粮食安全认知与水、土地等要素资源利用——以一个文献综述的视角

祖湘莎 郭彤彤 张扬

(1.河南财经政法大学图书馆，河南 郑州 450046；2.河南财经政法大学工程管理与房地产学院，河南 郑州 450046)

我国是农业大国，也是粮食及农产品消费大国，确保粮食安全在国家发展中极具重要的战略地位。习近平总书记非常重视粮食安全，在中国共产党的二十大报告中强调指出：“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住18亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”以“口粮可控”为核心的粮食发展和安全理念是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是实现中华民族伟大复兴的中国梦的基础。在新发展理念的引领下，在耕地等生产要素刚性约束下，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”，实现粮食稳产和绿色可持续发展已经成为农业高质量发展的核心内容。

1 粮食安全内涵扩展：从数量安全、质量安全到投资属性

1.1 强调粮食数量安全

粮食安全对世界各国至关重要，中国尤为如此。从人类生存的基础需求出发，粮食安全也是人类生存发展权的应有体现，理应成为世界各国普遍关注的重要政治问题。早在1974年11月，联合国粮食及农业组织(FAO)[1]明确了粮食安全的内涵：“粮食安全是确保所有人在任何时候都能获得足够的粮食来满足生存和健康的需要”；1983年4月，FAO又将粮食安全重新表述为“保证每个人在任何时候既能买得到又买得起他们所需要的基本食物”。换句话说就是居民只要有粮食需求，无论任何时候都能“买得到”，又要“买得起”，不仅重申了数量上的满足，而且还强调了时间上的可持续性，确保人类生存对粮食的基本需求[2]。民以食为天，粮食是人民生存发展的基础，也是人民至高无上的要求；国无不粮不安，说明粮食也是国家稳定，健康发展的前提。中国是人口大国，粮食安全不仅是中国自己的事情，而且也会威胁到全球粮食安全。1949年新中国成立时，美国国务卿William Vogt表示中国将无法养活5亿人口[3]，1994年，美国学者Lester Brown提出，随着中国人口数量持续增加、工业化和城市化的推进，将会出现巨大的粮食缺口，“谁来养活中国”再次引起全球关注。在此背景下，国内学者对粮食安全方面的研究达到了前所未有的高潮，大量研究结果和事实再次表明，中国的粮食生产和产量完全可以满足自身生存和发展的需要。1949年，中国人均粮食占有量208.95kg；在新中国的发展过程中，特别是1978年改革开放以来，人均粮食占有量快速提高，2013年人均粮食达到440kg以上，2021年我国人均粮食占有量达到474kg，超过FAO提出的400kg粮食安全基本标准。

1.2 重视粮食数量和质量安全

随着全球粮食产量逐步增加，生活水平提高，人们关注的粮食安全不但是“吃得饱”，还要“吃得好”。要求任何人在任何时候，在物质层面和经济层面都能获得充足、安全而富有营养的食物，以满足其积极健康生活的膳食需要及食物偏好。赋予粮食安全新的内涵，粮食安全不仅需要考虑经济利益，获得物质上的粮食数量，而且还要考虑粮食质量的重要性，以足够低的价格成本获得更高质量的粮食；粮食不仅要满足民众基本的生活需求，而且还要满足民众主观上对食品的偏好性选择[4]。换句话说，也就是既要满足民众对普通食品的需要，还要满足对奢侈食品的获取需求。2001年和2012年在《世界粮食不安全状况》中从粮食的可供应性、可获得性、利用率、稳定性和可持续性5个维度解释粮食安全概念[5]，提出所有人在任何时候都可以获得足够、富有营养的粮食来满足其健康生活的食物需要[6]。从宏观上讲，能够满足粮食数量的安全；从微观上讲，能够有效地为全体人民提供数量充足、结构合理和质量达标的各种食物[7]，因此，全体人民在获得充足粮食供给的前提下，还要达到营养均衡[8]。目前，在农业供给侧结构性改革的背景下，在质与量两方面同时满足全社会对粮食日益增长需求的基础上，要改善自然环境，促进生态良性循环，使粮食综合生产能力和农业资源转化效率稳步提升”[9]。

