国际生物安全战略探析及对我国生物安全治理的启示

崔艳梅 刘海涛

中国医学科学院北京协和医学院医学科技体系与核心基地建设办公室，北京 100730

生物安全是指国家有效防范和应对危险生物因子及相关因素威胁，生物技术能够稳定健康发展，人民生命健康和生态系统相对处于没有危险和不受威胁的状态，生物领域具备维护国家安全和持续发展的能力[1]。重大新发突发传染病、动植物疫病等是常见的生物安全风险，近十几年来，平均1～2 年就会暴发一次比较大的传染性疾病，造成了巨大的生命和经济损失[2-4]。对生物技术的误用和谬用、对战略性生物资源的非法采集和攫取，高致病性病原微生物实验室泄漏及生物恐怖袭击等行为，都可能对民族安全、国家安全等造成潜在威胁，也对生物安全提出了巨大挑战[5]。耐药细菌感染已成为全球主要健康问题[6]，外来物种入侵也严重威胁着国家粮食安全和生态安全[7]。生物安全兼具隐蔽性、突发性、扩散性、溢出性和破坏性[8]，在全球化的今天，已经引起各国际组织、国家、地区的高度重视。欧美国家纷纷出台生物安全战略，积极防范应对生物安全威胁，我国也高度重视生物安全问题，制订并颁布施行《中华人民共和国生物安全法》，不断提升生物安全风险防范和治理能力。

1 美英日俄等国家生物安全战略布局情况

1.1 美国

发生在2001 年的“9·11”事件和炭疽杆菌突发公共卫生事件，促使美国对国家安全政策进行了调整，逐步将生物安全纳入国家安全体系[9]。美国国会在2002 年通过了《公共卫生安全与生物恐怖预防应对法》，首次以法案的形式，将对由生物恐怖主义袭击引发的突发公共卫生事件的预防应对上升到了国家层面。2004 年美国总统签署《21 世纪生物防御》令，美国生物防御计划框架初步确定，随后又通过了《生物盾牌法案》等，美国生物安全治理体系开始逐步构建。2009年美国政府颁布《应对生物威胁国家战略》，列出了应对生物威胁的7 个目标，并首次将生物安全监测提升到国家层面。随后美国在2012 年出台了《生物监测国家战略》，提出“建立高效整合的国家生物监测体系，是国家安全建设的当务之急”，强调生物威胁的全谱性安全问题，将自然疫源、生物防御和实验室生物安全整合看待，打破其原有界限，提升其整体应对能力[10]。

为增强其生物安全战略防御能力，2018 年美国发布了《国家生物防御战略》，该战略源于美国生物安全高端智库生物防御两党委员会的建议[11]，由美国国防、卫生和农业等多个部门根据《2017 年国防授权法》起草并负责实施，是美国首个全面应对生物安全威胁的系统性战略[12]。该战略认为生物安全是目前美国面临的最严重复杂的威胁之一，需要采取审慎的态度和措施来应对，提出建立一个跨所有相关部门的国家级机制即生物防御委员会来统筹生物安全风险控制和治理，建立风险分层管理机制。2021 年美国生物防御两党委员会发布《阿波罗生物防御计划：战胜生物威胁》报告，建议美国政府紧急实施“阿波罗生物防御计划”，制订《国家生物防御科技战略》，重点开发15 项关键技术，每年投入100 亿美元，力争在2030 年前结束新型冠状病毒感染大流行病威胁时代，消除美国应对生物攻击的脆弱性[13]。15 项关键技术优先事项涉及疫苗和药物研发、病原体检测、生物安全监测预警及抑制病原体传播等多个方面。

2022 年美国总统签署第15 号国家安全备忘录（NSM-15），并启动《国家生物防御战略》和《应对生物威胁、加强大流行防范和实现全球卫生安全的实施计划》[14]，这是美国应对流行病和生物威胁的最新全面战略，也是2018 年《国家生物防御战略》的升级版。该战略计划提出将筹措880 亿美元资金，在未来5 至10 年通过资助传染性疾病研究项目等措施，提升美国有效防范和应对生物威胁的整体能力，要求联邦政府各机构将生物防御及战略落实作为科技优先事项，并明确了拟达到的时间目标，即在事件发生后12 h 内开展病原体检测，100 d 内开发疫苗，180 d 内开发新疗法等。美国作为世界上唯一的超级大国，政治、经济、科技、国家安全、军事等多方面因素叠加，促使美国生物安全战略体系逐步完备，风险防范和治理能力凸显。

1.2 英国

英国早在1969 年即发起了《禁止细菌（生物）及毒素的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》（简称《生物武器公约》）的倡议[15]，截至2022 年共有184 个缔约国。这是第一份禁止生物武器和防止生物武器扩散的国际性公约，堪称全球生物安全治理的基石。

