基于“双碳”背景下构建碳排放生态补偿法律制度的问题分析

马 蓉

(中南民族大学法学院,湖北 武汉 430074)

一、引言

在人类工业化进程中,化石燃料广泛使用和人类高能源消耗活动产生了大量的碳排放,大规模的温室气体向大气层释放,继而引发了日益严峻的全球气候危机。人们在正视和反思人类中心主义后,开始明白只有可持续发展的良好生态系统才能保障人类社会的可持续发展,这是人类在面临气候环境日益恶劣的威胁下,寻求经济建设与资源、环境相协调发展,实现良性循环的共识。

当前,中国是世界上最大的碳排放国,在世界碳减排压力的风口浪尖上,中国的气候环境治理引起了广泛的关注。我国作为负责任的大国已经郑重提出了碳达峰、碳中和的时间路线,但由于我国幅员辽阔,区域经济发展差异显著,不同地区之间的碳排放不平衡问题较为突出。如何化解经济发展与生态保护之间的矛盾,协调不同主体的利益诉求,需要在碳达峰、碳中和的进程中健全配套制度, 重点在于运用法律制度为其保驾护航。

生态补偿制度作为一项对环境保护者进行补偿的法律制度,它以经济补偿的方式来达到各方利益的均衡。我国已在森林、湿地、草原、耕地、荒漠、水流、海洋等重点领域出台相关生态保护补偿制度和政策作指导,在理论和实践中取得了好的效果。随着我国碳减排压力的增大,我国生态环境部曾建议将大气也纳入生态补偿领域的范畴,为此很多学者尝试开展了对碳排放生态补偿机制的研究。

从理论上讲,碳排放生态补偿制度是实现低能耗、低污染、低排放的经济保障和约束机制,是以区域“低碳”和“协调”补偿为核心,符合中国推进不同区域低碳协调发展以应对气候变化的战略规划。但是,碳排放生态补偿法律制度作为一项新制度在实践的过程中,必然会存在利益配置、开展方式与责任原则等不明确的问题,本文基于问题现状,提出几点解决思路,尝试助力我国碳排放生态补偿法律制度的完善。

二、碳排放生态补偿的基本范畴

首先,从两个层面对碳排放生态补偿的基本范畴进行说明,一方面是学术界对相关术语的概念诠释,另一方面是从现有的政策及立法规范中理解碳排放生态补偿的定位及功能。

(一)相关术语诠释

1.碳排放与“双碳”目标

碳排放一般指二氧化碳等温室气体的排放,是人类活动或者自然形成的,是一种大气环境容量资源。随着人口过度增长,工业化进程加速,国际社会普遍认为,碳排放量一旦超出大气标准容量,便会产生温室效应、极端天气和重大疫情等灾害,给地球生态系统带来严重威胁。因此,控制碳排放以应对气候变化已经成为全人类急需承担的新使命。2020年,中国以负责任大国的态度就应对气候变化问题对国际社会做出郑重承诺:力争2030年前,实现二氧化碳的排放不再增长,达到峰值,并通过植树造林、节能减排等形式达到相对“零排放”;力争2060年前实现碳中和。人们把碳达峰、碳中和目标简称为“双碳”目标。实现“双碳”目标,是一场广泛而深刻的能源革命,是中国绿色发展的必由之路。

2.生态补偿与碳排放生态补偿

生态补偿制度最早源于美国因修建基础设施而破坏生态系统给予的补偿行为,之后逐步演变为生态系统付费制度[1]。有学者认为,我国所提出的生态补偿机制类似于该制度[2]。因此,可以理解为“生态补偿”的本质内涵就是生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为。

2006年,《新牛津英语词典》中编入了一个热度词汇:“Carbon neutral”,意思为碳中和或碳补偿。所谓碳补偿,是当代人为减缓全球变暖所做的努力之一,即指个人或者组织为充抵自己的二氧化碳排放量,以付费补偿的方式向减排专门企业或机构支付资金[3]。从作用上而言,生态补偿机制就是一种平衡机制、协调机制和利益驱动机制。该原理同样适用于在碳排放领域进行生态补偿,即将碳排放行为经济化,让碳排放量多的个体支付超额使用费,而碳排放量少的个体获得补偿,从而促使损害行为减少,保护行为增加,共同促进大气环境保护。

(二)政策和立法现状

大气生态健康是生态文明的重要组成部分,随着气候变化的加剧,为加快二氧化碳减排治理机制改革、完善大气污染治理法律法规体系,政府开始在政策层面关注构建生态补偿制度,并先后颁布了一系列环境政策指导生态保护补偿制度的完善。

