突发型社会领域重大风险损害社会分担机制的挑战与构塑

白小平，段奇奇

（兰州理工大学法学院，甘肃兰州 730050）

突发型社会领域重大风险不仅严重威胁社会公众的生命健康与财产安全，而且会以系统的形式造成公共利益的重大损害，亟需以法治的思维和方式加强治理，更好地回应构建“美好生活”的社会发展需要和人民的新期待。

一、突发型社会领域重大风险界定与表现

（一）突发型社会领域重大风险界定

近年来，“风险社会”一词受到学者研究的青睐，但与“风险社会”相关的“社会领域重大风险”概念的研究尚无定论。当前研究者关于社会领域重大风险的概念界定主要有三：一是将社会领域重大风险界定为可能造成重大公共安全事件的风险，既包括可能造成公共安全突发事件的隐蔽性危险因素，也包括风险现实化为突发事件之后对突发事件的应对及防范[1]参见：李雪峰.防范化解社会领域重大风险的若干思考[J].行政管理改革，2019（4）：30-37。；二是将社会领域重大风险界定为由于自然灾害、经济因素、技术因素以及社会因素等方面的原因而导致出现社会秩序混乱的可能性[2]参见：姚亮.社会领域重大风险的生成机理及治理策略研究[J].山东社会科学，2020（6）：69-76，82。；三是将社会领域重大风险界定为由社会的不稳定因素和人自身的不稳定因素引起的，波及范围广、影响人数多、损害后果较为严重的，阻碍人民群众获得感、幸福感、安全感的风险[3]参见：吴世坤，郭春甫.社会重大风险起源、界定与防范化解[J].社会治理，2019（5）：59-67。。

一般而言，社会领域重大风险中“社会”设定了风险发生领域，“重大”修饰了风险的程度，二者共同将社会领域重大风险的内涵与外延予以界定[3]参见：吴世坤，郭春甫.社会重大风险起源、界定与防范化解[J].社会治理，2019（5）：59-67。。其范围主要及于就业、教育、劳动保护、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房调控等民生、社会建设领域，其他风险诸如自然、技术、环境、灾害等类型的风险相互交错也会导致社会领域重大风险的发生。相较于社会领域的一般风险而言，社会领域重大风险存在三个方面的特点：一是各种社会矛盾积累叠加重、治理难度大，克服风险需要消耗大量的公共资源；二是风险影响广且分布不均，关涉重大民生，社会影响大，且各地抗风险能力有差异，风险发生与分布不均；三是风险存在着长期性和扩散性，公众自我抗风险能力较弱，需要全社会共同治理该风险。

本文认为社会领域重大风险包括突发型和发展积累型两种类型的风险。突发型社会领域重大风险是指因突发事件引致的社会领域重大风险。如因突发事故灾害、公共卫生事件、恐暴事件、网络舆情事件等引起的风险。相较于发展积累型社会领域重大风险，它侧重于风险发生的突然性和偶然性，对它的治理更加强调应急管理机制的有效建立与综合治理，发展积累型社会领域重大风险是由于各种社会矛盾的长期积累形成的隐蔽风险，诸如阶层贫困、老龄化问题、民族问题、不平衡不充分发展等问题，对它的治理强调长效、科学的治理体系，应久久为功加以风险克服与化解。两种风险发生可能相互交织、相互影响，但导致风险发生的矛盾有主次之分，即应以发展积累型社会领域重大风险为主要矛盾并为国家治理的根本目标，但突发型社会领域重大风险可能演变成为影响各国政治、经济、社会、文化的重大风险，其治理亦不可忽视。

（二）突发型社会领域重大风险表现

1.风险突发且涉众广

突发型社会领域重大风险的特点之一，是风险伴随着很多复杂要素突然发生，后果表现为损害的严重性和放大效应，同时一种风险会引发一系列关联性风险，成为一个复杂多元的巨系统[4]参见：闪淳昌，薛澜.应急管理概论[M].北京：高等教育出版社，2012：25-27。。以新冠病毒疫情为例，它突发于公共卫生领域，但随着疫情的持续和蔓延，又引发众多风险，如经济安全风险、社会稳定风险、社会秩序风险、社会信任风险、社会保障风险、社会治理与服务风险等，冲击着生产、消费领域与教育、医疗、旅游、运输等众多行业，并且随着全球化，风险跨界扩散，成为国际社会共同面对的公共风险。

