双碳背景下能源绿色转型的政策研究——以山西省为例

牛强强，张小真

（1.山西水天源环保科技有限公司，山西 太原 030011；2.中科经济研究院，山西 太原 030012）

0 引言

“双碳”目标下，我国深入推进能源供给侧结构性改革，以生态优先、绿色发展为导向，推进能源供应保障升级，对能源消费结构进行优化，推动清洁能源逐渐取代化石能源，着力构建安全可靠、清洁低碳、多元高效的现代能源体系[1-2]。山西省作为中国的能源大省和国家资源型城市综合改革试验区，正大力推动能源绿色转型，创造低碳、经济的发展环境，促进区域内能源工业的质量、效率和动力变革，提升能源高效综合利用率，开创向高端化、多样化、低碳化发展的现代煤化工新局面。

1 山西省能源绿色转型面临主要问题

1.1 能源结构转型困难，资源陷阱亟待突破

在我国的能源消费结构中，煤炭消费是主力军，如表1 所示。山西是我国煤炭能源的主产区，自建国至今，山西已累计产煤达192 亿t，超过了全国总产煤量的25%。这种高度依赖煤炭的能源结构特征不仅导致了严峻的高碳排放与环境污染问题，也使得山西省在能源转型和环境保护方面面临着巨大的挑战。山西省的能源生产对环境损害非常严重，能源问题、经济问题和环境问题相互交织、相互制约。据统计，山西省的PM2.5 浓度居全国前列，空气质量较差。此外，山西省的水资源也较为紧张，水污染问题逐渐突出。这些环境问题不仅影响了人民群众的生活质量，也制约了山西省的经济发展。从短期来看，山西高强度的能源开采为山西带来了一笔较为客观的财政收入，但是从长期来看，却引致了人民生活环境的污染破坏，影响了文化旅游产业的长足发展，抑制了其他产业的创新突破，造成了山西高等人才流失等一系列问题。在全国“双碳”背景下，山西能源产业面临着更为严峻的考验。

表1 中国部分能源消费情况（2017—2021 年）

1.2 关键技术创新能力缺乏，科研成果转化不足

在山西特有的资源禀赋条件下。要顺利推进能源绿色转型，技术创新为第一驱动力，特别是在储能技术方面的突破与进步至关重要；然而科技创新对山西能源革命的支撑力度严重不足，人工智能、大数据等高新技术产业于传统资源开发的耦合度明显不高。因此技术创新在实现绿色低碳转型上仍然有巨大的发展潜力。具体而言，山西能源转型面临的技术层面问题主要包括以下几个方面：

1）人才短缺：山西能源领域缺乏高水平的科研人才，尤其是缺乏具有创新能力和实践经验兼备的高层次复合型人才，这导致山西能源在技术创新方面的能力相对薄弱。

2）研发投入不足：山西能源企业在低碳研发上，投入资金相对较少，大多不愿承担高风险、高成本的绿色科技研发项目，同时也限制了企业技术创新的积极性。

3）技术转化困难：山西能源企业在科研成果转化方面存在困难，科研成果的转化与应用不仅缺乏可靠有力的技术指导与建议，更加缺乏高效的技术转化渠道和机制，致使科研成果在实际应用中难以落地。

4）缺乏创新氛围：山西能源企业创新文化氛围不足，整体上缺乏对绿色技术研发的重视和支持，这使得企业在技术创新方面缺乏主观能动性。

因此，山西能源正面临着关键技术创新能力缺乏、科研成果转化不足的困境。要解决这些问题，需要加强高端人才引进和培养、增加研发投入资金支持与政策引导、建立有效的技术转化平台与机制、加强创新文化建设、营造良好的创新氛围、激发企业和人才的创新潜能，从而克服技术创新动力不足、技术成果转化困难的现实问题，实现绿色低碳转型与可持续发展的长远目标。

1.3 体制机制滞后，市场缺乏活力

山西省是我国煤炭资源最为丰富的省份之一，但随着能源行业的发展和环保政策的实施，山西加快能源转型进程已成为当前的重要任务之一[3]。然而，山西省在能源转型过程中仍然面临着能源体制机制滞后、政策顶层设计缺失以及市场缺乏活力等问题。