1.3 提升至人力资本投资属性

在我国，粮食生产既要满足人们温饱及生存的基本需求，又为工业等产业的发展提供原料与能源。工业用粮安全是这些行业能够健康发展的基础，是赖以生存的物质资本，这也成为粮食安全应有内涵之一。健康保健是人力资本投资的重要形式之一，科学饮食或合理的膳食结构是人体健康的前提和基础[10]。粮食的质量安全不仅包括粮食品质质量安全，而且必然还包含粮食供给结构方面安全，以便能够为人们提供身体成长和健康所需要的各类营养[8]。因而，人们通过饮食获取身体健康所需要的各类营养就成为一种健康投资行为。过量的食用一种粮食或长期不食用某类粮食，甚至错误的膳食结构都会对人体健康造成危害[11]。因此，保障粮食安全已经成为一种健康投资行为，能够提高劳动者的健康和工作能力，达到提高人力资本目的。不断提高人力资本含量，不仅是发展经济、提高市场竞争力的需要，也是一个国家、一个民族长期兴旺发达的重要保证[12]。人们在不同的年龄成长阶段，从粮食中摄取的营养成分也有所不同的[13]。在人们成长过程中，合理的饮食实现各项营养的平衡，促进营养的吸收消化，满足人体生理的各项需求，保障身体的各项机能[14]。特别是老年人，更加重视如何吃出健康，通过饮食健康实现养生。在此释义下，膳食结构优化就是人们身体健康的源泉，人力资本投资的内在要求。

2 粮食安全障碍：水、耕地及技术要素制约

新中国成立以来，经过几代人共同努力，中国粮食安全得到了保障。国家统计局12月6日发布数据显示，到2021年全国粮食总产量6825.5亿kg，实现了连续7年保持在0.65万亿kg以上，粮食生产喜获十八连丰。但是，全国粮食产量在剧增的背后，隐藏着诸多危机。粮食结构性矛盾突出，口粮、饮料量和工业用量消费结构不合理[15]，粮食生产面临着新的挑战，水资源和耕地资源作为保障粮食安全的关键因素，是否具有可持续性直接影响着粮食安全。

2.1 土地资源利用问题：数量减少，质量下降，利用率低

耕地是粮食安全与社会经济可持续发展的根本。耕地资源具有多元性，包含数量、质量、生态等要素，其是否安全直接与粮食安全密切相关，一定质量的耕地资源是确保国家粮食安全的关键因子[16]。我国耕地总面积小且土壤质量较差，我国人均耕地面积约为全球平均水平的1/3。根据国土资源部2009年12月发布的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，我国大多数耕地的土壤质量较差，优等、高等、中等和低等生产力的耕地分别占中国耕地总面积的2.67%、29.98%、50.64%和16.71%。但是，随着我国经济的快速发展、城市化和工业化水平提高，存在耕地数量减少、质量下降的情况，耕地已经成为粮食安全最基本的约束因素[17]。尽管我国在耕地资源采用占补平衡的政策，但在实际中存在高质高产耕地被替代，存在耕地进同、耕地进林、耕地进水等现象。

为了追求粮食产量增加，在粮食生产中大量的化肥、农药等化学型生产物质，其使用量是发达国家的1.9倍和2.5倍。农用化学品物质的投入加剧了水土流失，流失面积达到357万hm2，占全国土地面积的37.2%[18]，同时还造成了土地板结、重金属超标等土壤污染，全国土壤污染点位超标率为19.4%，出现了大面种耕地质量下降，甚至荒漠化[19]，而耕地的生态状况影响粮食安全和绿色生产长远发展。随着经济发展水平提高，耕地资源数量减少和耕地压力指数继续上升，粮食安全形势更加严峻。