2.风险因素不确定，应急防控难度大

诱发突发风险的因素或事件不确定，甚至无规律可循，导致一国应急防控机制建设滞后，包括现有应急技术的不成熟加大了应急防控难度。以新冠病毒疫情为例，我国是最早发现并预警疫情的国家，但新冠病毒的溯源问题至今仍是世界难题。病毒多次变异，传播速度快、危害大、持续时间长，虽然疫苗是有效应对疫情的技术手段，但疫苗研发与使用本身也存有一定风险。同时控制疫情需要消耗大量的资源，需要世界各国有机协同防控，应急防控当中的任何一个环节出现疏漏或各国不能有效协同治理，都会给风险治理带来连续的次生灾害，也使非常规状态下的应急需求与常规状态下的应急供给失衡。

3.风险治理成本高，呈规模性损害

突发型社会领域重大风险严重威胁着国民生命健康与财产安全，也对国民经济、社会民生造成了重大损害，其治理成本不仅仅局限于各种资源的消耗，而且包括为保障应急治理机制运行的一系列法律及社会政策的制度供给成本。除此以外，互联网、大数据、云计算、人工智能等先进技术，医疗、工程等专业技术的运用，强大的社会动员能力和甘于奉献的自我牺牲精神，也是治理中不可或缺的重要内容。进言之，突发型社会领域重大风险可能使经济社会发展、民生保障与社会安全处于休克状态，疫情首先影响就业、收入和物价，其次影响投资、消费和出口，再次影响公共服务供给和居民的衣食住行等，个体和社会成本遽然上升，众多家庭无力承受相关损耗，形成严重的社会问题，需要外界的援助才能渡过难关。

二、突发型社会领域重大风险损害对现有社会分担机制的挑战

基于突发型社会领域重大风险造成的严重损害，使得社会各界对克服风险损害的社会分担机制有着强烈的需求。通常一国为应对突发型社会领域重大风险损害有三种方式：一是以法律的形式，对人们的危险行为进行规制，以减少风险的发生，或是对因风险发生损害依法进行损害救济；二是通过社会福利和公平分配的方式，来增强个体抵御风险的能力；三是在风险发生时，利用社会政策灵活寻求风险损害的分配方案，将风险损害在个体间转移或在社会整体间进行合理分配。

（一）现有社会分担机制的模式与作用

从法治的视角而言，当前我国的损害分担机制主要有以下四种方式。

1.私法分担模式

现代私法的本质是民事权益保护法和财富机会分配法，其中财富机会分配法是以物权法和合同法为主，而民事权益保护与救济主要为侵权责任法[5]参见：瓦格纳.损害赔偿法的未来：商业化、惩罚性赔偿、集体性损害[M].王程芳，译.北京：中国法制出版社，2012：57。。因此，在私法领域应对风险损害的分担规则一般特指侵权责任法，它是利用私法进行风险社会治理的基本依据。但侵权责任法旨在维护个体间的权益损害，是一种私害防治法，立法重心在于为民事权益提供救济性保护，以恢复受损权益的完满状态为目的，而预防社会财富安全或对规模性风险损害（包括突发型社会领域重大风险损害）的救济并不是侵权责任法的立法目的与任务。

首先，侵权责任法规制的风险损害，多以行为人的危险行为或行为人违反风险管理、控制义务的人为风险为规范对象，因而在受害人与损害负担主体（或加害人）之间存在着特定的社会交往关系[6]参见：白小平.社会法基本范畴研究[M].北京：中国社会科学出版社，2020：175-176。，损害关系中主体、客体、因果关系具有确定性；其次，受害人与损害负担主体具有关联性或存在利害关系，损害负担符合在利害关系人（个体）之间合理分配的私法救济原理；再次，损害负担以过错责任为一般归责原则，无过错责任为特殊归责原则，救济一般也为事后救济。故而其适用范围有限，无法应对突发型社会领域重大风险损害需要社会普遍分担的现实。