1.国家政策层面

最早提出生态补偿概念的文件是1997年11月由原国家环保总局发布的 《关于加强生态保护工作的意见》[4]。2005年在十六届五中全会上,第一次提到:按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加速构建生态补偿机制。随后党的十七大报告、十八大报告都进一步提出健全生态环境补偿机制,直到2014年修订后的《环境保护法》第31条规定“国家建立健全生态保护补偿制度”,使得“生态保护补偿制度”在立法层面有了法律依据和保障。至此,生态保护补偿制度的框架得以建立,成为环境保护法的亮点。

2015年,中共中央国务院出台《关于加快推进生态文明的意见》,强调要健全生态保护补偿机制,同年又印发《生态文明体制改革总体方案》,要求探索建立多元化补偿机制。2016年,国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,明确了实施生态保护补偿是生态文明制度建设的重要内容。2020年11月27日,国家发改委发布了《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》,该条例是我国首部以生态保护补偿命名并作为立法追求的法律文件,其颁布将具有里程碑意义,目前该条例尚在公开征求意见中。2021年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》,并在此基础上,通过对生态环境权利的科学定位,按照受益者付费的原则,采取市场化和多元化的方式,使生态保护人的利益得以实现。2022年,党的二十大报告要求建立生态产品价值实现机制,完善生态保护补偿制度。

2.地方法规层面

2010年7月,苏州在全国率先建立生态补偿机制,苏州市委市政府出台了《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》,提出对因保护和恢复生态环境及其功能,经济发展受到限制的地区给予生态补偿。

全国其他一些省市在碳减排领域也做了相应的生态补偿机制探索,如:2011年,山西省人民政府颁发《关于印发山西省应对气候变化办法的通知》第五章第48条规定:“采取鼓励和优惠措施,吸引国内外企业、金融机构和民间资本投入,建立健全多元化绿色低碳投融资和环境资源生态补偿机制。逐步建立温室气体排放权有偿使用和碳交易市场。”2014年,山东省建立了由环境空气质量恶化城市横向补偿改善城市的生态补偿机制[5]。 2021年,天津市出台《天津市碳达峰碳中和促进条例》第六章第68条规定:“建立健全生态保护补偿机制,推动形成政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制。”

从以上相关的生态补偿政策和法规可以看出,党和国家对于完善生态补偿制度的决心。从一般意义上讲,环境政策对环境法律的制定与执行起着导向作用,同时环境政策又需要配套环境法律保障实施。环境政策内生于国家生态文明发展战略,外化为国家生态环境法律和法规[6]。从法制建设的应然性要素来看,生态补偿制度在我国环境法制建设体系中存在着某种程度上的缺失。当前,我国生态补偿的主要方式是以政策调控手段为主导,政策比法律更多,而且政令不一,对一些实际操作中已经表现出了良好效果的政策,没有及时地将其上升为法律规范[7],在法律层面的相关规定留有空白。

三、构建碳排放生态补偿制度面临的问题

生态补偿主要利用经济手段来调整相关主体之间的利益关系,必须通过制度化的形式来固定,法律制度相较于其他制度更加重视自身的体系化、规范化[8],更加公正地分配与保障社会权利义务,因而建立长效的碳排放生态补偿法律制度才是行之有效的办法。

我国虽颁布了许多涉及生态保护补偿制度的环境政策文件,但目前尚无正式的碳排放生态补偿方面的法律,现有的制度规范存在生态补偿的主体范围偏窄、生态补偿者与生态受偿者的利益关系脱节、保护者和受益者权责划分原则不明确、横向区域间的补偿方式形式单一化、市场机制的作用发挥不够,难以调动各方积极性等问题,这些问题将影响和制约碳排放生态补偿效率提升。因此,构建碳排放生态补偿法律法规时应该把重点放在关注协调全区域均衡发展、引导补偿方式多样化和明确参与主体责任原则等方面。

(一)碳排放生态补偿制度利益配置不均衡

生态补偿制度最重要的内容,就是要对生态补偿的主体进行界定,在此之前,必须要解决一个基本问题,那就是谁是生态补偿的补偿主体,谁又是生态补偿的受偿主体。明确生态补偿主体是构建生态补偿制度的出发点和落脚点[9]。苏州市委市政府在《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》中对生态补偿作出明确规定,其中包括:生态补偿“补给谁、谁来补、补什么、怎么补、补多少”的问题。生态补偿主体主要是因增加碳排放而获得经济增益的受益者,理应是支付资金的一方;生态受偿主体是因二氧化碳污染导致经济或利益受损的地方及个人,是接受资金的一方。其中不难发现在碳排放生态补偿政策关系中,资金分配机制是生态补偿制度的核心[10],因此,这种涉及资金的利益分配关系也是建立碳排放生态补偿法律制度的首要问题。

