浅谈采购人员如何基于《政府采购需求管理办法》开展政府采购

王露霞

摘要：2021年7月1日《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）正式施行，该办法强调用需求引领政府采购全过程，使政府采购工作更加依法合规、严谨有序。文章分析了政府采购需求管理工作的现状以及存在的问题，提出采购人应通过重视采购需求编制，明确采购主体责任、加强内部控制、提高采购专业水平等措施，从而达到政府采购需求管理目标。

关键词：采购人；政府采购；采购需求；对策

采购需求管理是政府采购工作的源头和关键，直接关系到政府采购工作的绩效目标，有利于加强财政资金的使用效率，资金的统筹管控，规范财政资金的使用程序，使政府采购公开、公平、公正。随着经济的发展，政府采购项目不断扩展，从商品类、服务类，到重大建设工程项目类，使采购内容不断升级，政府采购愈加重要。本《办法》以问题为导向纠正了近年政府采购中出现的只重视采购程序不重视采购需求和采购结果的问题，对做好政府采购需求管理做了详细规定，提出了一系列新要求，体现了政府采购需求管理在采购全过程中能够起到贯穿全局，统领政府采购的积极作用。

一、我国政府采购需求管理现状分析

加强政府采购需求管理，最终是实现政府采购项目绩效目标，使政府资金效益最大化，充分合理利用财政资金，避免和杜绝资金风险和采购流于形式，重点突出采购人采购需求。此次，《办法》主旨是如何完善需求管理工作，其中：强调采购人主体责任；健全采购实施计划和编制内容；全程采购风险防控；建立采购审查机制等政府采购需求管理工作要求。下文围绕《办法》对我国政府采购现状进行浅析。

1. 强调采购人主体责任，还权于采购人，还责于采购人。采购需求管理采购人负有第一主体责任。在采购过程中采购人可以根据采购需求自行编制采购计划，完成采购的全流程工作，但由于采购人不一定完全熟悉采购需求专业知识和采购流程，使采购需求不明确，采购市场不了解，导致采购过程较长，使政府资金使用效率差，不能完全准确达到政府资金的使用效果，因此采购人往往依靠第三方采购代理机构来进行全过程的采购活动，达到采购需求管理目标。但采购代理机构也仅仅只是在采购人的授权范围内开展工作，并不承担主体责任，采购人仍是政府采购活动的第一责任主体，对采购需求管理负有相关的法律责任。这纠正大部分采购人的错误认识，杜绝了一些采购人将代理机构和专家作为挡箭牌的思想，不至于为一些不良代理机构和不良专家控标事件的发生提供机会，让政府采购回归本质，使采购人认识到采购需求的重要性和责任担当，压实采购人责任，避免采购人和采购代理机构以及一些供应商相互利益输送，以不合理的条款压制其他供应商竞标而达到私有目的而损害国家利益，因此《办法》提出“谁申请谁负责、谁采购谁负责、谁实施谁负责”。

2. 推进采购需求标准化建设。《办法》指出政府采购有三种情况：一是需求客观明确且规格标准统一的项目；二是客观明确且技术复杂专业性强的项目；三是不客观明确需供应商提供方案的项目。针对上述情况，《办法》做了具体的采购方式评审方法，让采购人根据采购需求的实际情况以及项目的紧急程度以及资金计划安排选择公开招标、邀请招标和询价等采购方式。强调在合同管理中，着力解决合同制定含糊不清晰、合同遗漏不完整等问题，保证了采购需求的标准化建设，制定明确的采购技术、商务需求标准，要有明确的采购需求要达到的预期目标。并将采购标准具体明确化，比如服务内容、标准、性能、结构、材料等要求，具体采购时间、地点等要求，从而使所有供应商对采购人需求的产品、项目要了解清楚，用具体指标来衡量采购需求，有效减少采購中的不正当竞争，以及废标和供应商质疑投诉风险发生，增强政府采购公正性。保障各类市场主体平等参与到采购活动中来，杜绝各种以不合理条件排斥供应商的行为发生。从而达到政府采购公开、公平、公正，提高采购效率和质量，真正达到采购预期。