2.公法分担模式

公法对利益损害分担模式有二，一是国家补偿，二是国家赔偿。国家补偿可概括为三种类型：（1）国家合法性补偿，即因国家公权力的合法行为引起的补偿；（2）国家公务受益补偿，即无特定公务义务的人为维护公共利益致自身损害的补偿[7]参见：司坡森.论国家补偿[D].北京：中国政法大学，2004：10。；（3）国家衡平补偿，指因自然和社会事件造成损害，由国家基于法律的规定或者在法律原则指导下，通过制定政策给予受害人的补偿[8]参见：陈新民.中国行政法学原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002：272。。国家赔偿是指国家机关或国家公职人员在执行职务中侵犯了民事主体合法权益造成损害依法由国家承担的侵权赔偿责任，包括行政赔偿和刑事赔偿。国家补偿和国家赔偿的义务主体均为国家。

我国关于国家赔偿的法律适用主要指《中华人民共和国国家赔偿法》，其赔偿范围明确，且以国家侵权违法行为为发生条件。在国家补偿中，国家合法性补偿主要适用于财产的征收征用，国家公务受益补偿在见义勇为褒奖中有所体现，国家衡平补偿主要体现在社会救助中，但其补偿义务主体并非局限于国家[9]《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》第3 条：本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。，而社会救助实际为社会补偿，属于社会法的范畴。因此，在现有国家赔偿与国家补偿的范围内，其适用条件以行为（违法行为或适法行为）为基础，要求行为与损害结果之间存有因果关系，故而也不适用于突发型社会领域重大风险损害救济。

3.社会法分担模式

社会法是晚近产生的法律门类，也是目前学界对其体系争议较大的部门法。社会法的产生，乃对各种社会疾苦、不平等的社会合作、规模风险损害等痼疾采取社会联合反制的法制措施，尽管学界对其体系尚有争议，但对其调整劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障已具有共识。社会法以社会保护、社会补偿、社会预护、社会促进为利益维护措施，通过国家和社会积极履行相关社会义务，达成人的生存与发展的社会合作维护目的，进而在“国家—社会—公民或居民”间形成风险损害的合理分担。由于它突破了私法、公法的“加害人—受害人”利害关系分担模式，进而可以成为突发型社会领域重大风险损害社会分担的基本法治形式。

以社会保障为例，其旨在利用社会统筹风险基金或财政转移支付来增强个体抵御风险的能力，实现风险在社会整体间分配与共担，保障社会安全。例如社会保险以社会统筹风险基金的形式，保障居民生活水平在应对相关风险损害时不至急剧下降；社会救助通过财政转移支付和社会资金保障了困难居民的基本生存条件；社会福利旨在改善个人、家庭或特殊群体的物质和精神生活水平，促进国民共享发展成果等。然而目前我国的社会保障水平还不能有效应对居民在现代生活中所面临的各种风险，在扎实推进共同富裕、实现国家治理体系和治理能力现代化建设中，现有社会保障基金统筹模式和有关制度也面临着重新调整和进一步优化的问题，尚未能在经济、社会、文化治理等方面充分发挥作用[10]参见：郑功成，郭林.中国社会保障推进国家治理现代化的基本思路与主要方向[J].社会保障评论，2017（3）：3-16。。

同时，利用社会保障在应对突发型社会领域重大风险损害分担方面也存有不足：一是遭遇突发型社会领域重大风险损害的主体具有不特定性，若社会保障覆盖面小或保障服务有差异，可能会使部分人无法依此获得有效救济；二是缺乏普遍且灵活的救助手段，社会保障重在风险事前预护，而定向或区域化的保障制度或碎片化的保障供给在应对系统性、全局性的风险中存在着失衡问题；三是突发型社会领域重大风险损害也非社会统筹风险基金和财政转移支付可以完全分担，例如随着疫情的扩散，患者、失业人数的剧增，相应的医疗费用、失业保险金、社会救助金支付需求亦明显增长，社会保障基金安全风险加大，进而削弱社会保障基金的抗风险能力和可持续性。

