面向土地全生命周期管理的“一码管地”建设探索与应用

贾春霞 姚玉全 寻知锋 高若寒 廖磊 李召龙

摘要：针对当前用地业务协同性不高，业务全生命周期管理机制尚未建立的问题，以建设项目“一码关联”为切入点，优化业务流程，开展了“一码管地”建设应用。通过关联不同业务阶段的空间图形，以“码”为唯一标识，采用“资源码”串联起建设项目“规、审、用、供、建、验、登”等全业务流程，形成完整的数据链条，实现过程数据与成果数据的共享、全程信息追溯，有效保障了交地即发证、验收即发证等业务应用，进一步优化了营商环境。

关键词：一码管地；资源码；全生命周期；智慧监管；日照市

中图分类号：P641.8

文献标识码：A    doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2023.07.011

引文格式：贾春霞，姚玉全，寻知锋，等.面向土地全生命周期管理的“一码管地”建设探索与应用［J］.山东国土资源，2023，39（7）：66-71. JIA Chunxia， YAO Yuquan， XUN Zhifeng， et al. Exploration and Application of "One Code Management of Land" Construction for Land Life Cycle Management［J］.Shandong Land and Resources，2023，39（7）：66-71.

0 引言

为进一步深化“放管服”改革，优化营商环境，2022年3月，自然资源部发布《自然资源部关于加强自然资源法治建设的通知》（自然资发〔2022〕62号），要求实施不动产登记、交易和缴税“一窗受理、并行办理”，全面建成网上“一窗办事”平台，应用不动产单元代码“一码管地”［1］。近年来，浙江、广东、山东等地均开展了“一码管地”建设探索，通过编制不动产单元代码建立国土空间的唯一身份识别“码”，实现了全业务流程追溯和数据共享，提升了营商环境水平［2-4］。其中绍兴市上虞区作为浙江省“一码管地”建设试点，将综合权调测绘成果作为空间管理的统一源头，编制地籍码作为业务串联的唯一标识，把各流程产生和获取的所有数据全部纳入管理，实现一码信息归集，构建自然资源领域“整体智治”新模式［5-6］。杭州市以工业项目为突破口，创新土地“码”管理，将土地“码”作为唯一身份识别，贯穿从工业项目生成、审批、验收、登记到监管的全生命周期，助推工业项目审批制度改革［7-8］。济宁市创新不动产全生命周期服务，在宗地形成时即设定不动产单元、编制代码，通过不动产单元代码贯穿宗地管理全生命周期［9］。推动不动产登记跨部门“码上合作”，实现多频关联业务数据信息整合、工作成果共享，避免重复调查审核，切实提升服务效能。

通过开展“一码管地”建设探索，发现当前用地业务体系之间尚没有完全贯通，业务流程还需要进一步优化。具体表现在：一是业务协同度较低，存在业务“平行不交叉”的问题，材料复用度低，割裂了业务的连续性。二是数据共享利用难，各业务阶段支撑系统基本各自独立，有着相对独立的业务体系、数据体系和信息化体系，且标准不一，信息数据存在不关联的问题，难以共享使用。三是缺少唯一身份识别信息，各业务阶段，对地块均有不同代码编制规则和命名原则，没有形成统一的可识别和关联的标识码［10-12］。日照市以建设项目“一码关联”为切入点，开展了“一码管地”建设应用，建立了“一码管地”工作新机制，搭建了“一码管地”全链条业务管理系统，通过分析关联不同业务阶段的空间图形，进行业务关联，形成完整的数据链条。实现了用地业务全流程“一码”追溯，打造了业务深度融合、资源综合管理、系统协同高效、数据全面共享、决策智能科学的智慧自然资源监管“日照模式”。

