耕地保护监管机制建设下的耕地保护问题探讨

覃天心

（玉屏侗族自治县自然资源局，贵州 铜仁 554000）

近几年来，“18亿亩耕地红线”已经成了一个热点话题，我国国民生产生活的基本准则是不得触碰“耕地红线”，谁要是违反了这条红线，谁就会受到严厉的惩罚。事实上，自从新型冠状疫情暴发后，世界各地都出现了粮食短缺的问题，即便是在世界局势相对稳定的时候，许多发展中国家的人们也会长期挨饿。我国是人口大国，如果发生大规模的饥荒，对整个社会的稳定都是有影响的，在这种情况下，保护耕地就是保证粮食生产，这是一个关键问题。

1 耕地保护监管机制建设的表征

1.1 推进约束机制

目前，我国耕地保护监管机制存在着一种委托-代理的关系。由于我国耕地范围广、面积大，国家不便于直接监管耕地情况，只能把耕地保护的监管任务交给当地政府来实施，因为当地政府对耕地的数量、质量等信息的掌握程度较高。

1.2 建立共同责任机制

耕地保护是整个国家和整个社会的责任，只有全国人民高度重视耕地保护，并形成立体的保护意识，各级政府部门才能相互配合，将耕地保护目标落到实处。目前，我国耕地保护责任机制的主要目标是建立起监管网络，由省开始，层层递进，依次为市、县、乡、村，并提出相应的量化指标，以确保各级政府的耕地保护责任人切实明确耕地保护的重点内容，带动整个社会开展耕地保护工作。

1.3 建立经济补偿机制

如果只从经济和市场两个方面考虑，在没有外部补偿的前提下，保护耕地的经济效益是不存在的，因此，保护耕地不仅要靠唤起人民的意识，而更为有效、便捷的办法就是科学地建立起经济补偿机制[1]。此外，要思考的问题是在“一盘棋”的指导方针下，我国的粮食市场价格始终保持在低位。而作为耕地保护的主体——农民，其在耕地保护中所取得的经济收益本来就很低，如果耕地保护的经济补偿水平太低，就不能激发农民的积极性，也会影响到耕地保护制度的实施，因此，在建立经济补偿机制之前，政府要充分认识到农民的需求，并保证其具有可行性。

2 新时期耕地保护监管发展趋势

2.1 绿色发展成为新时期发展的基本原则

绿色发展是关系到整个社会发展大局的重要思想，是生态文明建设的根本原则。在生态文明建设中，绿色、循环、低碳发展是当前发展的主要方式，而绿色发展的新目标既是新发展战略的指导，又是提高耕地保护水平的有力手段，因此，在新的发展时期，促进耕地的保护和绿色发展是十分必要的[2]。以绿色发展为导向，生态优先，巩固耕地生态产品保护屏障，指导耕地资源的分配，以达到优化的目的。

2.2 解决发展的不平衡、不充分问题

从整体上讲，我国地域辽阔，东部、中部、西部三个区域的地理位置和资源差异较大，区域间的经济发展差距越来越大，发展的不均衡和不充分依然是一个长期的问题。虽然各地自然资源不同，但是改善人民生活水平与保障和改善民生的目的是一致的。此外，地区均衡发展是指资源、环境等方面的发展，在这一过程中，要解决发展的不均衡与不充分问题，今后要把以发展为导向的经济发展转变为以整体为中心的发展，以生态建设为重点，以保障民生为中心。目前，耕地资源利用率不高、生态破坏等问题日益严重，而耕地数量、质量、生态“三位一体”的关系决定着各地区的发展效率。

2.3 加快构建“双循环”新发展格局

在世界范围内，耕地资源是国民经济发展的基础，它直接关系到宏观经济的整体运作。随着国际贸易形势的日益严峻和复杂以及不确定性逐渐增强，将会对我国目前的资源供给模式造成冲击，从而使粮食安全的风险更加突出。在某些地区，干旱、洪涝等自然灾害时有发生，对世界粮食生产与供应的稳定构成了严重的威胁，并对全球食品供应构成了严峻的挑战，粮食安全成为各国普遍关心的问题。部分国家为了保护粮食种植农户的利益，已经宣布暂停或限制其出口，食品安全问题已经引起了世界各国的高度重视，目前的情况下，仅仅依靠外循环供应会带来许多难以预测的危险[3]。从国内形势来看，目前我国已经进入了一个新的高质量发展时期，发展的内在环境也遇到了许多问题和挑战，以建立现代粮食产业体系为突破口，深入贯彻“藏粮于地、藏粮于技”的发展战略，建立完善的耕地保护制度，为我国“双循环”建设提供强有力的生产要素和产业支持。