4.社会政策分担模式

社会政策以保障社会安全、社会群体福利为政策要旨，这是风险社会下应对社会问题的必然回应，成为一国风险治理惯常采用的重要手段。当前，我国社会政策逐渐摆脱经济政策依附者的角色正在步入“社会政策时代”[11]参见：陈仁兴.需要为本：托底性社会政策体系构建的价值定位与路径选择[J].学习与实践，2021（1）：84-92。。我国现已出台了大量的惠及农村居民、残疾人、老年人、务工人员等弱势群体的各种社会政策，涉及医疗、教育、住房、就业、文化等领域，典型的如精准扶贫、灾害救助等。其中灾害救助社会政策为应对灾害和解决受灾群众的基本生活问题采取了一系列的保护措施。由于灾害救助多发于非常时期，故而多为灵活性、暂时性的保障措施，包括发放救助金、提供食物与基本生活物资、以工代赈、相关临时补贴等。以新冠病毒疫情救助措施为例，涉及就业援助、困难群众基本生活保障、临时救助、复工复产稳岗补贴、医药费核销、减免税以及其他相关补贴等，发挥了良好的防控治理效果，为以后类似的风险救助提供了范例。

一般而言，社会政策借助行政措施的手段具有灵活性，但缺乏常态化的救助机制，不能充分适应疫情防控常态化治理的需要。突发型社会领域重大风险损害需要借助社会政策来安排消化，但它并不是唯一的路径依赖。一是暂时性的救助措施可能不完善、不稳定或碎片化，偏重物质救助，对生活环境和社会关系的可持续修复能力有限；二是行政化的救助措施具有城乡二元化、区域化、行业化的特点，不利于风险损害负担统筹一体化；三是救助主体单一，政府是风险救助的主导者与损害负担者，所需资金主要是各级政府的财政投入，缺乏有效的社会动员。

（二）现有社会分担机制的应对缺陷

风险损害社会分担机制是一国社会保护系统建设的重要内容，此次新冠病毒疫情暴露了各国社会保护事业发展不平衡不充分的问题。我国现有风险损害社会分担分散于私法、公法、社会法和社会政策之中，尤其是大量社会政策在填补损害、转移风险和保障民生方面发挥了重要作用，但整体而言，现有方式在利益调整方式和运行条件等方面存在差异，在应对突发型社会领域重大风险损害时仍有不足。

1.系统性不足

突发型社会领域重大风险损害严重、治理成本大，不论何种形式的个体都不足以填补该损害，需要在“国家—社会—公民或居民”间进行系统性分配。以侵权损害赔偿为主的私法分担模式和以国家赔偿为主的公法分担模式，因其以行为作为法律事实的个体间损害分担形式应被排除在突发型社会领域重大风险损害社会分担机制之外，而以社会保障为主的社会法分担模式和以行政措施为主的社会政策分担模式则成为该风险损害分担的必然选择。然而，当前我国的社会保障系统尚不完备，现有社会保险面对突发风险、零工经济、数字经济、人工智能等新情势，亟需进一步重构法律关系基础、改革基金统筹模式、优化项目功能，社会救助系统及具体项目尚在进一步的筹划建设之中，社会福利项目尚不稳定，“国家—社会—公民或居民”间系统性科学分配机制还在进一步完善之中，这影响了个体抵御风险能力的增强。同时，社会政策又以“应试”“应急”为基本目的，用行政方式调动资源的能力有限，加重了国家负担义务，不利于风险治理的常态化。

2.协同性不强

突发型社会领域重大风险损害事件事发突然、破坏性大，需要协同“国家—社会—公民或居民”的力量共建、共治风险损害分担机制。以社会保障为主的社会法分担模式强调“国家—社会—公民或居民”共同参与、共建风险防御机制，它可分为事前风险预护机制和事后风险救济机制；以行政措施为主的社会政策分担模式主要为事中风险应急综合治理机制。事前风险预护、事中风险应急综合治理和事后风险救济应有效协同，缺一不可。但有效协同的前提是风险损害的分担机制应当系统、完备，各机制之间应相互衔接、功能相互配合。其协同的基本路径应是从社会保障预护机制开始到风险应急综合治理再到社会保障救济和临时补充救济的全覆盖。如突发型社会领域重大风险中病患者医药费核报应从参加医疗保险开始预护，事中综合利用社会政策治理，事后又要通过基本医疗保险、大病保险、医疗救助、财政补贴或个人自付一定比例费用来消解医疗费用负担等，只有各环节都有效地发挥作用，才能达到风险损害治理的最佳效果。

