曲靖市退耕还林工程回顾与探讨

朱留琼，李春华

（曲靖市林业和草原局，云南 曲靖 655000）

0 引言

作为党中央、国务院作出的一份高瞻远瞩的明智决定，退耕还林政策是一项协调人与环境之间的杰出的工作，已经成为人们重建生态系统，建设生态文明，推动可持续发展的一个典型。纵观曲靖20 年来的“退耕还林”工作，既加速土地的造林速度，提高当地的环境质量，又为解决“三农”问题、实现农村的可持续发展提供一条新路。曲靖市退耕还林让31.8658%的农民从政府的补贴中得到了0.6867 万元的收益，使得农民的生活条件得到较为稳固的改善，同时也推动农业生产和农业生产的发展，同时也带动农民的剩余劳动力向外迁移。但是，在此过程中，还存在着一些难以进一步加强的问题。针对目前曲靖市面临的实际情况，为实现“两山一水”的平衡，把“两山”工程的重点放在了“三山”工程上，曲靖市将退耕还林工作重心转到巩固已有建设成果上来。

1 曲靖市基本情况

1.1 自然、经济概况

曲靖市位于云贵高原中部，地处滇、黔、桂三省结合部。是长江和珠江两大水系的上游分水岭地带，又是珠江的发源地，地势西北高东南低，平均海拔2000m 左右，全市最高点在会泽县的大海梁子牯牛寨，海拔4017.3m，最低点在会泽县娜姑区王家山象鼻岭小江出口处，海拔695m，相对高差3322.3m。曲靖市地处东经103°03′42″—104°32′50″，北纬24°21′00″—27°03′24″，市境东西最大横距103km，南北最大纵距302km，总面积2.89 万km2。曲靖市辖麒麟、沾益和马龙3 个区和富源、罗平、师宗、陆良、会泽5 个县，代管宣威市和曲靖经济技术开发区[1]。全市有137 个乡（镇、街道），2020 年末户籍总人口达669.86 万人，全市常住人口576.58 万人，其中户籍城镇人口268.69 万人，占总人口的40.11%。居住着汉、彝、回、苗、壮、布依、水、白族等8 个民族，少数民族总人口56.68 万人，占全市总人口的8.46%。

1.2 退耕还林工程实施情况

自2000 年实施退耕还林以来，截至2019 年曲靖市累计实施退耕还林133866hm2，其中第一轮退耕还林实施情况如下：实施面积90333hm2，退耕地造林26533hm2（生态林25860hm2、经济林673hm2），荒山造林54800hm2，封山育林9333hm2，国家补助退耕还林资金11.66 亿元，通过粮食补助和现金补助兑现退耕农户资金9.8425 亿元，种苗补助0.8745 亿元，粮食调运费0.9430 亿元，惠及9 个县（市、区）115 个乡（镇、社区），14.9 万农户；新一轮退耕还林实施情况为：实施面积43533hm2，累计投资10.2255 亿元，惠及退耕农户16.9658 万户、67.86 万人。工程已经通过县级自检、省级复查、国家终验，面积保存率、合格率均为95%以上。曲靖市退耕还林工程综合效益显著，有力促进了生态改善和农民增收，对推进生态文明建设、促进区域经济社会发展等发挥了重要作用[2]。

2 退耕还林工程取得的成效

2.1 生态环境明显改善，林草植被明显增多

退耕还林建设，曲靖市各级党委、政府高度重视，对每一项工作都给予了高度重视。加强领导，多层次、多渠道开展宣传，营造良好舆论氛围，提高广大农户对退耕还林意义的认识和政策的理解，发挥全社会的支持作用[3]。通过工程的实施，曲靖市有林地面积由2000 年的1040667hm2增加到2020 年的1252608hm2，净增211941hm2；森林覆盖率由2000 年的43.8%增加到50.1%；活立木蓄积量2000 年2823.4 万m3，2020年活立木蓄积量达6753.52 万m3比2000 年增长了3930.12 万m3。在该项目的执行下，诸如土地退化、水土流失、山体滑坡等的发生显著降低，城市的生态环境得到显著改善，稀有物种的种类和数目也得到显著提高。