从纵向补偿关系来看,为实现碳达峰、碳中和的生态目标,部分企业要参与到降碳减排的行动中来,经济发展受到了限制,属于为生态建设做出牺牲的一方,为此获得补偿,但是补偿资金却主要来源于政府给予财政转移支付;从逻辑关系上看,政府承担了受益方应支付生态保护补偿资金的责任,但政府不一定是受益方,碳排放生态补偿者与碳排放生态受偿者的利益关系脱节,二者行政地位不对等,隶属关系复杂,资金配置可能会受到行政偏好影响。

从横向补偿关系来看,由于我国不同地区的资源禀赋、区域发展水平、人口数量等减排成本不同,利益配置不均衡也成为强制碳减排市场主要的障碍。有学者研究表明:除云南省外,我国的碳排放格局受经济影响呈东高西低的态势,并且差异明显,几乎所有省份的碳抵扣都小于碳排放。工业起步较早的东部省份与中部省份累计排放大量的碳,是补偿主体,主要为付费方;而经济发展滞后的西部省份由于生态建设要求限制了碳排放从而减少了发展机会,是补偿客体,应受到相应补偿,生态补偿的总体格局表现为“东付西补”[11]。另有学者以中国30个省份的补偿金额做区域横向碳补偿比较得出三种分类,“即须支付横向碳补偿的省份,应退还的省份和相对均衡的省份”[12],都是向大气减少碳排放,却出现了省份补偿不一致的情况。

如此看来,纵向补偿中政府与企业权利行政地位不对等,横向补偿中不同区域发展快慢有别,导致很容易出现利益分配不均衡的问题。

大气作为生态环境的一部分,是所有人类的公共产品,环境权也逐渐被普遍认为是基本人权的平等权,任何时代任何人都拥有享用生态环境的基本权利,都有无差别的平等碳排放权利[13],因此,在制定碳排放补偿额度分配方案时坚持公平原则始终是气候治理的核心焦点。“公平”是指“碳达峰、碳中和”过程中理应兼顾到不同地区和群体之间发展水平的差异[14],在碳排放补偿额度的初始分配中贯彻公平原则,需在控排区域之间与排放主体两方面同时推进,同时又要注意保护早期主动减排者的积极性和调动后来者的意愿。

(二)碳排放生态补偿制度补偿方式不丰富

在生态补偿工作的开展中,采取哪些方式来调整区域不平衡也是一个值得探讨的重要问题。一般来说,生态补偿方式主要划分为两类:一种是生态补偿的纵向转移支付制度,是指政府财政以转移支付的形式拨款给地方,补偿当地为实现双碳目标减少碳排放而失去发展经济的机会,即为政府补偿;另一种是生态补偿的横向市场运作机制,特定的社会主体之间通过在碳排放市场买卖而获得的经济补偿。

政府补偿机制是由政府承担生态补偿的责任, 通过公共财政支付方式进行补偿, 包括征收生态补偿税费、政府财政转移支付、政府财政补贴或津贴、发放优惠贷款等, 补偿的主体是国家或上一级政府, 补偿对象为区域和下级政府[15]。舒霖博士通过对中国的实际情况进行调研后得出结论:在现阶段,最主要的生态补偿方式是政府补偿机制,而且是相对较易启动实施的一种。[16]

进一步从《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》规定来看,政府生态主管部门、各省级政府往往是最主要的补偿承担者,以财政支付作为补偿资金,带有强制性、体系性的特征,但同时也显露出政府补偿的弊端,那就是难以体现补偿的激励作用。在全球碳达峰、碳中和的大气治理背景下,仅仅依靠政府作为补偿主体可能会造成补偿资金不足,财政压力过大的困境。