2.4 深入推进农村一二三产业融合发展

目前，要以乡村振兴为核心，深化农村改革，激发农业发展的动力和活力，促进农业发展模式的转型。与此同时，我国还制定了一系列扶持政策扶持当地特色农产品，通过产业政策的引导，探索种植业—粮食加工—养殖业—种植业的循环经济发展模式。在充分尊重农户意愿的基础上，实行适度规模流转，积极引导社会资金、金融资本参与，推动多元化发展。在农业生产中，土地承包者与工商资本“改粮种经”，实现了现代农业的高效发展，使农户享受到了产业链的增值效益，并对非农、非粮特色产业的发展起到了一定的促进作用。

3 耕地保护监管机制建设下的耕地保护问题

3.1 耕地整体管理不到位

近几年，我国已逐步完善了耕地保护监管机制，并逐步完善了有关的法律法规。然而，耕地管理中还存在一些问题，主要有以下几个方面：第一，地籍管理不规范。目前，由于地籍管理混乱，耕地产权纠纷不断，致使耕地交易不畅，市场秩序混乱；第二，耕地的闲置程度高。有关管理部门的调查结果显示，我国目前存在着大量的闲置耕地，这些闲置耕地的面积都很大，耕地闲置造成了大量的耕地资源的浪费。同时，由于我国现行的耕地利用制度和法规尚不健全，耕地闲置问题还没有从根本上解决；第三，征地程序存在违法行为。目前，我国已经初步建立了耕地管理的法律制度，但制度相关细节仍需得到完善，因为部分地区出现的耕地违法行为，可能会由于没有法律监管制度作为参考而无法有效地解决；第四，违规行为存在。我国的耕地保护工作缺乏连续性，有关部门为了政绩工程和形象工程，在耕地使用方面不够具备长远性，故导致部分耕地资源价值未得到充分体现。

3.2 耕地管理意识不到位

长期以来，我国对耕地资源的宣传很少，一般只有在“全国土地日”等特殊的日子里才会进行宣传，而忽略了日常的宣传[4]。在个体认知上，并没有采用适宜的宣传手段结合相关内容，让社会民众对耕地保护工作有一个初步的认识，同时认识到耕地保护工作的重要性。通常情况下，普通民众对国土资源方面的法律知识缺乏了解，故而容易影响国土资源管理的行政执法工作的有效落实。在现实生活中，大多数人对有关耕地的法规理解得不够透彻，所以往往会出现违法用地的现象。

3.3 耕地法律法规不健全

目前，我国现行的关于耕地资源保护的法律法规中缺少专门的条款，征地程序、征地审查等方面尚无健全的法律法规，现行的征地制度和征地程序存在一定的不足。此外，我国的耕地保护监管机制仅限于一般性的情况，一旦发生突发的、特殊的问题，其可操作性较差。

3.4 政府职责不明晰

政府职责不明晰，有以下两个原因：第一，对耕地行政执法的监管力度不够。就目前我国耕地保护监管机制的现状来看，耕地保护监管机制所应具有的独立性极为欠缺，且耕地保护监管机制的约束机制又不健全，这就导致了耕地保护监管机制的监管力度不够。此外，由于我国耕地管理工作起步较晚，缺乏足够的管理经验以及相应的执法人员，造成了耕地管理部门的懈怠，无法及时发现和查处耕地保护中的违法行为。

4 耕地保护监管机制建设下的耕地保护问题对策

4.1 做好耕地保护相关法律法规的宣传工作

要做好耕地保护相关法律法规的宣传工作，就要从多方面加强对耕地保护的日常宣传。同时，面向广大群众开展普法教育工作，要把耕地保护的法律法规落实到日常工作中，让广大人民群众通过学习，可以认识到耕地保护工作高水平落实的重要性，将耕地保护的法律法规进行大力推广，尽可能做到家喻户晓，从而提高人们对耕地保护的了解，最终使耕地保护管理执法工作的效果明显提升。在开展普法宣传教育工作时，要注意拓宽宣传渠道，让社会民众通过更多的渠道参与到耕地保护工作中，同时能够在日常生活中有足够多的机会接收到耕地保护法的内容，进而可以让政府与耕地保护部门获得更好的宣传效果。同时，还要积极配合使用更为先进的宣传方法，如借助一些网络平台，举办普法教育活动，让民众可以直接参与到这些活动中，通过互动来了解耕地保护方面的法律法规，了解作为民众需要承担的职责。

