的70%,其中三分之一长期处于闲置和低效利用状态(郑风田,2018)。根据刘彦随等(2011)测算,全国空置宅基地面积约为1.14亿亩,空置率高达40%。也有学者研究认为,现实中闲置宅基地比例应该在10%到20%之间。陈锡文(2018)以家庭用电量作为测算依据,指出农村房屋空置率大致为14%。李剑阁等(2007)在调查全国2 749个村庄后发现,近一半的村庄存在废弃旧房及宅基地,闲置宅基地的平均比例为10.4%,某些宅基地闲置程度严重的村庄甚至出现“空心化”现象,该结果与已有研究在2013年和2019年的宅基地闲置率调查结果基本一致(分别为10.2%和10.7%)(宋伟等,2013;魏后凯,刘长全,2019)。在考虑部分季节性闲置宅基地的基础上,任育锋等(2020)估算出全国农村闲置宅基地比率达18.98%,略高于其他学者的估计。随着城镇化过程中农村人口持续减少,可以预期在未来一段时间我国农村宅基地闲置比例将会进一步提升(王语檬,陈建龙,2018;张勇等,2020)。

从闲置宅基地的分布格局来看,各地区农村宅基地闲置程度存在较大差异。分区域看,农村人口流出较多的省份宅基地闲置率普遍较高,与东部地区相比,中部和西部地区的宅基地闲置率明显更高(王良健,吴佳灏,2019;任育锋等,2020)。但也有学者对此提出了不同看法,李婷婷等(2019)比较了东、中、西、东北部地区农村宅基地闲置率,指出由于东部地区经济发展最快,乡村人口向城镇转移最为明显,因此农村宅基地闲置率呈现东部最高、西部次之、东北第三、中部最低的格局。分村庄区位看,随着城镇化进程的加快,近郊村庄具有临近城市的地理区位优势,土地巨大的级差地租潜力得到释放,使得近郊村庄的宅基地闲置率明显低于偏远农村。分地形看,由于山地丘陵地区农户的增收渠道较少,脆弱的生计资本加大了人口外迁的概率,因此山地和丘陵地区的宅基地闲置程度高于平原地区(贾宁凤等,2020)。

通过对闲置宅基地的现状分析可以看出,当前农村宅基地问题主要有以下两点：一是,一户多宅、面积超标、批东建西、滥占耕地建房等违规用地现象多发;二是,各地农村普遍出现了不同程度的宅基地闲置甚至废弃现象,土地资源配置低效。如何有效治理并规范土地利用秩序、激活并充分利用闲置农房资源,成为摆在基层土地利用面前亟待解决的重要管理难题之一。

二、宅基地闲置的类型及成因

(一)宅基地闲置的类型

由于不同地区农村的自然、社会和经济条件存在差异,导致宅基地闲置的表现形式呈现多样化特征。通过对农村闲置宅基地按照一定标准进行适当分类,能加深对闲置宅基地在不同形式下所呈现特征的理解。关于农村闲置宅基地常见的分类主要有以下三种。一是,按照宅基地上建筑物的使用状态划分为空置宅基地、废弃宅基地和荒废宅基地三种类型。其中,空置宅基地对应的是宅基地居住功能完好但长期无人居住导致房屋空置;废弃宅基地是指宅基地上房屋年久失修无法继续居住造成宅基地废弃;荒废宅基地则是能够用于建房的土地长时间空置不利用(张容军,段建南,2017)。二是,根据闲置时间划分为短期性闲置(季节性闲置)和长期性闲置。其中,宅基地长期性闲置是指长时间不利用、完全空置或废弃;短期闲置则是由于外出务工等原因形成的暂时性空置(张勇,2020;杨志鹏等,2021)。三是,按照闲置原因将闲置宅基地划分为建新不拆旧闲置、继承宅基地闲置、批而不建闲置以及外出务工季节性闲置等类型(魏晖,巩前文,2020)。

在上述三种分类方式下,现有研究大多按照闲置宅基地的形成原因对闲置宅基地的类型进行划分。其中,农民建新房不拆旧房主要有两种情况：一种情况是自然地理条件恶劣造成旧宅基地失去居住价值,村民搬迁后建新不拆旧造成旧宅基地闲置荒废;另一种情况是农民收入水平不断提高,更加期望能够在地势好、交通好、环境好的地方建造新宅,主观因素造成的建新不拆旧闲置。继承宅基地闲置主要是子女在继承宅基地后,一方面出于祖宅情结的考虑,希望能够保留旧宅基地以延续家族情感;另一方面出于经济利益的考虑,不愿把宅基地按规定交回村集体,继承后疏于修缮打理,造成部分宅基地闲置浪费。批而不建闲置宅基地是在“占地思想”的影响下,农民一味追求宅基地的面积和数量,农村宅基地批而不建使得宅基地批多建少,宅基地资源闲置浪费。外出务工农民的短期流动和往复进城则使宅基地长期处于低效利用状态,出现宅基地季节性闲置现象。

