银行消费者权益保护的监管问题思考

刘伟明

2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》。根据该改革方案，国家金融监督管理总局在中国银行保险监督管理委员会基础上组建，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。5月18日，国家金融监督管理总局正式挂牌。通过集中监管，全面、系统地维护金融消费者的合法权益，此举顺应当前国际金融消费者权益保护潮流，在我国金融消费者权益保护进程中具有划时代的意义。

金融消费者权益保护的监管职责分工

现行金融监管体系内部，中国人民银行和原银保监会在共同遵从《中华人民共和国商业银行法》的基础上，分别依据《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）和《中华人民共和国银行业监督管理法》对商业银行进行依法监管。在银行消费者权益保护领域，人民银行和原银保监会各自建立了一套较为齐全的银行消费者权益保护行为监管体系。这两套银行消费者权益保护行为监管体系的特点及其区别和联系主要体现在以下三个方面。

依据的审慎监管规则不同。人民银行主要通过《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（以下简称《实施办法》）来规范商业银行提供产品和服务的行为，以保护银行消费者的合法权益。原银监会及银保监会先后印发了多部有关银行消费者权益保护的规范性文件，其中最具代表性的是原银保监会于2019年出台的《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》以及于2022年出台的《银行保险机构消费者权益保护管理办法》（以下简称《管理办法》）。这些规范性文件构成了银保监会行为监管的主要制度依据。

监管范围各有区别。中国人民银行基于《中国人民银行法》，在《实施办法》中详细规定了银行消费者权益保护行为的监管范围，重点关注营销宣传、消费者个人金融信息保护和金融消费争议解决等领域。原银保监会在《管理办法》中则未界定具体的职责范围。

机制与要求不尽相同。《实施办法》要求银行机构建立健全消费者权益保护的各项内控制度，以及能够在各个业务环节有效落实金融消费者权益保护工作要求的全流程管控机制，并对金融消费者权益保护工作人员培训、考核评价作了特别要求。与《管理办法》中重点突出的工作机制与管理要求形成鲜明对比。《管理办法》第九条至十九条从消费者权益保护审查机制等十一个方面，体现了原银保监会对银行消费者权益保护的行为监管要求。

金融消费者权益保护的监管新动向

中国人民银行和原银保监会有关银行消费者权益保护的监管体系各具特色，在实际工作中存在着职责和权限交叉和重叠的问题。监管部门在实际工作中往往主要考虑本部门制定的规则，商业银行在消费者权益保护工作中需要重复应对不同金融监管部门的合规性要求，组建国家金融监督管理总局统一履行金融行业的消费者权益保护职责，首次实现了银行消费者权益保护的统一监管，有关银行消费者权益保护监管预计将呈现出新的特点。

审慎监管的规则体系将被整合。从切实维护银行消费者合法权益和有效提升行为监管质效理念出发，预计将系统整合现行以《实施办法》为核心的人民银行监管系统内的银行消费者权益保护审慎监管规则体系和以《管理办法》为主体的原银保监会主导的银行消费者权益保护审慎监管规则体系。但证监会有关投资者合法权益保护的监管规则具有一定的独立性，在规则制定和适用的技术上也会体现出特殊性。

执法体系将进行结构性重整。金融消费者权益保护部门的主要执法内容应当包括拟定银行消费者权益保护审慎监管规则体系、建立健全银行消费者权益保护基本制度、推动完善银行消费者权益保护体制机制建设、开展银行消费者宣传教育、调查处理损害银行消费者权益案件、组织办理银行消费者投诉以及协调推进银行消费者纠纷多元化解决机制等。

更加突出行为监管的合规性要求。金融行为监管是金融监管部门要求商业银行等金融机构严格遵守其制定的与金融消费者权益保护相关的审慎监管规则，并对金融机构的服务行为和金融消费者的消费行为进行动态监管的过程。行为监管关注商业银行是否遵循银行消费者权益保护方面的审慎监管规则要求。在第五次全国金融工作会议之后，中国人民银行和原银保监会等金融监管部门就加强了对商业银行消费者权益保护工作的监管力度，银行消费者权益保护方面的罚单数量也明显增多。随着国家金融监督管理总局的成立，金融监管部门对商业银行消费者权益保护工作的合规性要求将更加突出。