4.2 建立完善的耕地保护制度

为了更好地保护耕地，必须建立健全我国的耕地保护制度。第一，要完善相关的耕地保护法律法规。相关部门应对现有的基本耕地保护法律法规进行完善。在制定专门的耕地保护管理法前，地方政府可以依据法定的职权，制定专门的地方性耕地保护管理条例，作为对现行法律法规的补充，以便当实际作业中出现各种突发事件时，可以按照法律规定来执行。我国在社会主义市场经济体制下，对当前各种新形势、新问题进行了分析，而后对应地对耕地保护制度管理条例进行细部的修改和完善，从而使得耕地保护与耕地管理工作更具可操作性、可行性和有效性[5]。第二，完善土地征用程序。我国可以借鉴国外的土地征用制度，科学制定符合我国国情的土地征用制度。将土地征用目标的合法性审查纳入耕地征收程序，可以保证土地征用过程中不会损害公众利益。此外，中央政府和地方政府在土地征用上必须配合详细的耕地使用说明，保证各个环节的透明与公开。在征地过程中，要确保被征收人可通过听证、申诉和上诉来维护自己的合法权利。

4.3 提高耕地保护意识，增强源头管控

要增强人们的政治意识和责任感，加大国情、国策宣传力度，依法行政，让社会各界充分意识到耕地资源的宝贵，要取之有度、用之有节，科学、合理地使用耕地资源，严格树立保护耕地的观念。另外，要加强耕地保护，秉承新发展理念，坚持集约利用，加强“红线”意识，把“耕地保护红线”纳入地方绩效评价指标体系，严格落实“谁使用、谁补充、耕保自担”，严防属地监管，在纵、横两个方向形成各级政府及自然资源主管部门积极保护固有不放松的耕地保护态势，并在监管中秉承预防原则。同时，要把“关口前移”作为耕地保护宣传工作的前提，把保护耕地资源转化为自觉行动，切实落实城乡建设用地增减挂钩的政策，切实保障农民的权益。在推进城乡一体化的过程中，必须坚持以科学发展观为指导，牢固树立新的生态文明理念，把可持续发展贯穿于经济社会发展的全过程。与此同时，《耕地保护法（草案）》《国土空间开发保护法》等法律也应得到进一步的完善，加强对耕地的利用，对违法行为进行惩罚，为新发展阶段的耕地保护依法监管提供有力保障。

4.4 科学建立预警机制，全面提升风险防范能力

首先，要建立有效的资源利用机制，明确集约利用的发展目标，要坚持最严格的保护制度，探索建立保证耕地数量和质量、保证粮食等主要农产品供应的有效途径。同时，要积极构建资源集约制度，严格执行和健全“双控”制度，健全耕地资源的综合保护和生态修复机制，合理配置耕地资源，以提高耕地使用效益。在分析形势、研究问题、谋划工作、推动落实的全过程中，建立适应国际环境、国内环境以及耕地保护需求的预警机制。另外，要对不稳定因素进行正确的预测，并采取相应的防范与应对措施，加强农业生产风险预警和监控，增强农业生产的安全保障能力，并针对不同领域、不同行业、不同地区可能出现的各种风险，提前制定应对方案，并及时对规划蓝图中的目标进行动态调整。

4.5 理清部门职责界限，构建协同监管体系

在长期的耕地保护实践中，必须明确统一的保护对象，构建严格的保护体系，层层量化责任，畅通机制，明确管护主体、管护责任和义务[6]。此外，耕地保护是一项系统性工程，所以必须建立完善的耕地保护体系，不仅要建立纵向、横向的监管通道，还要通过多方的参与，顺应时代潮流，通过科技赋能监测和防治工作，强化信息共享和工作协调机制，把耕地保护监管从制度约束转向信息化控制，形成“天上看”“地上查”“网上管”的高效监管平台，丰富监管手段，建立多维度的数据管理系统，努力建立起事前预警、事中监控、事后分析的智能风控和监管约束机制。

5 结束语

总之，要在建立耕地保护监管机制的前提下，对耕地进行有效的保护，大力宣传与耕地保护相关的法律法规。同时，要健全我国现行的耕地管理法律和制度，使耕地征用程序更加规范。另外，要明确政府的行为准则，加强耕地规划和公务员考评，提高社会和农民个人的认知，从而实现耕地保护。