(二)宅基地闲置的制度背景与成因

农村宅基地闲置是城乡二元体制下,经济增长和城镇化进程中农村人口结构变化和土地利用关系失衡的结果,闲置宅基地的形成受多种因素的叠加影响。

第一,工业化、城镇化的快速推进推动农村人口持续向城镇转移,是宅基地闲置的直接原因。一方面,由于城乡就业收入差距较大,农村劳动力进城务工使得部分宅基地长期处于低效利用状态,造成宅基地的“季节性闲置”;另一方面,经济发展引起农村劳动力就业非农化和就业结构多元化,显著提升了农民收入水平,增强了农民城镇购房意愿和能力,这也导致了大量农村宅基地闲置,甚至出现许多“空心房”和“空心村”。再者,城乡二元体制下农村居民社会保障水平明显低于城镇,进城农民难以在城镇获得必要的生存保障,宅基地实际承载着这部分农民社会保障的功能,一旦无法在城市继续生活,能随时回到农村。因此,大量农村转移人口即使在城镇购买住房,也会选择保留农村宅基地的使用权,这也导致了闲置宅基地现象的出现。

第二,宅基地相关管理制度的缺位是造成农村宅基地闲置的根本原因。首先,从农村宅基地管理的角度来看,农村建房用地的粗放管理和村庄建设规划的缺失造成农民建房的盲目性和随意性,无偿使用或占有导致农村宅基地粗放使用、资源浪费现象较为普遍,为宅基地闲置留下隐患。其次,从宅基地流转角度来看,农村宅基地流转机制不健全对宅基地管理和土地资源配置效率造成诸多负面影响。现阶段,宅基地流转不出村的限制约束了农民对房屋的处置权,既束缚了农民财产权的实现,又催生出宅基地地下买卖,容易导致集体资产流失,加大空闲宅基地管理难度,不利于土地要素的有效配置;并且,宅基地使用权流转限制将农民紧紧捆绑在土地上,农民普遍不愿改变身份,在农村建房再返回城市工作,造成土地闲置和粗放利用(陈小君,蒋省三,2010)。最后,大部分农村地区宅基地尚未建立可行有效的退出机制,导致农民对闲置宅基地的退出主动性不强。宅基地退出后的综合配套改革滞后严重制约了农民退出闲置宅基地的积极性。比如,当前对在城镇定居农民工的公共服务需求,包括就业服务、随迁子女教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等统筹考虑不足,农民即使退出农村闲置宅基地,也难以享受到与城镇市民相同的公共服务和资源(佟大建等,2022);同时,对于农民享有的其他集体资源资产与宅基地无法同步退出的问题,也在一定程度上影响闲置宅基地退出工作的开展(魏后凯,刘同山,2016)。

第三,农村传统思想观念及家庭结构的改变是形成宅基地闲置的内在推动力。一方面,受传统风俗的影响,农民通常将宅基地视为“祖业”和家族的财产,在这种观念下,农民宁可宅基地荒废,也不愿拆除或退回村集体,这直接影响了村庄对老旧住宅和废弃宅基地的重新规划和利用(刘守英,熊雪锋,2018;周静,2022);另一方面,在传统分家方式的影响下,随着农村由“拓展家庭”向“核心家庭”的快速变迁,原有家庭成员结婚成家可以再申请新的宅基地建房,这在事实上形成了一家占有两套甚至更多宅基地的局面,一旦老人去世,原有的宅基地就会闲置(姜绍静,罗泮,2014)。

第四,宅基地所处自然环境、地理区位、经济区位等资源禀赋是宅基地闲置的重要前提。一方面,受地形影响旧有住宅可能存在缺陷,自然灾害的发生频率和强度以及村庄地形地貌等因素会影响农民的居住质量和生活便利程度,构成农民外迁的离心力,农民的搬迁行为会导致大量宅基地的空置废弃;另一方面,随着农村经济条件的改善,农民对住房条件的要求不断提高,具备再建新房能力的农民数量增加。由于交通运输发展和村庄周边相对丰裕的土地资源,农民新建住宅大多分布在区位条件较好的交通线附近,导致村庄内传统农村居民点存在大量空闲宅基地,最终造成村庄内部的空心化。