3.法治化水平不高

当前，社会法在我国七个法律部门中法治化程度较低，社会保障及社会法建设既面临制度建设缺口较大的问题，也面临着现有立法因社会实践变化需要调整和优化的问题，与新时代社会发展需求还有一定距离，影响到公民社会权益的维护和风险的有效预护[12]参见：郑功成.中国社会法：回顾、问题与建设方略[J].内蒙古社会科学，2020（3）：9-19，2。。与法律相比，社会政策具有灵活性和指导性，能够有效应对不断出现的新矛盾和新问题，但是在普遍性、明确性和稳定性上有所欠缺。事实上，突发型社会领域重大风险损害作为普遍发生的事件，既需要法治与政策的互联互动，也需要从法律层面明确“国家—社会—公民或居民”各方主体在此方面的权利、义务与责任，达到科学、规范、依法治理风险的效果。

4.社会服务能力相对滞后

现代社会服务以坚持和完善共建共治共享的国家治理能力和治理体系现代化为工作目标，服务人民美好生活需要，它是实现治理现代化的必要支撑机制。“共建”意味着在坚持党对社会治理的集中统一领导的同时，要求“国家—社会—公民或居民”各方主体共同参与社会治理与服务；“共治”意味着应确立政府主导、社会参与、个人自维协同治理的良性互动机制；“共享”意味着治理应以人民为中心，保障民生事业发展，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感，不断完善公共服务体系，积极促进基本公共服务均等化。突发型社会领域重大风险损害社会分担机制建设是体现一国社会服务能力的重要方面，现有分担机制距离现代社会服务工作目标还有差距。当前现有社会服务系统可能只注重了治理的兜底和应急作用，而轻视了“国家—社会—公民或居民”合作机制建设。

5.主体责任单一

风险社会背景下所面临的一系列社会问题决定了突发型社会领域重大风险损害分担应以社会责任为中心。但我们习惯了风险损害的政府责任，而忽视了各种社会资源的广泛动员与综合利用，在一定程度上弱化了除政府以外的其他主体责任承担的积极性[13]参见：林毅夫，何德旭，范从来，等.奋进新时代 开启新征程：学习贯彻党的十九届五中全会精神笔谈（下）[J].经济研究，2021（1）：4-25。。例如个人不谈“人人尽责”而一味地强调“人人享有”，企业不充分履行相关社会义务等，这样的风险治理本身又处在了新的风险之中。

三、突发型社会领域重大风险损害社会分担机制建设机理与构塑

突发型社会领域重大风险损害社会分担机制是社会治理现代化的具体应用，是防范化解重大风险机制的重要内容，它将风险及其损害视为社会发展的整体成本和社会共同体的共同责任，通过多元治理主体的相互合作，将风险损害在“国家—社会—公民或居民”间有效分配，进而对受损的自然系统、经济系统、社会系统予以恢复和调试，实现协调互助、克服风险、利益共享、共同发展的目的。贝克说“风险和财富一样是要分配的东西”[14]参见：贝克.风险社会[M].何博闻，译.南京：译林出版社，2004：25。，这意味着风险损害的成本分担是风险社会治理的重要问题。在新时代，我国已实现全面建成小康社会的伟大目标，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，需要持续提高社会治理和风险防范化解的水平与能力，促进全体人民共同富裕和二〇三五年远景目标的实现。

（一）我国突发型社会领域重大风险损害社会分担机制建设机理

规模性风险损害一般通过社会合作负担的方式来预防与克服，因此对突发型社会领域重大风险损害采取社会分担的方式是一种较优的选择。我国作为社会主义国家，在实现平等社会合作、维护人的全面发展、保护人民切实的经济社会权益、实现共同富裕等方面有着天然的制度优势和政治优势，突发型社会领域重大风险损害社会分担机制建设机理特色鲜明。