3. 确保采购需求目标明确、有据可依。《办法》规定采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展调查，配备精通业务的专职采购人员或者委托采购代理机构或者其他第三方机构提出采购需求。采购人应该在编制采购需求前有充足的时间对相关采购目标开展调查、论证，了解相关需求的市场供给、产业发展、运行维护、升级更新以及其他相关情况，明确采购需求要达到的预期目标，准确提出采购需求的规格标准、技术参数。避免采购人让供应商提供采购需求，防止供应商从自身利益出发量身定制需求，从中牟取利益最大化，导致采购人达不到预期采购目标，使采购管理流于形式。

4. 建立风险防控和审查机制。

此次《办法》加强了风险防控，对采购活动实施全程风险防控，通过电子化信息平台及时获取采购信息，随时发现问题及时制止和解决问题，有效防止合同履约风险的发生，并对合同完成情况进行绩效评价。建立了审查工作机制，在采购活动开始前，审查采购需求是否符合财政预算、资产管理以及财务制度等规定，对采购活动中的重点风险，采购方式、采购合同是否合规以及采购实施计划实行审查。开展政策审查，竞争性、非歧视性以及履约风险等内容的审查。采购人组织进行需求管理审查，可以采取听取多方面意见，有效规避采购人违法的风险，加强采购需求风险防控，减少质疑投诉事件，有效保障采购需求顺利完成。

5. 实施全流程互联网电子化平台采购。

2022年起，政府采购信息化系统与预算管理一体化系统实现有效对接，前期与预算衔接，实现“无预算不采购”；后期与国库集中支付系统衔接，达到“无采购不支付”；中期政府采购从预算开始到计划执行再到合同签订以及最后支付的全流程管理实现电子平台操作，强化“无平台不交易”。实现从采购需求确定、采购文件制定、投标文件的在线编制和上传、开评标、采购合同生成、履约评价等全流程电子化。提高政府采购公开透明。信息化系统能记录从采购需求开始的每一个环节，达到工作留痕，不但能对以往工作审查和监督，也可借鉴以往工作经验，提高采购工作效率，达到需求管理的要求。

二、采购需求管理中存在的问题

1. 采购需求标准确定不严谨。采购需求必须清楚明了、表述规范、含义准确。在采购需求编制中，采购人不了解采购标的专业知识，对采购需求认识模糊，只是知道采购数量和所需成本，没有对采购需求的技术规范、服务水平、项目成本构成等进行调研分析，不能对需求准确定义。一是由于需求编制重要因素的不精准，引起供应商错误解读需求，不仅造成需求与供给不匹配，还容易使不良供应商钻空子，用低价恶意竞标，而后再追加预算或者拖长工期，以次充好，蒙混过关的行为，严重影响了市场诚信，给采购后期工作造成很大麻烦，造成采购绩效目标无法完成，造成财政预算资金很大浪费。二是没有根据实际情况对每一项采购需求特别是某些特殊事项的采购需求作出比如服务内容、标准、性能、结构、材料等要求，具体采购时间、地点等要求，客观量化的指标，盲目搬用以往项目指标，使评审工作主观性很大，不能平等对待竞标供应商，容易引起供应商质疑和投诉。