家庭联产承包责任制下农地规模小、细碎化，农业劳动力生产率低，土地利用率低[20]，农民外出非农就业收入增加，会造成对粮食生产意愿的降低，造成农户种粮积极性不高甚至出现耕地抛荒现象，严重影响了粮食生产[21]。当前，非农就业虽然有助于提高土地流转效率，但是农村土地流转中“非农化”“非粮化”的风险比较突出，种植盈利更高的经济作物，这对我国粮食安全产生不利影响，减少粮食作物种植，进而对粮食安全产生威胁[22]。同时，许多种粮农户开始种植蔬菜、水果等更具有经济价值的作物，进一步导致了耕地非粮化，影响粮食安全[23]。

2.2 水资源面临的问题：短缺、利用效率低和污染严重

我国淡水资源人均水平非常低，是13个贫水国家之一。我国用全球6%的淡水资源，生产了全球近25%的粮食，保障了全球20%居民的粮食安全，创造了人类历史上的奇迹。但随着经济发展水平、工业化和城市化水平提高，其他领域与粮食生产对水资源需求会进一步加剧，影响粮食生产可持续性至关重要[24]。据《全国水资源综合规划》预测，在强化节水方案实施条件下，到2030年中国干旱与半干旱地区农业生产缺水仍将达400亿m3左右，短缺的水资源已经成为粮食生产可持续发展的最大威胁[25]，“中国的水资源短缺将震撼世界的食物安全”。灌溉水稀缺不仅限制粮食生产、抑制农业生产的扩张，而且影响我国粮食生产结构调整[14]。同时还存在用水效率低下，每立方米水的粮食生产能力远低于世界平均水平，生产单位粮食用水是发达国家的2～2.5倍，水资源粗放低效利用双加剧了水资源的短缺程度[26]。在粮食生产中，虽然我国推广实用了多种节水技术，但是总体节水技术水平偏低，渠道和管道输水浇灌等方式仍占主导地位。胡振通等[27]学者对华北地区冬小麦灌溉节水效果进行评估，农民基本按照原来习惯进行浇灌，节水政策的节水效果不明显。水资源污染严重已经成为威胁粮食安全的另一个重要因素，统计显示，长江、黄河、淮河等7大江河水系劣v类水质占28.4%，利用污水灌溉是我国农田污染的主要污染源。由于过量的使用化肥等化学型物质，大量的未被利用的化学物质流失到环境中，造成水资源污染，农业非点源污染已经成为粮食安全的重要制约因素。

2.3 农业科技方面

在耕地面积刚性约束下，只有通过科技创新提高粮食单产水平，才能保证粮食安全，但我国农业自主创新能力总体上较低，特别是核心技术缺乏[18]。从粮食作物品种选育上，突破性新品种少，品种同质化严重；从生产环节上，优质绿色机械化生产技术、绿色健康现代节水农业技术、农业面源污染治理技术、耕地修复治理与安全利用技术、重大自然和生物灾害绿色防控等粮食生产核心关键技术都存在瓶颈[21]。从成果转化上看，农业科技成果转化率低，农业生产科技含量低；再加上农户户均经营耕地面积少，比较效益低，对农业新技术的应用前景识别力弱，需求主动性不高，导致农业技术推广难；从推广应用看，农技推广人员较少且整体素质不高，制约了农业新技术的推广应用，特别是粮食作物高科技新品种的选用上更少，大部分都停留在实验室，还有高科技的农机装备的使用率较低，科技含量高的同时还存在农机农艺结合不够紧密的问题[16]。

3 确保粮食安全方略：农业科技进步、要素效率提升

3.1 土地是根本

3.1.1 强化底线保证

耕地是粮食生产的命根子，是粮食生产的主要载体。我国政府一直强调“18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线”的政策一直在延续执行。“十三五”规划建议提出：“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调，“我国坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18亿亩耕地红线”。习近平总书记在党的二十大报告中提出：“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”