因此,在碳排放生态补偿的方式中仅依靠政府补偿是远远不够的,亟待发挥市场机制的作用,还要尝试创新其他补偿方式。

(三)碳排放生态补偿制度补偿责任原则不明确

在传统生态补偿领域,保护环境或者破坏环境的行为都容易鉴别,一般适用谁污染谁治理或者谁收益谁补偿的责任原则[17]。但是大气二氧化碳排放却是流动的跨界资源,并且由于过量碳排放具有明显的生态负外部性,一旦缺少强制有力的约束机制,高耗能企业就会因为碳排放量高,侵占更多的大气环境容量,低耗能企业由于碳排放低,自觉吃亏,减少了积极性;优先执行碳减排的企业因增加成本承担了环境责任,而搭便车的企业却同时免费享受到了环境利益。倘若如此,便出现了环境正义缺失的局面。

国际层面的碳排放生态补偿主要是发达国家对发展中国家的补偿。西方国家在过去200年的排放透支了地球环境,造成了今天全球气候环境危机问题。当前,发达国家虽仅拥有世界22%的人口,但仍然是超过了70%的能源消费和50%的温室气体排放。全球气候新协议需要将发达国家过去累积的温室气体排放量纳入考量,发达国家理应继续承担温室气体排放的历史责任。

《联合国气候变化框架公约》明确了发达国家作为温室气体的排放大户,应向发展中国家提供资金和技术。该公约建立了一个发达国家向发展中国家提供资金和技术,使其能够履行公约义务的碳排放生态补偿机制。2015年,巴黎气候变化大会上达成《巴黎协定》,要求发达国家必须给发展中国家提供资金支持,这是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议,发展中国家最为关注的经费问题,也反映在了这次会议的成果之中。[18]

因而,无论是按照《联合国气候变化框架公约》,还是按照《巴黎协定》的相关约定,都提出发达国家偿还历史债务的要求,为“维修”地球出钱出力[19],体现了碳减排义务分配的公平性。

从规范人类行为的道德原则看, 环境正义要求每一个人都应该承担两方面的责任:一是人与人之间分配环境资源的人伦责任, 二是保护、治理环境的生态责任[20]。国内层面地区之间、行业之间、群体之间,甚至每个人都是碳排放者, 都可以成为碳排放生态补偿的主体[21],理论上都应该承担相同的责任。但目前在碳排放生态补偿领域承担责任的原则尚无明确规定。

四、解决碳排放生态补偿制度问题的路径

碳排放是人类天然享有的权利,具有公共物品属性,每个人都有使用权。倘若每一个人都无节制地过度使用,那么,不受规范的公共环境资源会因产权难以界定,将被自私的更强大的个体竞争性地过度消费或侵占。因此,必须根据现实问题,探寻新路径,激励个体减少碳排放。

(一)倡导碳排放生态补偿制度利益公平分配

环境资源产权界定或者说权利的初始分配不同造成了事实上的发展权利的不平等, 需要一种补偿来弥补这种权利的失衡, 因此生态补偿应被更多地赋予社会和谐与公平的责任[22]。碳排放生态补偿机制通过经济补偿平衡保护者与受益者之间的利益,明确生态保护权责,调动多方积极参与碳减排,促使企业由“完成任务”转向“自觉减排”,实现经济社会发展和生态环境保护的共赢,有效地回应了民众对环境正义的价值期待。

为促进碳排放补偿利益均衡分配,首先应合理设定不同区域和主体的碳排放初始配额,再引入碳排放生态补偿机制进行二次调节,落实受益者付费、保护环境者得利的基本补偿规则。所以,碳排放生态补偿本质应是促进碳排放额度公平分配,匡正环境补偿正义。

党的十九大报告明确指出:新时代我国社会的主要矛盾有新变化,着力解决好发展不平衡、不充分问题,才能满足人民日益增长的美好生活需要。党的二十大报告更是将“协调”摆在区域发展突出位置,因此,碳排放生态补偿机制正好契合实现区域协调平衡发展的取向[23],着眼于解决发展不平衡不充分问题, 促进资源合理利用和可持续发展,建立碳排放生态补偿制度恰逢其时。

(二)丰富碳排放生态补偿制度方式

生态补偿制度的实施措施和运作方式在碳排放生态补偿领域同样适用,但由于碳排放的产权尚未界定和衡量标准具有复杂性等特点,使得碳排放生态补偿既有延承传统生态补偿制度的方式,又有其自身的特殊方式,为此也就发展了生态补偿的理论,丰富了实践探索。

以补偿实施主体及运作机制的差异作为划分标准,政府补偿和市场交易机制是传统生态补偿的两种主要方式。为了降低环境执政成本,应注重市场经济手段,在生态补偿制度中加大市场机制的作用力度。