英国的生物科技产业全球领先，尤其是以剑桥、牛津、帝国理工大学等为代表的生物技术产业群世界闻名。进入21 世纪后，因为生物技术谬用、误用引起的生物事件多发，促使英国政府高度关注生物安全问题。2010 年英国政府出台了《英国打击化学、生物、放射和核恐怖主义战略》，并于2014 年发布了《英国植物生物战略》，同年颁布了《全球卫生战略2014—2019》，明确了未来5 年的国家安全战略，提出应从全球范围看待单一国家安全，并且认为未来10 年，新发传染病、生物武器袭击、微生物耐药等生物安全问题将成为英国面临的最大风险之一[16]。2019 年英国发布了新的五年战略，即《全球卫生战略2020—2025》，将有效应对重大公共卫生事件、减少微生物耐药等列入十大优先事项[17]。

2018 年英国发布《英国生物安全战略》，正式将生物安全上升为国家战略，在系统总结英国应对生物风险既往工作基础上，提出将来识别、预防、发现和有效应对生物安全风险的“四大支柱”，以及政府应对生物威胁的基础是科学及其能力和正视生物技术的两面性的“两大认知”。战略提出成立一个新的跨部门合作的治理委员会，负责相关生物风险管理的统筹协调推进，并由国家安全部部长直接向国家安全委员会汇报[18]。2019 年英国国家安全委员会发起主题为“生物安全和公共卫生：为传染病和生物武器威胁做好准备”的调研活动，评估政府在生物安全和公共卫生方面的工作情况，协调政府处理生物安全风险的多个项目[19]。在生物安全战略的大框架下，英国政府持续完善生物安全政策，比如英国脱欧后，从2021 年起实施新的转基因生物安全监管政策，加强转基因种子进口、环境释放监管等。

1.3 日本

日本对生物安全的关注相对其他国家都比较早，已经形成了相对完备的战略和法律体系。早在19 世纪末日本就颁布了《传染病预防法》，而后又陆续出台《检疫法》《新型流感等对策特别措施法》，在1998 年将三者合并为《传染病预防和传染病患者医疗相关法律》，并多次进行修订，逐步将重症急性呼吸综合征、新型流感和新型冠状病毒感染等纳入管控范围，建立以内阁官房为中心的协调机制，调动科技、人事、经济、环境、外交、卫生等相关部门联合开展工作[20]。日本对生物技术带来的生物威胁也十分重视，以法律的形式对转基因生物安全、生物武器等进行了约定，并出台了《生物技术指南》和《实验室生物安全指南》等政策文件。此外，日本还成立了专门的生物安全学会，为日本的生物安全研究发展提供学术支撑。

2019 年日本以《综合创新战略2020》附件的形式发布《生物战略2019—面向国际共鸣的生物社区的形成》，提出“到2030 年建成世界最先进的生物经济社会”，将生物安全防控作为基本要素，重点关注发展现状与全球治理、病原体管理、合成生物学与基因工程、两用生物技术等领域，推进生物安全风险管控和治理[21]。后续2020—2022 年连续3 年发布的年度《综合创新战略》中，均强调要关注应对以新型冠状病毒感染疫情为代表的公共卫生风险的技术创新[22]。

1.4 俄罗斯

2003 年俄罗斯首次将生物安全法令化，并通过了《确保俄罗斯联邦直到2010 年及以后的化学和生物安全领域的国家政策框架》。2005 年俄罗斯对卫生、农业、应急等相关部门关于生物安全领域的权利和职能进行了界定，2006 年出台了《俄罗斯联邦国家化学和生物安全体系目标计划》，俄罗斯的国家生物安全体系得以初步建立。此后在2008—2015 年连续出台了3 个《俄罗斯联邦国家化学和生物安全规划》，国家生物安全战略逐步趋于完善[23]。

在此基础上，2019 年俄罗斯出台了《俄罗斯联邦确保至2025 年及以后的化学和生物安全领域的国家政策》及实施计划，为生物安全法治化奠定了框架基础，同时明确了一段时期内俄罗斯生物安全国家政策的目标、重点任务和优先方向等，并提出了确保实施的工作机制及明确的工作完成时间节点和责任部门。2020 年俄罗斯正式颁布《俄罗斯生物安全法》，该法为确保俄罗斯生物安全奠定了法律基础，规定了一系列旨在保护民众和周围环境免受危险生物因素影响、防范生物威胁（危险），以及构建和发展国家生物风险监测体系的配套措施等[24]。2021 年俄罗斯出台《俄罗斯联邦国家安全战略》，进一步提出发展生物风险监测预警体系，以防范生物威胁并对其作出反应[25]，在新的国际形势下，生物安全正逐步成为俄罗斯重点关注的领域之一。