1 建设思路

研究建设项目全生命周期各业务，从优化现有业务办理流程出发，对新增的建设项目，以实现全生命周期管理，内部审核结果上链共享为目标，对建设项目业务相关科室进行需求调研，全面梳理从土地报批、土地供应、规划条件、规划许可、批后管理、规划验收到不动产登记全链条业务流程，通过“码”进行串联，追溯建设项目全生命周期流程。逐步梳理形成“一码关联”业务链，确定赋码规则，制定数据标准和数据共享规范。

1.1 形成“一码关联”业务链

对建设项目各业务进行梳理，明确各业务事项的办理流程、時限、材料清单、上下游关系，追溯建设项目全生命周期流程。将建设项目全生命周期总体业务流程划分为6大阶段17个业务事项。

前期阶段：用地预审与选址，规划调整，编制成片开发方案。

农转征阶段：占林许可，农转用征收。

供地阶段：土地储备，出具规划设计条件，权属指界，协议出让，公开出让，行政划拨。

建设阶段：不动产土地首次登记，建设用地规划许可，建设工程规划许可。

竣工验收阶段：建设工程竣工规划核实，竣工验收备案。

登记阶段：不动产房地首次登记。

结合“一码串联”的需求，明确上链内容和上链链路数据，创新工作机制，进一步优化业务流程，在农转用征收之前增加了预审环节，明确项目用地红线；权籍调查前置到供地之前，关联上不动产单元号（宗地），实现供地之后使用不动产单元号一码串联，最终形成了建设项目业务全生命周期流程图（图1）。

1.2 赋码规则

依据《不动产单元设定与代码编制规则》、《自然资源登记单元代码编制规则》等文件，结合业务实际情况，制定“一码管地”编码规则，对各类自然资源要素进行统一赋码，用“码”作为串联地块前世今生的纽带，以此来关联自然资源业务和全环节信息；围绕自然资源全业务流程码上管理的需求，构建“资源码”，制定《日照市资源码编制规则》，对任一国土空间管理单元赋码，推进国土空间各类信息的关联共享，反映自然资源产生、发育、演化和利用的全过程。资源码结构如图2所示。

1.3 数据标准规范

全面建设由数据规范体系、“一码管地”规范体系、业务协同规范体系建设组成的标准规范体系。制定统一的数据存储、共享、更新标准；梳理数据资源和系统信息，制定数据标准和数据共享规范，编制了《日照市一码管地数据标准和数据共享规范》。依据各科室职责，通过对全生命周期流程的梳理和再造，制定业务协同规范体系。

2 “一码管地”平台建设

2.1 平台总体框架

依托自然资源云的计算资源、网络资源、存储资源、备份资源和安全资源等服务，以政策支撑体系、标准规范体系、信息化机构以及安全体系为保障，以国土空间基础信息平台为“数据池”，基于用户中心、日志服务、共享服务和图形支撑等基础服务，构建以“码”为核心，以赋码引擎、上链中心、共享中心、运维中心、监控中心、一码全息、重大项目监管等为主要功能的“一码管地”平台，实现各业务系统内部环节全贯通，建立与行政审批局等外部部门的共享机制，并配合税务、司法、金融管理等部门建立数据共享通道，实现自然资源的“整体智治”［13］。系统总体架构如图3所示。

2.2 功能模块

构建“一码管地”平台，通过赋码引擎、工作中心、成果中心、共享中心、监控中心、一码全息、一码监管等功能模块，以“码”为抓手打通自然资源内部各项业务系统，归集全链条数据，实现全生命周期“一码大串联”。

2.2.1 赋码引擎

建设赋码引擎，为每一个空间管理单元赋予“资源码”，以空间关联技术为手段，动态积淀、链接不同时间的国土空间规划、农转用报批、供地、建设、竣工验收、登记等信息，为国土空间治理提供全面、鲜活、畅通的数据支撑，服务于内外部各类场景应用，助推空间治理能力和效益的提升。

2.2.2 工作中心

在工作机制、数据共享标准体系保障的基础上，通过可视化、可配置的上链中心建设，将各类业务办理成果链接起来，形成以项目为中心的全生命周期链条，为其他业务用途、监管决策、整体治理、对外服务提供数据基础。