市场交易机制作用的发挥具有“双向调节”的独特优势,当各类市场主体以成本效益最优的方式自觉践行碳减排,真正由“要我减碳”向“我要减碳”转变时,才能逐步建立起全社会“减碳”的长效机制。

碳排放交易是为促进全球温室气体减排所采用的市场机制之一。在《京都议定书》中,将二氧化碳排放权视为一种商品,通过对该商品的购买和销售,实现碳排放交易,亦称碳交易。由此开辟了把市场机制作为解决降碳减排问题的新路径。这一概念源于上个世纪90年代经济学家提出的排污权交易概念,是指企业将政策制定者分配的减排指标拿到市场上交易的行为。

碳排放交易被认为是用市场机制实现碳达峰、碳中和的有效工具。在“双碳”目标背景下,所有企业碳排放以后都要受到约束,有付出排放成本的趋势,原本谁都不能从中获益,但是引进碳排放交易市场,使得碳排放有了价格。在保证碳排放总量固定的前提下,碳排放量高的企业多支付一些费用购买碳排放额度,碳排放量低的企业通过市场销售富余的碳排放额度从而获得补贴,把共同的环保目标通过市场化交易机制来外化实现。

与此同时,其他碳排放生态补偿方式也有待推广。2021年,《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》支持探索多样化补偿方式。多样化补偿方式, 形成对口补偿机制。学者袁凯华等指出,单一的输血式补偿容易形成补偿依赖性, 技术援助、项目支持、异地开发以及智力补偿等造血式补偿途径能更好地实现两地经济和环境的双赢,可尝试采用“经济补偿+”的混合补偿模式。[24]

气候问题的严峻性也促使民众具有了碳排放补偿理念,提高环境意识,并共同参与到碳排放生态补偿行动中来。目前,民众开始以实际行动对身边的生态环境问题进行回应,很多社会补偿模式也在兴起,涉及碳排放领域的主要有非政府组织参与型补偿、社区参与生态补偿、社会及个人捐助、碳抵消法和足迹法。在“消除碳足迹,参与碳补偿,积极应对气候变化”行动中,通过颁发官方绿色碳补偿标识,可以提高民众自愿捐资到中国绿色碳基金进行“植树造林吸收二氧化碳”的积极性。北京市设立了北京专项“中国绿碳基金”,对北京市内的企业、社会组织和个人等为森林碳汇和植树造林而捐助的款项进行了统一的管理[25]。社会补偿模式可以弥补政府效率损失和市场失灵,调动全社会参与,有利于实现碳排放生态补偿的全面化。当然,社会补偿模式补偿规模和程度比较小,一般只能作为一种辅助模式。[26]

(三)明确碳排放生态补偿责任原则

气候问题是全人类共同面对的问题,世界各国无论大小贫富,都应该承担“共同的责任”。由于地球生态系统的复杂性和环境问题的历史性,不同国家承担的责任是有所区别的,发达国家理应承担起比发展中国家更多的责任。这也正好符合了联合国气候变化框架公约确定的“共同但有区别的责任”原则。

在不同的补偿方式中,相对应的责任主体其责任内容也不同。国家行政机关是政府补偿的责任主体,既包括中央政府也包括各级地方政府,其主要责任是资金补偿、政策补偿和落实监督;市场补偿的责任主体是参与市场交易的支付主体和受偿主体,其承担的责任是严格遵守碳市场产权交易责任,处理好企业发展与环保责任的关系;在其他社会补偿关系中,人人都是气候平衡的受益者也是履行者。

综上所述,为了避免人类免受气候变化的威胁,所有主体都有承担减少碳排放量的义务,在实际履行中可以秉持“共同但有区别的责任”原则,按照先后顺序承担不同责任。碳减排也是各国能源战略发展重心,当前,我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向的关键时期,需要充分调动地方、行业企业自主碳减排意愿,落实多元化主体参与制度,助力实现碳达峰目标和碳中和愿景。

五、结语

碳达峰、碳中和的环保要求从某种程度上限制了社会的经济发展,二者无法兼顾,但大气环境又是人类生存最重要的条件之一,且不容再受到破坏。为了生态的可持续发展,保护降低碳排放行为的积极性,探讨推行碳排放生态补偿制度有一定的意义与价值,其最深刻的一点是对大气环境资源的重新配置,鼓励补偿过程中的模式创新,确立全员参与的原则,为推动生态补偿制度纳入立法轨道提供了现实依据。碳排放领域的生态补偿制度是对生态保护补偿制度的创新与完善,是生态补偿制度在应对气候变化,落实“双碳”目标的延伸。