首先，山西省的能源体制机制相对滞后，一方面是顶层设计缺失，能源法制体系不健全，法律法规和规章之间缺乏必要的衔接，煤炭、电力、天然气和可再生能源等各项规划之间的优势不能有效协同和部署；另一方面是政府管理越位和缺位现象普遍存在，管理职能分散、多头管理局面依旧，监管职能分散于多个部门，尚未建立相对独立的监管体系，专业性监管技术手段有待进一步提升。这些问题导致能源生产与消费的效率低下，难以满足日益增长的能源需求。这些与“双碳”目标不相适应的体制机制问题，目前在市场体系建设、能源价格机制和财税政策等诸多方面对全省能源转型造成阻力。

其次，山西省的能源政策顶层设计缺失，主要表现在政策体系不够完备、政策协调不够紧密、政策执行不够到位等方面。这些问题导致政策措施难以有效地推进能源转型，也难以激发企业的创新和活力。

最后，山西省的能源市场缺乏活力，主要表现在市场化程度低、市场竞争不充分、市场监管不到位等方面。这些问题导致市场资源配置效率低下，难以满足消费者不断增长的需求，也难以促进企业之间的竞争和创新。

1.4 需要平衡碳排放权与发展权、经济增长与转型发展的矛盾

山西是资源型经济省份，目前正处于资源型经济转型发展的关键期，面临发展经济、改善民生、就业和环境等一系列艰巨任务。在经济高速发展阶段，能源需求持续增加，这种增长在能源产业尚未实现全面绿色转型的背景下也同时使得碳排放量居高不下，且就山西而言，能源绿色低碳转型任务复杂性更高。因此碳达峰、碳中和目标下，山西实施能源转型、减污降碳工作需要付出比其他地区更多的心血和努力，需要面临经济发展和绿色转型的双重压力。

随着全球气候变化和环境污染日益严重，山西省在能源转型中面临着平衡碳排放权与发展权、经济增长与转型发展等问题。同时，山西本身产业经济发展存在短板，一是产业结构偏重；二是能源结构偏煤；三是能源效率偏低；四是高碳发展的路径依赖惯性较大。

首先，山西省在能源转型中需要平衡碳排放权与发展权。由于山西省能源主要依赖煤炭等传统能源，煤炭的燃烧会产生大量的二氧化碳等温室气体，导致碳排放量较高，但与此同时也会带来相对稳定可观的经济收入。但是，山西能源转型不仅需要能源产业高端技术人才的引进与培养、绿色技术研发与创新，还需搭建技术转化与应用平台等，这需要庞大的资金与政策支持，且在清洁能源取代传统能源的过程中，清洁能源的经济效益现阶段尚未准确评估，因此可能存在一定的经济风险，短期内对财政收入带来压力，形成财政赤字。因此，山西省需要平衡碳排放权与发展权，同时激发其他产业的经济活力，寻求一种既能够降低碳排放量，又能够拉动经济增长的新型发展模式。

其次，山西省需要平衡能源转型与经济增长。煤炭等传统能源的过度使用会导致环境的恶化和高碳排放，不符合可持续发展的要求。而山西作为资源型城市，能源转型路径也需准确把握，单方面地减少传统能源利用量可能会对山西经济发展造成负面影响。因此，山西省需要在保证经济增长的同时，加快能源转型的步伐，推动绿色、低碳、可持续的发展模式，实现经济、社会和环境的协调发展。

最后，山西省在能源转型中需要克服技术和资金等方面的困难。能源转型需要大量的技术投入和资金支持，但是，山西省在技术和资金方面相对滞后，这对能源转型的推进带来了一定的阻碍。因此，山西省需要寻求国内外合作，加强技术创新和资金投入，推动能源转型的加速发展。