2.2.3 成果中心

（1）业务成果。系统提供数据查询功能，可通过图、属、码一体的方式进行查询，帮助用户快速查询关心的成果数据，支持按各类筛选条件对成果信息和资料进行快速查询服务。

（2）全库业务一键查。通过关键词可从全局业务中查询，对检索到的成果进行关键词高亮显示，可看全部业务的检索结果，也可按单项业务查看检索结果，能够查看检索成果的详情。系统支持可以定位到该项目的具体位置，可以查看项目的详细办理情况，支持追溯查看该项目的全生命周期信息。

（3）重点项目查询。可通过建设单位、重点工程类别、项目名称等查询条件查询重点项目名称、设计单位、建筑面积、建设周期、项目进展、项目状态等信息。

2.2.4 共享中心

依托空间多元关联库，开发专题数据等多种数据组装的共享服务，满足内部业务办理或外部部门的数据共享、数据查询需求，减少信息、材料重复录入，辅助前后指标审查监督。比如预审选址成果数据共享服务、规划条件成果数据共享服务、土地供应成果数据共享服务、农转用报批成果数据共享服务、规划许可数据共享服务、规划核实数据共享服务等。

2.2.5 监控中心

监控中心包括监控总览、服务监控、日志监控、系统监控、码关系图谱等内容。可以实时展示平台的运行状况和性能数据，并提供分析服务，是专门为码服务、上链服务、共享服务等各类服务打造的实时监控中心，同时作为服务的统一监控中心实时收集所有服务的运行数据和日志数据，通过日志的方式汇总监控数据，并通过图表和面板等展现形式进行分析和统计。

2.2.6 “一码”全息

将土地“前期阶段、农转征阶段、供地阶段、建设阶段、竣工验收阶段、登记阶段”等各个阶段之间以地块图形作为索引，建立时间与空间的关联关系，分析地块变化，通过一码关联，展示出同一地块的全链条业务状况，实现地块全生命周期监管。

（1）时空追溯：依托空间单元建立空间关系，按时间轴显示某一空间范围内所有上链的业务管理成果数据，实现从空间、时序、业务等维度追溯某一空间的时空变化，打破了单一的土地“批供用补查”生命周期，只要是指定空间位置上发生过的管理活动，都可以追溯。同时提供查看业务详情，可展示时空追溯时间轴上的业务图属档信息（图4）。

（2）業务追溯：以当前项目为切入点，以上链建立的业务关系为基础，以“一棵树”的形式直观展示建设项目各业务阶段的信息，通过“项目一棵树”了解项目进展、项目核心指标、项目空间位置等情况，展示当前项目的前世今生。实现对项目监督的实时跟踪，可以定位到项目具体空间位置、查看项目详细情况，实时监管项目的阶段进度、环节进度、重点节点（如立项、报批、征收、开工、竣工）运行情况，满足全生命周期跟踪的需求，辅助领导实时掌握总体用地进展以及动态变化情况。

2.2.7 “一码”监管

系统可从图、属两个不同角度直观展示项目全生命周期，实现重点项目全周期管理。

（1）一图全揽：针对建设项目前期、农转征、供地、建设、竣工验收、登记六个不同的阶段，以六色图形式直观展现，实现建设项目“一图全揽”，根据业务状态实时变化，可直观的看到地块所处用地阶段以及各阶段用地分布情况（图5）。

（2）码关系图谱：采用数据抽取、挖掘等方法，建立地块间的关系图谱，并以可视化的方式进行直观展示，关系图谱可以追溯地块调、规、批、征、储、供、用、补、查、修、登全生命周期的全息信息，精准定位用地变更、报批转用、土地供应情况，体现出不同业务阶段地块信息的变化，快速发现前后环节用地性质冲突、多部门信息冲突和数据权威性问题。