三、闲置宅基地转型的现实需求与转型方向

(一)闲置宅基地转型的必要性

1.推进农村闲置宅基地转型是实现农民土地权益的现实需求

宅基地是保障农民安居乐业的重要基础,承载着居住保障功能和经济价值功能。在保障农民基本居住权的前提下,有序推进闲置宅基地转型再利用,事关农民的切身利益,对激活农村土地资源和资产价值,促使农民在实现共同富裕进程中有更多获得感和幸福感具有重要的意义。过去形成的以“强管制、弱产权”为特征的宅基地制度体系,导致大量闲置宅基地的出现,农民财产权益难以得到保障。通过探索推进宅基地所有权、资格权和使用权三权分置改革,宅基地财产权利得到有限开放,一定程度上破除了闲置宅基地盘活再利用的制度障碍,有利于推进农村闲置宅基地转型,赋予农民更多土地财产权益,拓宽农民财产性收入渠道。

2.推进农村闲置宅基地转型是实施乡村振兴战略的迫切需要

土地资源是乡村振兴最核心的基础资源,宅基地制度是乡村振兴制度供给的重要一环,用好农村土地资源是实现乡村振兴的重要物质依托。随着乡村振兴战略的全面推进,宅基地从单一的居住功能向生产、经营、商服等多功能拓展,乡村产业、农村基础设施建设用地需求不断增加。农村闲置宅基地的低效利用导致乡村振兴用地供需矛盾日益凸显,全面推进乡村振兴亟须盘活利用闲置宅基地和闲置农房。推进农村闲置宅基地转型,有利于盘活农村土地资产,解决乡村振兴的用地需求;有利于释放农村土地价值,解决乡村振兴资金来源与投入不足的问题;有利于吸引人才下乡返乡,解决乡村振兴人才缺失的问题。

3.推进农村闲置宅基地转型是顺应城乡融合发展的客观要求

城乡融合发展是全体居民享受发展红利,实现共同富裕的必然选择。我国农村正经历着广泛而深刻的历史变革,农村社会从封闭向开放转变,城乡关系从分割向融合转化。城乡融合发展的实质在于解决城乡之间的矛盾,使二者可以资源共享、协同发展。随着城镇化的推进,当前城市土地使用日益紧张,农村土地尤其是城郊土地的使用一直备受关注。然而,农村中有大量闲置土地尚未得到利用,其中闲置宅基地存量颇多。城乡融合发展需要闲置宅基地的有序退出和流转,让闲置宅基地发挥其应有作用,促进城乡要素的整合重组和优化配置,畅通城乡要素循环通道,激发新的发展活力。

(二)闲置宅基地的转型方向

探索闲置宅基地的转型方向对于活化农村宅基地的功能和价值、保障乡村振兴用地需求具有重要意义。国内学者围绕闲置宅基地的转型方向展开了大量研究,本文将闲置宅基地的转型方向总结为两类：一类是将闲置宅基地作为发展乡村产业、公益事业和农民住房用地,对宅基地功能进行调整;另一类是将闲置宅基地复垦、复绿,实现宅基地功能置换。其中,功能拓展是基于资源属性的视角,强调宅基地利用方式改变引致的宅基地主导功能的变化,用途转化则侧重于用地类型改变引致的功能置换。

1.闲置宅基地功能拓展

随着城市化进程和乡村振兴战略的推进,农村宅基地正在经历由单一居住保障功能向兼具资产增值功能转变的过程,宅基地功能的拓展为推进闲置宅基地盘活利用创造了有利条件。围绕宅基地的生活居住功能、支持生产功能、社会保障功能和财产功能,讨论闲置宅基地的有效利用方向。

一是,利用闲置宅基地保障农村建房用地需求。居住保障是宅基地最基本的功能,通过为农民提供土地使用权,农民可以在宅基地上建造房屋以满足基本的住房需求。在普通农村的人口集聚村以及城市辐射区的城中村和城郊村,面临着地区宅基地资源供给难以满足新增农户需求的问题。因此,缓解村庄人地矛盾、落实宅基地居住保障功能、促进宅基地集约节约利用成为这些地区盘活闲置宅基地的首要目标。