1.以人民为中心的发展思想是机制建设的指导思想

“以人为本”是中国共产党长期以来坚持的执政思想，党的十八大以来，习近平总书记提出“以人民为中心”的执政理念和发展思想，进一步深化了“以人为本”的思想内涵。在我国，“以人民为中心”统领改革的各方面、贯穿各阶段，是突发型社会领域重大风险损害社会分担机制建设的核心理念和价值追求。习近平总书记指出，“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”[15]参见：中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：129。。这就要求我们必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，风险损害分担为了人民，风险损害分担机制建设要依靠人民，切实解决人民现实需求和对美好生活的需要，不断把为人民造福的事业推向前进。

2.促进实现社会治理现代化是机制建设的目标

社会治理现代化就是从传统的国家社会管理型向现代的共建共治共享型转型和实现的过程。为尽快实现治理转型，形成“国家—社会—公民或居民”协同共治的现代社会治理体制，首先要切实转变政府职能，建设法治政府和服务型政府，只有政府转变职能逐步向社会放权，才能激发社会活力，为社会和个体自我治理提供空间；其次要正确处理国家、社会与个人的关系，在政府主导下，发挥社会和个人在社会治理中的积极性，实现政府治理、社会参与自我调节、个人自维协同治理的良性互动治理机制，这成为突发型社会领域重大风险损害社会分担机制的建设目标。

3.平等社会合作是机制建设的基本内涵

平等社会合作以追求社会公平为动机，通过实施限制个体自由、促进群体合作的具有平等因素的社会合作行为，实现人的生存与发展的社会合作维护。因此平等社会合作既包括社会参与、社会保护、社会补偿、社会预护、社会促进等联合性利益调整措施，也包括克私利公、律他利他的社会权利与社会义务的平等设定。在风险预护和损害分担面前，需要坚持和贯彻平等社会合作机制，换言之，社会分担机制的运行要通过国家干预和社会强者、社会成员积极履行社会义务，才能将风险和损害在全体社会成员中进行分解，实现风险从传统的个体管理与控制转向社会联合治理。

4.底线思维是机制建设的基本要求

习近平总书记在各种场合多次强调要坚持底线思维，如在保障和改善民生问题上使用了“坚守底线”，在加强社会保障体系建设上强调要“兜底线”。因此保障人民的生存权和基本发展条件是社会领域建设底线思维的基本要求。突发型社会领域重大风险损害社会分担机制要贯彻底线思维，一是要科学统筹社会分配系统，使初次分配、第二次分配、第三次分配的功能相互衔接，社会众筹规范有序；二是社会保障和社会福利在保基本的同时应持续实现均等化的基本福利供给目标；三是风险损害社会分担既要坚持国家和社会的兜底负担，加强特殊群体社会权益保护，又要确保对人民的生存权和基本发展条件的供给能够促进共同富裕。

5.社会法是机制建设的法治保障

突发型社会领域重大风险损害社会分担机制需要法律秩序的保障，以法治形式稳定社会预期。当前我国法律部门中，社会法是最能体现该机制建设机理的部门法，同时社会法也是最能充分体现社会主义性质、促进社会主义现代化实现的部门法。社会法以平等的社会合作与公平的社会分配为法治原理，坚持社会公平、社会公正的价值原则，强调社会参与、社会保护、社会补偿、社会促进、社会预护的利益调整措施，普遍构筑社会权利与社会义务规范系统，通过劳动保护、社会保障、社会福利、风险预护等系统促进社会公共事业发展和现代社会服务，实现对人的生存与发展的社会合作维护[16]参见：白小平，张万萍，徐丹.加强社会法制度供给克服社会主要矛盾[N].民主与法制时报，2020-09-17（6）。。同时，社会法又可与社会政策互联互动，构塑事前、事中、事后风险治理与应急的系统机制。