（3）大屏展示：围绕领导关心的重点地块、重大项目，通过统计分析、挂图作战等多维度进行重点项目全程跟踪，辅助领导跟踪重大项目全生命周期，实时掌握用地进展以及变化情况。

2.3 平台应用

通过“一码管地”建设，打通业务系统，实现用地流程串联、数据共享。对内与权籍调查系统、不动产登记平台、“多测合一”平台等互通数据，对外与市工程建设项目审批系统、“多规合一”业务协同平台等市级平台实时共享数据，实现了业务流和数据流双向无障碍流动、项目全周期线上管控，助推项目“零材料、零跑路、零见面”办理，简化企业准入手续，保障了“交地即发证”、“验收即发证”等业务应用。

（1）交地即发证：针对新批土地，企业在签合同/缴纳土地价款时，通过一网通办提交申请材料，从赋码平台提取登记所需的办件材料，就可在线办理不动产权证，减少办事环节、减少办证材料、减少办理时限。新建项目实现“零资料”登记和“码上直办”拿证，全流程由原来的5个工作日变为即办，全程減材料45项，实现“交地即拿证”。

（2）验收即发证：在项目竣工验收阶段，提出不动产首次登记申请，提前进行权籍调查和测绘等工作，验收通过后相关材料通过不动产单元代码自动汇聚，进行材料和信息的自动审核，并反馈是否通过审核，若不通过审核则提示原因所在，若通过，则系统自动组装材料和信息将办件发送到不动产登记系统，不动产登记系统接收办件后，业务人员进行办件处理和发放证书，实现“验收即拿证”。

（3）拿地即开工：对接“多规合一”业务协同平台，联合发改、环保、审批等部门共同完成项目前期策划，待项目转入正式审批程序，各部门模拟审批意见自动转为正式审批意见，进一步压缩办事时间、减少材料提交，促进了“早开工、早投建”，实现“拿地即开工”。

（4）招商导航：对接产业招商地图，企业通过扫描二维码，可以查看每个地块的规划条件、供应计划、产业要求等综合信息，方便企业了解园区用地信息状态，网上选择合适的地块，为园区招商引资、部门监管服务、社会各界投资创业提供“导航图”。

3 结语

通过优化业务流程，搭建“一码管地”系统，实现了建设项目全生命周期业务关联和数据共享，保障了交地即发证、验收即发证等业务应用，取得了良好的应用成效。在此基础上，将继续扩展“码”的应用范围，探索更多“一码”跨部门应用场景，探索“一码”管全要素，结合土地变更调查，通过“一码”实现地类时空变化追溯，分析要素流向，提升自然资源智慧监管水平。

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Exploration and Application of "One Code Management of Land" Construction for Land Life Cycle Management

JIA Chunxia1，YAO Yuquan1，XUN Zhifeng1 ，GAO Ruohan2，LIAO Lei1，LI Zhaolong1

（1. Rizhao Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Rizhao 276800， China; 2. Shanxian Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Heze 274300， China）

Abstract： In response to present condition of low collaboration in land use business and the lack of a fully established business lifecycle management mechanism， taking the "one code association" construction project as the starting point， business process has been optimized and the construction and application of "one code management of land" have been carried out . Through associating spatial graphics of different business stages， by using "codes" as the unique identifier， using "resource codes" to connect the entire business processes of construction projects together， such as "planning， review， use， supply， construction， inspection， and registration"， a complete data chain has been formed， the sharing of process data and achievement data have been achieved， and full process information has been traceed. This can effectively ensure business applications issuing certificates upon delivery and acceptance， and furtherly optimize the business environment.

Key words： One code management of land; resource code; life cycle; intelligent regulation; Rizhao city

修订日期：2023-05-12；

编辑：曹丽丽

作者简介：贾春霞（1986—），女，山东莒县人，高级工程师，从事自然资源管理及自然资源信息化工作；E-mail：517594490@qq.com

通讯作者：姚玉全（1973—），男，山东莒县人，工程师，从事自然资源管理及自然资源信息化工作；E-mail：yyq6196@163.com