2.2 增加了农民收入，加快了脱贫致富步伐

首先，享有政府补贴的优惠。曲靖市大部分退耕还林工程区地处偏远、基础设施落后、生产生活条件恶劣的穷乡僻壤。对这些穷乡僻壤进行的退耕还林补助，已经成了这些穷乡僻壤农民的一项主要经济收入。曲靖市退耕还林累计补助资金21.8855 亿元，共完成退耕还林133866hm2，惠及退耕农户31.8658 万户、127.4632万人，户均直接获得现金补助0.6867 万元，改善了退耕农户的生活条件。其次，农户土地流转给企业或大户后，农民给企业打工或外出打工获得一定的劳务收入。最后，退耕还林农户以土地入股的方式参与企业或合作社等经营主体实施退耕还林获得一定的股份收入[4]。退耕农户从工程实施中得到了实惠，加快了脱贫致富步伐。

2.3 加快农村产业发展速度，农民收入稳步增长

在这一项目的执行过程中，曲靖市按照省委、省政府关于“生态建设产业化，产业发展生态化”的要求，牢牢把握着国家对森林的政策，与林业产业的发展相联系，发挥了对森林的补贴时间长、投资高、涉及农户多等优势，指导并带动农户培育出了具有一定规模的森林资源，力争将森林资源的开发与利用扩展到更多的区域，从而提高了农民的增收能力。在退耕还林工程的辐射带动下，曲靖市特色经济林建设有了较快的发展，培育了一批地方品牌，为广大农民脱贫致富奔小康起到了积极的作用。①会泽县娜姑镇发基卡村通过退耕还林113.3hm2带动发展软子石榴1400hm2，经营模式：公司+基地+农户合作社+支部+农户。②会泽县鲁娜乡狮子村，结合退耕还林发展花椒产业，经营模式：企业流转农户土地集中退耕还林，农户给企业打工，规模591.1hm2。③富源县大河镇白马村，企业流转土地依托退耕还林发展黄桃产业200hm2，基地与观光旅游相结合。经营模式：企业+支部+农户。④马龙县月望乡下营村，企业流转土地发展苹果产业，规模400hm2，其中纳入退耕还林133.3hm2，经营模式：企业流转土地。⑤师宗县龙庆乡阿拉黑村，结合退耕还林发展柠檬，规模200hm2，其中纳入退耕还林66.7hm2，经营模式：企业流转土地。⑥宣威市乐丰乡结合退耕还林发展生漆产业，规模246.7hm2，经营模式：公司+基地+农户，农户出土地，企业出资金实施退耕还林，双方共同管理，国家补助每亩1200 元直接兑现给农户，收益按农户30%、公司70%的比例分成。

2.4 全社会的生态意识明显增强

经过对退耕还林的执行，农户不但从国家退耕还林补贴中获得实实在在的利益，同时也体会到生态改善对农户们的生产和生活的影响。农户对“越垦越穷、越穷越垦”这一现象有更深层次理解。农户生态意识显著提高，开展退耕还林、改善生态环境的热情前所未有地高涨。曲靖政府高度关注以“退耕还林”为重点的生态工程，并将其与地区的发展有机地联系在一起。在此基础上，对“森林曲靖”进行初步探讨，并对其进行绿色、环保和生态旅游等方面的发展。

3 存在问题

3.1 造林树种杂乱，没有形成优势品种规模化

部分退耕地的规划没有遵循“相对集中连片”和“适地适树”的要求，处于零星分布及树种不合理的状态，给造林、检查验收和抚育管理带来难度[5]。不少项目区树种选择不合理或是树种太多，没有形成一定的规模，不利于林产业的发展，还有部分经济林品种和树势开始退化，产量产值不高，亟须进行品种更新。

3.2 补助兑现迟缓，部分农户有复耕意向

由于退耕还林补助资金管理制度不健全，监督管理不到位，部分乡镇未按规定实行“一折通”方式兑付退耕还林农户补助资金，存在资金兑付迟缓现象，导致部分退耕农户未及时领取补助，部分退耕农户产生了复耕的意向。

3.3 后继管护不到位，成效不显著

作为管护主体的农户管理意识不强，管护水平低、管护不到位，套种高杆作物、还林而不退耕、退耕又复种的现象时有发生。林农没有树立起林业长期效益的意识，仅注重国家补助的当前利益，在经营管理方面不下功夫，放任自生自灭，导致退耕地林木生长缓慢甚至死亡。