2 山西省政府在能源绿色转型方面的政策措施

为了应对气候变化和环境污染问题，山西省采取了一系列的政策措施，推进能源绿色转型。

2.1 加强清洁能源开发利用

山西省鼓励和支持清洁能源的开发利用，包括风能、太阳能、水能等。主要包括以下几个方面：

1）推动构建清洁低碳能源供应体系。在大同、太原、忻州、临汾、运城等地热资源较好的地区，大力开展地下热水资源的勘探和开发工作，并在此基础上，提出了新的发展思路。在临汾、长治、运城三个城市进行生物质能综合利用的试点。

2）健全清洁、低碳发展的评估制度。将资源禀赋、土地利用、生态保护、国土空间规划、城乡建设等因素相结合，以设区市级行政区域为基本单位，定期对太阳能、风能、地热能等清洁低碳能源资源进行详细的勘探和综合评价，构建全省的清洁低碳能源资源数据库并对其进行动态更新。

3）健全发展清洁、低碳能源的政策保障制度。对全省能源需求、清洁低碳能源资源、电网、土地等情况进行统筹考虑，做好清洁低碳能源开发利用相关专项规划。

4）探索建立农村可再生能源开发利用机制。支持大同、朔州、忻州等新能源开发地区，积极探索新能源在农村的投资管理模式、运行管理机制以及新能源用电市场机制；健全生物、地热能（如沼气、生物天然气、成型燃料）的大规模开发利用的支持政策和保证机制。

2.2 推进能源消费革命

山西省在推进能源消费革命方面采取了一系列的措施，如推广节能环保型燃气锅炉、加强能源管理、实施财税政策等。从历史来看，在新能源产业中，执行财税政策的手段主要有直接投资、税收优惠、电价补贴、贷款贴息和研发应用补贴等[4-5]。其中电价补贴作为新能源发展的一项主要激励手段，也是风能、光伏等新能源企业盈利的主要来源。在税收方面，主要有免税、免征进口增值税，以及对电力销售的增值税、所得税的优惠等。

2.3 加强环境保护

山西省在加强环境保护方面采取了一系列的措施，如加强大气污染治理、推进水污染治理以及强化监管和执法等方面，以改善环境质量，实现可持续发展的目标。

1）大气污染治理：山西省针对煤炭产业造成的大气污染问题。通过推动燃煤电厂和工业企业的脱硫、脱硝和除尘设施的安装和升级，有效减少了燃煤过程中产生的二氧化硫、氮氧化物和颗粒物的排放；对重点污染行业清洁化生产采用创新审核模式，开发绿色园区、绿色工厂，并建立污染物环境调查检测体系，实时做好山西省大气污染风险评估工作。

2）水污染治理：山西对重点流域产业布局开展规划环境影响评价，并对主要污染源进行综合治理和实时监控；同步规划和建立污水处理设施，推进工业废水、生活污水和农业面源污染的治理，提高水环境质量。

3）强化监管和执法：山西省加强环境保护的监管和执法力度，严厉打击环境违法行为，加大对环境监测和数据公开的力度，保障环境监管的公正和透明。

3 加强能源绿色转型的政策建议

尽管山西省在能源绿色转型方面已经采取了一系列的政策措施，但仍然需要进一步加强。

3.1 加大清洁能源投入，提升清洁能源利用效率

山西省应该加大清洁能源的投入，推进清洁能源的开发利用。同时，也应该加强清洁能源开发利用技术的研发和创新，提高清洁能源的利用效率和经济性。

1）发展可再生能源。加大对风电、光伏等可再生能源的投资和建设力度，提高其发电量占比，减少对传统能源的依赖度，降低能源消耗的碳排放。

2）推广清洁能源利用技术。引进和推广先进的清洁能源利用技术，如燃气轮机、燃料电池、地热能等，提高清洁能源利用率。

3）增加能源利用的多样性。发展新能源汽车、智能家居等新兴产业，拓展能源利用领域，提高能源利用的多样性和可持续性。

4）加强宣传和教育。开展能源节约宣传和教育活动，提高公众对能源清洁开发利用的认识和重视，形成全社会共同推进能源清洁开发利用的氛围。

3.2 加强能源消费管理，促进能源经济协同发展

山西省应该加强能源消费管理，推进能源消费方式的转变。同时，也应该加强能源消费的监管和管理，促进能源消费的低碳、高效、清洁。

1）建立健全的能源管理制度和监管机制，加强能源统计、监测和评估工作，推动能源消耗结构的优化升级，以提高能源利用效率。

2）推进能源结构调整。山西省应减少对煤炭等传统能源的依赖，加快清洁能源的替代效率。具体来说，可以加大对新能源的投入，推进煤炭清洁利用技术的研发和应用，促进能源结构的多元化和可持续发展。