2. 采购需求编制不科学。一是一些采购需求的编制设置了歧视性条款，主要表现在以不合理条件限制或者排除潜在供应商，如：设置供应商所有制形式、所在地、经营规模、经营年限等不合理条款，设置与采购项目实际需求不适应与履约无关的条款，形成对非意向供应商的需求壁垒，为意向供应商量身定做需求的现象。二是需求没有计划性，不按照采购流程的时间和节点去完成采购工作，而是等工作需要时才想起编报需求，导致采购流程难以执行，有的还故意拖延时间，把正常采购变为应急采购，从而变为单一来源采购，规避公开招标，从而简化采购程序，为权力寻租制造方便，逃避财政资金的审查监督流程，盲目扩大财政开支。三是采购需求指标不明确，没有具体说明采购标的数量、质量、技术、性能等技术指标，也没有确定时间、地点等商务指标，指标设定含糊不清，使综合评比变为价格评比，容易导致供应商恶性竞争，同行业中的优质产品和服务却不能中标。四是存在提高采购标准的需求以及有名无实的虚假需求，例如：政绩形象项目、虚报夸大项目、张冠李戴项目等，由于一些采购人往往为了小团体私利，利用财政资金，夸大采购需求，为自己小团体利益谋取福利，需求编制物超所需，造成“豪华采购”“天价采购”现象，腐败的现象丛生，严重浪费财政资金。

3. 采购需求审查不严格。有些采购人没有对采购形式、方式、评审方法等进行合理审查。一是未依法建立采购需求审查机制，对审查采购需求中是否设置不合理条款，是否造成对供应商的差别歧视待遇等不合理现象情况置之不理，评审因素的设置是否存在和现实目标无关的因素等等不合理现象都造成极大的采购风险；二是审查内容不全面，如：是否属于建设工程招标项目的审查，是否属于政府集中采购项目的审查，是否按照规定完成了政府采购意向公开的审查，是否编制采购需求的审查，是否对采购需求进行绩效评价的审查，造成采购行为违法违规；三是对审查结果置之不理，对审查中发现的问题不改正或者重新进行审查，而是等到质疑投诉、举报情况发生以后，才认识到问题的严重，重新开始审查工作，造成巨大浪费，审查机制形同虚设，不能有效防范和化解采购风险，不利于采购需求管理工作正常开展。

4. 采购需求人员不专业。采购需求的整个过程涉及的专业性知识很强，法律、法规性知识面很广，一般采购人很难完全胜任此项工作，应该配备采购专业人员参与，只有这样才能保障采购活动合法合规、科学完整。但是目前，我国缺乏采购专业人员队伍。虽然有些部门设立了政府采购联络员制度，但联络员也是采购单位为应付政府要求随便指定单位财务人员或者办公室人员兼职采购联络员，并没有对其进行相关业务培训，对采购专业知识知之甚少，难以完成采购任务。另外，大部分单位把采购需求和采购流程都交由代理机构完成，但是，代理机构和专家评委水平也参差不齐，而且目前，代理机构还没有全面开展采购需求工作，造成专业障碍，不能有效完成采购绩效目标。

三、强化采购需求管理的措施

1. 明确采购人的第一主体责任，提高采购需求编制的重视程度。采购人必须要增强第一责任人意识，在采购中选择其他第三方机构或者采购代理机构要经过集体研究、集体决策，避免选择不当采购代理机构或者其他第三方机构，进而影响供应商的选择和政府采购工作的效率。采购人应加强对采购代理机构或者其他第三方机构的管理，制定相应的控制管理制度，对采购代理机构或者其他第三方机构进行必要的约束，以减少自身承担责任的风险。明确采购代理机构仅仅只是在采购人的授权范围内开展工作，并不承担主体责任，采购人自己才是政府采购活动的第一责任主体，对采购需求管理负有相关的法律责任。重视采购需求编制，一方面政府为了规避采购风险，可以将采购需求移至预算编制环节之前，对政府采购预算的审批同财务预算的审批一同进行；另一方面要加强业务部门的积极参与，各部门、各岗位之间就政府采购流程环节明确责任，相互沟通，充分发挥相互监督、相互督促的采购岗位分离制度，根据单位工作性质和工作要求，本着完成政府公共职能，造福社会大众的需求，早规划、早调研、早论证，做好可行性分析，使编制的每一项采购需求真正成为满足政府职能的需求；此外，需求编制要合理到位，不浮夸、不浪费，需求编制要公平公正，无差别、不歧视。通过采购人的重视性和责任感编制出优质高效的采购需求计划。