二是,利用闲置宅基地因地制宜培育乡村产业。随着城乡融合发展,农村宅基地财产功能日益凸显。为充分发挥宅基地除住房保障之外的财产属性与市场价值,达到拓展和深化闲置宅基地利用方式的目的,依托本地自然、经济和社会资源优势,重点支持农村三产融合,大力发展现代农业、休闲旅游产业,因地制宜培育乡村特色产业,推进农村地区新产业新业态发展。对于产业发展过程中不断增长的用地需求,可以将闲置农房改造为休闲农庄的出租房、乡村民宿的客房等,在提高土地利用效率的同时优化产业发展结构。

三是,利用闲置宅基地补齐农村公共服务短板。将闲置宅基地盘活与农村基本公共服务建设相结合是新时代背景下拓展和深化闲置宅基地使用功能、提升农村地区公共服务水平的重要一步。在宅基地有偿使用、有偿退出政策激励下,将闲置宅基地整理转化成村庄内公共设施和公益事业发展用地,用于完善公共服务设施建设,能够解决村社公共空间和公共品供给缺位问题(齐琪等,2020)。比如,通过流转农民闲置的房屋或利用闲置集体资产,建设就近集中居住的农村养老社区满足农村老年人原居安养的愿望;通过收购闲置宅基地上可以居住的房屋,以廉租房形式或定期免费方式安置无房户和危房户等农村住房困难群体,解决外来人口和低收入群体的基本生计问题。

2.闲置宅基地用途转化

宅基地整治作为优化土地资源的重要手段之一,在稳定有效耕地面积、提高土地生产能力、优化用地结构方面发挥着积极作用。

一是,将闲置宅基地复垦增加耕地面积,置换城镇建设用地指标。随着城乡建设用地增减挂钩的大规模开展,各地对村庄闲置宅基地复垦日益重视。对难以就地利用或整理开发为集体建设用地的闲置宅基地,通过“退宅还耕”的方式增加有效耕地供给,复垦后的耕地指标可用于增加相应面积的城镇建设用地。这种做法既保护了耕地总量和质量,又缓解了城市人地紧张的局面,打通了耕地与闲置宅基地之间的转换途径,让宅基地在空间上可以“动”起来,提高了土地利用效率。

二是,将闲置宅基地复绿以改善生态环境。在水土流失严重、自然灾害频发的生态脆弱区,农业生产受到极大限制,部分地区出现农地“抛荒”的现象。受制于恶劣的自然条件,传统农业生产投入成本高,比较收益低下。通过“退宅还林”可以加强资源环境整治,美化生态空间,产生积极的生态效益。

四、闲置宅基地的转型实践

(一)闲置宅基地的盘活方式

当前闲置宅基地的盘活方式主要包括租赁、入股、合作经营、有偿退出和指标交易等。

第一,租赁。通过宅基地使用权流转,将农村闲置房屋出租给经营主体来赚取租金是盘活宅基地最常见的方式。按照租赁主体可以分为村集体主导租赁和农户自主租赁;按照租赁期限长短可以分为短期租赁和长期租赁,以满足不同类型群体的用房用地需求。

第二,入股。在资源禀赋较好的村庄,以入股方式利用闲置宅基地是盘活农村宅基地使用权活力和土地利用效率的重要途径之一。入股形式可以分为农户直接入股和村集体入股,前者是农户以闲置住宅直接入股企业或合作社;后者是在农户自愿有偿退出闲置宅基地后,村集体以收回宅基地的使用权入股企业或合作社。

第三,合作经营。农村集体经济组织或农户联合社会主体按照约定条件,在闲置宅基地上合作开发旅游、养老、商业等产业,改变宅基地居住功能,转为经营性或复合性用途,房产权利由投资双方共享。

第四,有偿退出。农户自愿申请将空置宅基地与闲置房屋退还给村集体,对农民闲置宅基地与闲置住房退出的盘活,以宅基地及其地上房屋建筑物等价的其他保障利益作为交换或补偿。闲置宅基地的有偿退出是盘活利用农村闲置宅基地、促进农村土地资源合理利用的重要举措之一。

第五,指标交易。为解决耕地红线与城镇建设用地紧张之间的矛盾,闲置宅基地退出并经过复垦后形成的占补平衡指标和建设用地指标,到指定交易场所进行交易,从而更好地实现宅基地的资产价值,改变城乡建设用地的存量结构。目前,比较典型的有重庆、四川、江苏和浙江开展的以“地票”和城乡建设用地增减挂钩指标为核心的集体建设用地指标交易。

(二)闲置宅基地的再利用模式

2015年以来,各地积极开展农村宅基地制度改革试点,探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施,取得了较好的改革成果。