3）推进绿色协同发展，实现经济发展和能源转型的双赢。在传统能源逐步退出的形式下，加大科技创新力度，推动清洁能源的产业附加值与竞争力，同时大力发展新能源汽车、智能制造等，为经济发展提供新的动能。

4）结合绿色金融支持，加速能源绿色低碳转型升级。以绿色金融为动力，促进地方政府对能源转型的支持；以绿色经济为路径，全面促进煤炭产业的转型与调整；以绿色债券目录为指引，促进企业向绿色行业转型，以绿色机制为枢纽，全面提升绿色资金的支持力度。

3.3 加强环境监测和治理，保护生态环境

山西省应加强环境监测和治理，及时发现和解决环境问题。构建环境监测网络，以提高环境监测的精度和覆盖面，加强环境污染治理和修复力度，保护生态环境。针对山西区域特色和地方实情，加强环境监测和治理可以从以下几个方面入手：

1）建设环境监测体系。加强环境监测网络建设，提高监测数据的精度和覆盖范围，完善环境监测站点布局，增加监测点位，并且建立环境监测数据共享平台，实现信息的共享和交流。

2）加强环境执法力度。对环境违法行为进行打击，对环境违法人员进行惩罚，并且提升环保部门的执法能力和监管力度，确保环境保护工作的有效实施。

3）推进产业转型升级。加大环保产业的投入力度，推行环境友好型产业，加快传统产业转型升级，加强对高污染、高耗能、高排放的企业的监管和管理，对不符合环保要求的企业进行整改或淘汰。

4）重视环保宣传教育。开展环保宣传教育活动，提高公众的环保意识和环保责任感，加强社会监督力度，推动环保工作的积极开展。

3.4 推进数智化发展，赋能能源绿色转型

推进信息技术助力和服务企业数智化转型发展，推进新型高技术产业和传统能源产业的深度融合发展，加快煤炭企业由劳力密集向技术密集转化，以智慧矿井为依托，带动上下游协同创新，加快煤炭生产由“人力驱动”向“科技驱动”转变。

3.5 聚焦政策协调和落实，构建能源转型政策协同体系

山西省应加强政策协调和落实，形成政策合力，推进能源绿色转型。推进政策沟通协调，形成良好的政策衔接与配合，进一步强调政策落实和监督，确保政策的有效实施。

1）增强新能源与传统能源的竞争优势。在此基础上，通过政府介入、补贴等方式，实现对新能源产业的定向激励。

2）推动新能源产业技术进步。通过构建科学有效、动态精准的财税激励机制以及退坡机制，持续推动新能源企业的技术创新，从而提高全要素生产率，逐渐成为生产技术的领跑者，并将高附加值的链条进一步延伸。

3）推动新能源产业规模化。通过实施适度的财政补贴、税收优惠等多种有效的激励工具大力推动能源转型、绿色发展，建立健全标准化供应链、产业链，最终促进山西地区能源经济发展。

3.6 提高能源利用效率以减少化石能源的外部性问题

提高能源利用效率，促进全要素生产率最大化。推动能源利用技术进步、提高清洁能源占能源消费总量的比例，减少生产生活中不必要的能源浪费，进而提高能源效率水平。

同时不能忽视的是如果能源利用技术的进步跟不上生产规模的扩大，那么技术进步产生的“回弹效应”会抵消一部分由于能源利用技术水平提高所节约的能源，反而导致了能源效率的下降，并不能起到降低能源消费量的作用。因此，技术进步对于能源利用是一把“双刃剑”，山西要大力推动煤炭高效利用、可再生能源发展的先进技术，避免“回弹效应”的产生，进而助推能源绿色转型，实现山西高质量发展。