沟通与协调机制将进一步制度化。最高人民法院和中国人民银行、原银保监会曾于2019年11月联合印发《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》，明确了人民法院与中国人民银行及其分支机构和原银保监会及其派出机构之间的职责与分工。该机制运行至今，对化解银行消费者权益纠纷发挥了重要作用，但中国人民银行和原银保监会相关职责存在无法厘清的问题。随着国家金融监督管理总局的成立，人民银行将不再承担银行消费者权益保护职责，国家金融监督管理总局和最高人民法院之间预计将进一步健全应对消费者权益保护纠纷的沟通协调机制。

面临的挑战

审慎监管规则的修订整合压力。针对银行消费者权益保护工作，中国人民银行和原银保监会基于不同的监管逻辑在各自的监管权限范围内形成了较为系统的政策规范。在这些规范性文件当中，不少内容同时体现在中国人民银行和原银保监会的规定中。以银行消费者权益保护审查机制为例，《实施办法》第九条第一项和《管理办法》第九条均对该机制进行了规定，但两者对银行消费者权益保护审查的设计机理和具体要求却不完全相同。国家金融监督管理总局需要根据金融消费者权益保护工作目标，对上述同时在人民银行和原银保监会政策规范文件中存在的制度进行评估、修订，形成契合新形势下行为监管要求的银行消费者权益保护审慎监管规则。

诉讼与舆情风险的压力。银行消费者权益保护工作涉及数量众多、金融素养参差不齐的消费者。这些消费者因不满商业银行提供的服务和产品而产生纠纷时，往往会向金融监管部门投诉，当金融監管部门的处理结果对其不利时，消费者又往往会通过诉讼、举报和信访等方式维权，从而引发舆情风险。此前，针对金融消费者权益保护工作的诉讼与舆情风险分散于中国人民银行、原银保监会和证监会等不同部门，随着国家金融监督管理总局的成立，如何平衡好银行消费者的合理诉求，避免引发舆情风险也是一大挑战。

监管理念、方式和手段的更新压力。金融科技时代和“金融消费者主权时代”，商业银行和消费者之间的关系已经发生了实质性的转变，后者更希望自己获得金融服务或产品的主动权。商业银行必须紧跟消费者的需求而主动扩展服务的深度和广度，由此也驱动金融监管部门不断更新关于银行消费者权益保护的监管理念、方式和手段。国家金融监督管理总局仍然面临如何构建与机构监管和功能监管之间的制度性关系。例如，在事先预防银行消费者纠纷方面，加强风险发现和预警能力，加强投诉数据分析和行为偏差监测体系的运用；在事后解决银行消费者纠纷方面，加强相关工作的主动性。

政策建议

加强政策的研究、宣传和解释工作。加强商业银行行为监管基础标准的研究和制定工作，检视现行有关银行消费者权益保护的审慎监管规则，在充分征求基層金融监管机构、商业银行和社会公众意见的基础上进行整合；加强调查研究工作，理顺机构监管与功能监管的关系，形成制度化的流程和权责清单，并在监管工作中有效执行；加强监管政策的系统解释和宣传工作，统一口径、细化具体标准。

加强非现场监管工作。在统一监管评价体系的基础上，以相关量化指标为准，引导商业银行按月、按周上报相关数据，构建银行消费者权益保护的非现场监管框架；完善银行消费者权益保护的监管数据系统，并与银行消费者投诉、咨询、举报平台以及金融消费纠纷调解平台和人民法院调解平台联动，突出系统的分析、研判和行为风险预警功能；进一步完善银行消费者权益保护投诉、举报机制，针对银行消费者权益保护的热点和难点问题定期组织研讨和交流活动。

加强政策执行效果的评估工作。加大对商业银行落实银行消费者权益保护监管政策的现场检查和处罚力度，确保银行消费者权益保护监管政策真正落实到位；加强银行消费者权益保护监管政策执行效果的评估工作，通过引入律师事务所等独立的第三方机构评估监管政策实施效果；进一步提升法治化水平，在科学、清晰、务实的监管理念指引下，督促监管工作人员持续提升依法合规处理银行消费者权益保护事务方面的工作能力。

健全与人民法院的横向沟通机制。总结非诉第三方解决机制实施过程中的经验教训，依法厘清银行消费者投诉、调解与诉讼的边界关系并形成制度化的约束机制，继续探索完善银行消费者权益纠纷多元化解机制；进一步健全横向沟通联系机制，定期就银行消费者权益纠纷案件的处理与人民法院进行沟通和磋商；针对个别案件向人民法院申请行使相关行政司法权，积极探索在银行消费者权益纠纷案件中适用行政和解制度。

（作者单位：上海市协力﹝贵阳﹞

律师事务所）

责任编辑：杨生恒

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