3.4 后续产业发展滞后

多数县（市、区），乡（镇）仅限于完成退耕还林区域区的还林任务，对如何结合当地实际发展后续产业重视不够，研究不多，与发展农业产业进行统筹规划不够，项目区普遍缺少龙头企业带动，致使后续产业发展滞后，群众对补助期结束后的生计问题顾虑较大。例如，会泽县纸厂核桃产业市场行情较好，农户种植积极性高，但仅限于鲜果出售，没有培育和引进深加工龙头企业，产品附加值低，经济收益低。

4 对策与建议

4.1 调整区域布局，对不适宜树种进行替换

要从气候、土壤、品种、资金等方面考虑，选择适合当地种植的品种和种植面积，要充分发挥其资源的优越性和地域的特点，进行科学的计划，进行合理的布局。要坚持因地制宜，充分挖掘本地优良品种，新品种的引进种植要通过试验示范，推广高产、优质、高效并适应本地生长的优良新品种。通过提质增效，既提高产量，又提高林产品质量及副产品精深加工水平。

4.2 督促补助资金兑现，制止复耕现象

各级财政和退耕还林工程管理部门要进一步建立健全退耕还林补助资金管理制度，减少补贴资金发放环节，规范兑现程序和补贴资金发放行为。要严格按照政策规定实行“一折通”方式，直接将补助资金及时足额发放给退耕农户。各级审计、财政部门和纪检监察机关应加大对退耕还林补助资金的监督和检查力度，严肃查处违法违纪行为，保障农户利益，防止复耕现象的发生。

4.3 加强后期管护，建立管理制度

要确保实现退耕还林退的下、稳得住、能致富、不反弹，就必须重视林草的后续管护工作。①建议将政策兑现与管护挂钩[6]。要与退耕农户签订管护合同，鼓励在签订合同的前提下，采取乡村集体组织专业护林队，退耕农户自发组织护林队、林草部门将森林防火与林地管护相结合协助管护等多种有效方式加强退耕地管护，使管护责任落到实处。②加大对管护资金的投入力度，建立管理制度和奖惩机制，切实提高退耕农户主动管护的积极性。③在生态恢复困难、有滑坡倾向的地方，坚决杜绝基本建设占用退耕林地，不能牺牲生态来换取经济效益。

4.4 进行品种改良，让优势品种形成规模化效应

在进行退耕还林的巩固、提质增效工作时，要遵循“巩固面积、提升质量、发挥效益”的原则，层层建立起示范林，以点带面，在省、市、县三级政府的引导下，以及林草部门的指导下，进行一次既有技术改进，又有技术训练，辐射带动企业、林农、种植大户，大力推动退耕还林经济林的提质增效，同时也要将一些种类不对路、树势弱、挂果迟等问题真正地加以改善。

4.5 发展产业，保障退耕户长远生计

解决退耕农户的当前生计和长远问题是巩固退耕还林成果的重中之重，能否培育与生态建设相协调的产业，是巩固成果和长期深入推进退耕还林建设的关键。因此退耕还林要坚持走“生态建设产业化、产业建设生态化”和“公司加基地、基地带农户”的道路，为产业建设奠定基础。要从根源上改变思想，培养并扩大各种类型的新型经营主体，不等不依靠，积极构建起一套退耕还林的投资和融资平台，以产业为纽带，将土地资源进行统一，对退耕还林等各级财政专项资金进行统筹，同时将社会资本和银行政策性贷款都纳入退耕还林的项目中[7]。在这种情况下，要对退耕还林的补贴资金进行激励，并将林地、劳力、退耕还林补贴资金等生产因素的出资入股到企业、专业合作社等经营主体，以“资源变资产，资金变股金、农民变股东”的方式来发展林下经济和生态旅游，从而提高农民的工资性收入和股票收入。

5 结语

退耕还林是一项具有很强的政策性、很大的难度和很大的技术体系，它与自然、社会、经济等各方面都有关系。在山区耕地少、人口多、经济贫困的情况下，为了确保退耕还林工程能够真的退得下、稳得住、能致富、不反弹，一定要坚持把退耕还林成果的巩固工作坚持到底。