在闲置宅基地支持乡村产业发展模式方面,在工业主导区域近郊农村,闲置宅基地支持产业用地的做法主要为“集体统一经营管理”和“整村出租流转”两种模式;在农业主导区域的远郊农村,闲置宅基地支持乡村产业的做法主要有“原地址投资开发”和“集中规划开发”两种模式;在产业融合发展的农村,闲置宅基地盘活方式主要有“集体经营性建设用地入市”和“整村出租流转”两种模式(杨璐璐,王航航,2022)。根据人地关系紧张程度和产业发达程度依次分为功能统筹型模式、集约优先型模式、以地兴业型模式和资产激活型模式,这四类模式综合反映了不同资源禀赋和经济发展条件地区差异化的闲置宅基地盘活策略(林馨,2021)。

在闲置宅基地盘活治理模式方面,从成本、收益和风险角度,传统农区闲置宅基地三大治理模式,分别是以增减挂钩为主要政策工具的行政调控型治理模式、以“三权分置”为主要政策框架的产权再造型治理模式,以及以空心村治理为主要内容的自主治理型模式(王向阳,邢韵龄,2021)。根据治理主体的差异分为地方政府主导、市场主导和自组织治理三种模式,闲置宅基地整治过程中地方政府主导模式适用于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发地区,市场主导模式适用于具有特色资源和市场竞争优势的农村地区,自组织治理则适用于更容易达成集体行动的村庄(郭珍,2021)。或者将宅基地制度改革实践模式划分为地方政府主导模式、市场交易主导模式、村集体主导模式和地方政府与村集体双主导模式(刘卫柏,李中,2019)。

五、研究结论与启示

(一)研究结论

本文分析了农村宅基地的闲置现状与成因,探讨了闲置宅基地盘活方式及再利用模式,明晰了闲置宅基地的转型方向,为后续引导闲置宅基地的合理利用、优化农村土地资源配置打下了扎实基础。

第一,宅基地闲置问题在不同地区具有不同的表现形式和成因,闲置类型多样。由于研究分类标准不一致,以及各地自然、社会、经济与文化条件存在差异,应有效界定宅基地不同再利用模式对不同闲置类型的适用范围,才能清晰定位宅基地闲置问题,提高宅基地利用管理政策的适配性。

第二,宅基地盘活利用在实践中具有丰富性和复杂性,迫切需要引入新的理论资源与分析框架。当前关于宅基地的盘活利用主要基于实践总结,且对闲置宅基地再利用模式的划分依据不足,导致闲置宅基地盘活利用的实践样态与理论结合不充分。为此,需结合当前中国农村制度改革的时代背景,融合新的理论与新的实践方式,提高资源的利用效率。

第三,闲置宅基地的再利用需充分尊重农民的参与意愿和自然条件约束。既有案例研究深入总结了试点地区闲置宅基地转型的实践经验和模式,但研究忽略了对闲置宅基地盘活利用条件和实施机制的分析,案例的研究方法难以直接衡量宅基地转型的经济效果,需要引入定量分析方法,客观评价闲置宅基地转型对保障农民权益、推动乡村振兴与城乡融合的影响。

(二)研究启示

宅基地闲置是农村经济社会发展到一定阶段的产物,其本质是城乡二元制度下乡村人口结构变化与宅基地利用的不适配问题。本研究认为,在乡村振兴战略和农村宅基地制度改革全面推进的背景下,未来的研究可以重点关注以下三个方面。

第一,强化对不同类型闲置宅基地的转型分析。基于宅基地闲置类型区别探讨制定闲置宅基地量化指标体系,综合测定不同区域、不同情境下农村闲置宅基地转型潜力,为完善农村宅基地利用管理政策及盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅提供科学支撑。

第二,重视对宅基地闲置问题的理论研究。闲置宅基地转型是一项复杂的系统工程,涉及经济制度、社会经济、观念习俗、生态自然等多个方面,需要综合地理学、社会学、法学、公共管理学等多学科的理论和方法,创新符合习近平新时代中国特色的闲置宅基地治理理论体系与研究框架,以明晰在乡村振兴和共同富裕目标下闲置宅基地转型的现实需求,指导闲置宅基地盘活利用的实践。

第三,采用多样化的研究视角和方法。通过整合多学科研究成果,系统剖析农村人口转移、产业转换和就业转变的基本态势和规律,探讨不同城镇化情境下农村用地动态变化关系,以及闲置宅基地整治和土地优化调控途径。研究不仅要从微观层面细致了解不同类型闲置宅基地的特点和治理方式,更要从宏观层面研究我国闲置宅基地的基本状况、总体区域特征等,把握闲置宅基地的形成机制、变迁逻辑等基本规律。