3.1.2 保护耕地

从非农建设用、农业用地及耕地质量等方面，将耕地保护与粮食安全紧密结合起来，完善耕地保护制度内容；在合理预测未来年粮食供需值的基础上，完善保护耕地、确保粮食安全的有效制度措施；从耕地数量、质量和空间变化分布，以及耕地变化驱动力视角，构建基本农田质量综合评价体系，确保耕地资源的社会价值、经济价值与生态价值实现的制度保障[28]。以提高粮食综合生产能力为目标，以中低产田改造为突破，加快高标准粮田建设，提高耕地质量，稳步提升粮食产能；建立耕地分类清单和分类管理制度，实施有针对性的风险管控与修复，保证耕地质量，确保农产品质量[29]；落实耕地质量提高技术，量化耕地保育技术标准与规程，控制化肥和农地施用量，落实物理控草技术，稳定并提高耕地质量。

树立耕地保护理念。在新型城镇化背景下，应改变耕地保护理念，促进耕地保护“约束性”转向“激励性”，推动耕地保护由类型向系统转变，有效保护耕地，保障国家粮食安全。从耕地保护对象上由耕地转向可耕地，耕地管理目标应由粮食生产转向耕地多功能协调管理[30]。从耕地保护的外部性上，明确耕地保护的责任与义务，优化耕地价值补偿机制[31]，从粮食安全与生态安全双视角完善耕地占补平衡制度，从粮食生产的外部性上和农民利益保护上进行农地制度创新，促进耕地保护政策落实。还可以运用恢复平衡型、环境修复型和生态保护型等休耕技术，加强对耕地的保护，实现耕地肥力可持续性，保障粮食生产能力[32]。

3.2 水资源是命脉

水是生命之源，是粮食生产的基础。水资源与粮食安全问题一直以来是被广泛关注的话题。加大政策宣传力度，提高补偿标准和强化监督管理，改进粮食生产浇灌节水技术[29]。加大调整供水结构，进一步减少地下水开采消耗，推进实施农业节水，强化河南西部等地区用水效率驱动效应；遏制粮食播种面积减少趋势，保障粮食安全[33]。提高地下水超采治理效果，严惩污水灌溉等问题，消除水资源对粮食生产造成潜在的威胁。加强农业用水与非农业用水部门之间协调，减少各用水部门之间的竞争性需求对粮食生产的影响[34]。

3.3 出路在于科技

习近平总书记也曾说过：“农业出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步，走内涵式发展差距”。耕地有限、科技无限，不但要向土地要粮，还要向科技要粮。在农业科技创新实施过程中，形成“品种、技术和推广”三驱并行的“藏粮于技”的发展格局。在粮食作物品种方面，加强优质、高产、抗倒伏、面耐旱、抗病以及重金属低积累的粮食品种的选育。农业生产技术创新方面，加强绿色高效高产栽培技术，以及土壤培肥、轮作休耕、化肥农药减量、土壤修复等技术的研究，构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系；要加大农机装备、绿色高效高产栽培技术的研发与应用，增强精准农业技术研究与推广，研发制造适合我国不同地形地貌特点和生产技术需要的智能灵活性粮食生产机械，加强病虫害绿色与应急防控的研发；建立集创新、熟化、展示、转化、产业等多功能一体的粮食作物育种技术研发平台、合作交流平台、人才培养平台和企业孵化平台，形成产、学、研和教相结合的新技术推广应用体系[31]。

4 研究展望

在我国人民粮食消费结构向营养、健康的食物消费结构和消费方式转变的情况下，如何更加精准地厘清粮食安全内涵和粮食生产范畴需要进一步深化研究；我国不同区域内耕地自然禀赋差异较大，如何构建科学的耕地评价体系，因地制宜地衡量耕地质量、耕地压力对粮食生产的制约程度将成为今后研究重点；在我国提倡大食物观的前提下，如何将耕地轮作休耕计划、区域自然禀赋与作物种植结构调整相匹配，并提供更具参考性政策建议，也是需要深化研究的重点；随着新型农业经营主体数量不断增加，粮食生产中劳动者素质提高、劳动力价格上升、农业科技应用水平提高，对粮食生产新系统稳定性维度展开研究，将有利于更好地保障国家粮食安全。