2. 合理确定需求标准。政府采购是通过评审择优选择供应商来完成采购任务，一般选择供应商的办法主要是综合打分法，而综合打分标准又是根据采购需求标准来设置的，因此具备科学、合理、合法的标准是采购需求的前提和关键，是政府采购活动的必要条件。但从实践来看，技术较复杂、专业性较强的项目，采购人可能无法提取关键指标，或者指标无法量化。因此必须考虑对于切实无法客观量化的部分，让采购人真正从有利于实现采购目的的角度出发，根据采购需求的实际情况以及项目的紧急程度以及资金计划安排选择公开招标、邀请招标和询价等采购方式，科學设置评分标准。而且，采购指标的设置应尽量客观量化，减少存在主观评分，避免为权力设置空间。将需求标准化参数作为考核的硬性指标，通过评审标准从而选择出合适的供应商，避免供应商不必要的质疑和投诉，顺利完成采购目标。

3. 加强采购需求管理内部控制。加强采购需求工作机制的内部控制体系建设，实现“用制度管人、用技术管采”。政府采购需求存在潜在风险，其隐蔽性较大，有时很难发现，因此需求管理的审查机制尤为重要，要围绕审查机制建立采购需求内控管理制度。形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内控制度。首先，采购人可划分采购需求部门、采购经办部门、采购监督审查部门，并明确职与责。避免出现互相推卸责任的情况，各部门间要有效沟通，全面提高采购管理建设工作的质量。采购需求部门是需求管理工作的具体执行者，负责采购调研、论证、可行性报告以及意向公开等工作；采购经办部门负责采购需求管理所需的文件整理、报告编制以及采购资料归档等工作；采购监督审查部门负责对采购需求审批、定期审查以及风险防控，履行监督职责，发现问题及时告知整改并进行复审等职责。另外，可以引入相关专家和第三方机构参与审查的工作机制，成为采购人的一种自我监督措施，对于采购人来说，采购需求管理仅内部人员进行审查，不一定真正落到实处，成为一个问题，引入外部力量进行监督在一定程度上可成为必要的手段。最后，要对需求结果进行绩效考评，将考评结果与员工年度个人考核挂钩，尤其要给年度考核表现优秀的员工以精神奖励，以此促进内控制度的高效运作。

4. 充分利用政府采购信息化平台。在大数据、人工智能的大时代背景下，政府采购平台已经成为政府采购的必要途径。采购平台管理信息化建设，使采购全流程标准化、透明化，采购活动全方位接受监督控制，随时监控采购管理的各个环节，发现问题及时纠正，避免造成财政资源浪费。信息化系统能记录从采购需求开始的每一个环节，达到工作留痕，不但能对以往工作审查和监督，也可借鉴以往工作经验，提高采购工作效率，达到需求管理的要求。

5. 提高采购人员专业化水平。严格政府采购需求管理，必须重视采购人员专业化水平。采购人员必须深入了解采购需求各环节工作要求，并了解市场，懂得从市场获取有用的信息，提高专业知识的储备。因此，首先，组建政府采购人才队伍，要求各采购单位必须有专职采购人员。其次，积极培养采购需求管理领域的专业人才，提高其采购专业化水平，并可以通过专职培训或者职业资格认定等方式进行。另外，代理机构也可大展宏图，在开展政府采购专业化服务同时，与时俱进拓展以往业务模式，对政府采购需求开展全方位、全流程的服务。

四、结语

采购需求管理是针对政府采购需求、采购实施计划、风险控制、监督检查与法律责任对采购人提出了很多新的要求，倒逼采购人加强内控管理以及提升主体责任，采购人应引起重视并加强学习，不断发现政府采购需求管理工作中存在的问题，总结落实实践工作中好的建议和好的经验办法，用采购需求管理开展政府采购的相关工作，有效保障纳税人的权利，为全社会提供优质高效的公共服务。

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（作者单位：长治市潞州区水利局）