（二）突发型社会领域重大风险损害社会分担机制构塑

突发型社会领域重大风险给人民的生命健康、财产安全和国家安全带来极大损害，仅依靠个体力量无法实现风险分散，需要借助共同体的力量实现风险与损害的社会分担。突发型社会领域重大风险损害应以社会法损害分担机制为基础，以政府主导、社会参与、个人自维协同形式，通过社会保障、社会补偿（包括社会扶助）、第三次分配和个体自维的多元社会分担机制，实现风险分散与互助共济、众筹与社会协同、责任治理与社会服务的综合协调。这种分担机制具有系统性与层次性、多元性与联动性、众筹与自我救助负担性的特点，具体由四方面联合协作机制构成。

1.预护与损害救济：社会保障

社会保障预护与损害救济是突发型社会领域重大风险损害社会分担机制的构塑基础。我国社会保障是以国家和社会为主体，依据法律通过国民收入的再分配和社会众筹，对公民（或居民）在暂时或永久丧失劳动能力以及由于各种原因导致生活困难时给予物质帮助，以保障其基本生活的制度，包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利等内容。其中基本养老保险、基本医疗保险采取统账结合模式，养老与医疗风险保障基金缴费主体由用人单位（或集体及平台）、职工（或个人）和国家（财政补贴）构成，而社会救助、社会优抚和社会福利主要由国家和政府负担。由于社会保障涉及多层次社会保障体系和公共服务体系建设，财政转移支付和再分配机制的优化，城乡基本社会福利的统筹一体化和公共服务均等化，消除绝对贫困与缓解相对贫困的长效机制建设等，故而是民生、社会领域建设的重点。

当前我国社会保障制度建设也面临着重大调整和持续优化的问题。一是在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、促进共同富裕、构建橄榄型社会结构的进程中，我国社会保障将会从“保基本”“广覆盖”转向“促富裕”“全覆盖”的全民共建共治共享的新型社会保障；二是智能社会背景下零工经济与数字经济的发展，现有以劳动与人事关系两分、城乡两分为基础构建的社会保障项目已不适应人民的新需求，建设面向全民覆盖、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系是当下所需；三是突发型社会领域重大风险损害分担需要全民共建共治共享的新型社会保障体系来承接与化解，社会保障覆盖不足、项目不全、社会服务能力不够，均会影响风险治理的效果。

此外，作为事前风险预护、事后风险救济的社会保障，为应对突发风险，应着重做好以下几个方面的工作。（1）统一各类基金缴费入口，分项分类科学设计征缴程序和征缴规则，持续提高各类基金统筹层次。如基本养老、基本医疗保险实施以税为主、税费结合的渐进式征缴机制，社会统筹以税的形式征缴，征缴对象为用人单位和各类用工组织及平台，个人账户以费的形式缴费，征缴对象为职工和全体居民[17]参见：白小平，靳彤彤.中国社会保险费征缴机制的发展历程与展望[J].中州学刊，2021（1）：73-79。。（2）普遍实施全民性社会保障计划，着力促进城乡统筹一体化、待遇支付公平统一。例如，工伤保险、失业保险应扩大适用范围，向统一的职业伤害保险和职业失业保险转向，保险义务人由用人单位和各类用工组织及平台构成，保险权利人应以从业者、公民身份替代职工、城乡居民身份，防止身份固化并确保待遇支付公平统一。（3）对个体（或居民）缴费采取灵活措施补充缴费机制，提高社会保险经办机构、卫生部门、民政部门的社会服务水平，持续推进社保转移接续工程，包括异地养老、就医核发与结算。（4）健全重大疾病医疗保险和医疗救助制度，及时调整重大疾病目录，促进基本医疗保险、重大疾病医疗保险和医疗救助机制相互匹配、功能相互衔接。（5）适时修订社会保险法，加快社会保障的立法工作，尽快出台社会保障基准法，提高我国社会保障的法治水平。

2.特定或应急事项救助：社会补偿

社会补偿是突发型社会领域重大风险损害社会分担机制构塑的重要内容，主要适用于特定或应急事项救助，其与社会保障为特殊与一般的关系。同时，社会补偿是“平等的社会合作与公平的社会分配”这一社会法原理的重要实践形式，它可与社会政策相结合，具有事中风险应急综合治理和事后风险救济的特点。