2 我国生物安全治理现状及建议

2.1 我国生物安全形势日益严峻复杂

作为全球人口最多、经济体量第二的发展中大国，我国面临着严峻的生物威胁和风险挑战，生物安全治理体系和治理能力亟待加强。随着人口大规模的流动和国际贸易往来的恢复，我国面临新发突发传染病和外来物种入侵的风险将持续加大。当前，生物技术快速演进，并不断向应用领域渗透，在生物技术逐渐成为经济建设和社会发展的支撑引领的同时，生物技术的两面性将更加凸显，生物技术谬用和误用的潜在风险将进一步加剧，且隐蔽性更强。大国博弈加剧，人为生物袭击与自然疫源性疫情将难以区分，防御难度增大，且一些关键技术又“受制于人”，对战略生物资源的发现和保护也将面临巨大的挑战。生物安全涉及领域广，行业管理部门多，统筹协调难度大。因此加大对生物安全的风险防控和治理将成为我国一段时期内的重点和难点。

2.2 我国生物安全风险防控和治理体系初具规模

我国生物安全体系建设也经历了一个由分领域治理到一体化国家战略的过程。我国先后颁布实施《野生动物保护法》（1988 年）、《传染病防治法》（1989年）、《病原微生物实验室安全管理条例》（2004 年）、《生物技术研究开发安全管理办法》（2017 年）、《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》（2019 年）等，不断从法律法规体系对生物安全相关内容进行约束，生物安全逐步纳入国家安全体系。2020 年10 月，《中华人民共和国生物安全法》正式通过全国人大常委会会议审议，并于2021 年4 月15 日正式施行，我国生物安全正式进入依法治理的新阶段。

根据生物安全法[1]，我国生物安全风险防控和治理的主要活动为“六防两保”，涉及重大新发突发传染病、动植物疫情，生物技术，实验室生物安全管理，人类遗传资源与生物资源，外来物种入侵与生物多样性，微生物耐药，生物恐怖袭击与生物武器威胁等。同时还规定了罚则，为依法处置生物安全违法行为提供了依据。生物安全法明确了国家生物安全工作的决策机构，以及跨部门分工合作的工作协调机制和主要职能，并设立专门的办公室负责日常工作。随着生物安全法的出台和普法宣传，人民群众对生物安全的认识逐步深入，全民国家生物安全意识逐步加强。生物安全风险防控和治理体系逐步趋于完善。

2.3 对加强我国生物安全风险防控和治理体系建设的思考

近年来，随着国家生物安全工作协调机制的建立和生物安全法的出台，我国生物安全风险防控和治理体系建设取得了较大的进步。但是，面对严峻复杂的国际环境，加之生物安全本身的复杂性和特殊性，我国生物安全治理体系和治理能力还有待进一步提高[26]。

2.3.1 深化国家生物安全战略统筹 欧美国家经过多年的升级发展，基本形成了分工合作、协同推进的生物安全风险防范和治理体系，而我国仍存在部门分散、形成合力不足的问题。各领域生物安全工作主要依靠相应行业部门，难免造成功能重叠和资源浪费。建议以国家生物安全工作协调机制为统筹，加强对卫生、农业、科技、外交、军事等各分散力量的协调，全国一盘棋，推动生物安全治理体系与能力建设向纵横纵深发展，真正形成国家部署、机制协调、协同推进的生物安全治理之路，并加强对生物安全重大战略实施的监督评估。

2.3.2 强化生物安全科技支撑 生物安全已经成为“十四五”时期全球科技发展的战略焦点之一[27]，相比于欧美国家，我国对生物安全的科技投入明显不足。一段时间以来，我国对生物安全相关研发较为集中的部署主要在重大传染病防治国家重大专项（实施期为2008—2020 年）和“生物安全关键技术”重点专项（2016 年至今），2021、2022 年重点专项预算经费仅约为数亿元，经费投入不足以支撑当前迫切的研发需求。建议加大对生物安全科技支撑的投入和保障，加强病原学等基础研究、疫苗和药物研发等应用研究，以及流行病学、预防医学和康复医学的研究和实践，加强高等级生物安全实验室布局、严格生物战略资源管理，促进大数据、5G、区块链和人工智能等技术的应用，全面提高生物安全风险防控和治理体系的科技支撑。

2.3.3 加强生物安全科普宣传 生物安全法施行以来，国家和地方均加强了对人民群众进行普法宣传的力度[28]。由于我国人口数量多、居住范围广、受教育程度不一等原因，广大人民群众对生物安全的理解还不够深入，存在诸如在一些特殊资源的保护和使用上生物安全意识薄弱、生物安全基本知识不清等问题。建议通过线上线下多种形式开展生物安全宣传普及工作，确保宣传知识的正确性和可及性，提高民众的生物安全意识和基本素养，依靠群众，引领群众，共同筑牢生物安全屏障。

3 小结

生物安全作为国家安全的重要组成部分，欧美国家已统筹发展多年，尤其是近几年来，频频出台新的生物安全国家战略，不断强化其防范和治理能力。我国幅员辽阔，战略生物资源丰富，在国际形势严峻复杂的当今，应进一步提升国家战略统筹，强化协同治理，充分考虑生物安全的特殊性，注重政策与技术的双重驱动，着力提升民众生物安全意识，营造防范化解风险的良好氛围，进一步建立健全生物安全风险防控和治理体系。