当前，我国社会补偿的概念尚未统一，但这并不排除其是一项重要的利益受损补偿手段。广义而言，社会保障也属于社会补偿的范畴。狭义而言，社会补偿一般指国家和社会对居民因自然性、技术性、社会性或政策性等不可抗拒风险或意外事件以及因社会排斥行为造成的利益损失，或必要的社会扶助而采取的补偿分配与修复行为，包括社会补偿和社会扶助两大类型。社会补偿包括劳动经济补偿、公共卫生疾病防控突发事件损害补偿、疫苗接种异常反应损害补偿、失独家庭补偿、食品安全突发事件损害补偿、意外事件补偿等；社会扶助包括特殊群体权益扶助、就业或失业援助、反哺性扶助措施、灾害对口援建、移民易地安置等。

社会补偿所需资金入口多元，出口资金由政府统一预算、支付，国家和社会是其积极义务主体，而特定或应急事项中的社会成员或组织则是其权利主体。它一般通过社会共同参与、社会众筹与财政补贴相结合的形式，合理分担社会发展中的各种风险成本和意外，弥补社会保障预护与损害救济之不足。同时，社会补偿应针对具体的特定或应急事项细化社会补偿的内容。如针对突发型社会领域重大风险产生的巨额医疗费用，在基本医疗保险、重大疾病医疗保险和医疗救助机制基础上再行必要的财政补贴；针对防疫隔离期间产生的相关损失或影响，可考虑隔离期间的误工收入补偿、困难家庭基本生活资料供给补偿、志愿者公益补偿、民用场馆设施征用补偿、中小微企业与个体经营者复工复产援助、特殊群体就业或失业援助等，并提升社会服务能力。

3.社会众筹与分散负担：第三次分配

突发型社会领域重大风险损害成本巨大，非一国财政和个体可以承受，必须依靠社会机制和社会力量来分担损害、化解风险，其中大力发展慈善等社会公益事业，在初次分配、第二次分配得当的基础上促进第三次分配，这是突发型社会领域重大风险损害社会分担机制构塑的必要补充。第三次分配是指以社会强者为主体，以公益慈善为主要形式，以志愿捐助方式将社会资源和财富向社会弱者进行让渡的分配形式。

当前，我国公益慈善已成为突发型社会领域重大风险损害社会分担机制的重要补充，但慈善等社会公益事业的健康发展需要综合的机制建设。一是要积极培育和发展慈善公益社会组织，健全慈善公益社会组织登记制度，改革财税制度促进慈善公益事业发展；二是要规范慈善公益行为，培育良好的社会组织信用，确保募捐资金来源公开、透明，募捐资金使用去向公示、公开，同时根据募捐者的意愿，募捐资金也可补充到社会补偿项目中；三是要加强对网络募捐平台的审查、管理与监督，完善法律责任，并与时俱进创新互联网+慈善形式；四是适时修订《中华人民共和国慈善法》，构建现代公益慈善法治系统。

4.个体合理负担：个体自我救助

社会保障、社会补偿、第三次分配构塑的重大风险损害社会分担机制充分实现了政府治理与社会调节的作用，但在这个模式中，居民个体仅以社会保障形式参与风险预护构成负担主体，从人人有差异的状况来看，个体在事中风险应急综合治理与事后风险救济中的作用并没有发挥出来。在突发型社会领域重大风险损害中，个体应根据自身实力合理负担一定损害后果，这是突发型社会领域重大风险损害社会分担机制构塑的一个必要环节，体现人人有责、人人尽责、人人享有的现代社会治理理念。

笔者认为突发型社会领域重大风险损害社会分担机制构塑目的在于以社会合作的方式促进人的生存与发展的实现，在于刻画有利于促进克私利公、律他利他、褒奖自我牺牲的平等社会合作图景，它并不排斥个体对自身生存与发展的自维努力，从而克服人对社会合作维护形式的“福利”依赖和“自私自利”的市民镜像复燃。在重大风险损害的个体自我救助中，居民个体应自维协同履行一定义务，包括身体力行积极参加相关商业保险，或依自身负担实力合理分担一定损害，至于无能力负担者则不在此负担机制之内。