高校科技创新政策文本研究——基于政策工具和科技创新链二维视角

杨 剑,田 慧

(安徽大学 管理学院,安徽 合肥 230031)

0 引言

科技创新是现代社会发展的核心驱动力,高校是推动科技创新的基础,发挥着生产力军的作用。随着创新驱动发展战略的大力实施,创新型国家建设取得丰硕成果。创新是引领发展的第一动力,是建设现代化经济体系的战略支撑。要强化基础研究,深化科技体制改革,促进科技成果转化,保护知识产权,培养科技创新人才。2021年国家“十四五”规划要求把科技自立自强作为国家发展规划的战略支撑,提出要整合优化科技资源配置、加强基础研究、建设科技创新平台、激发人才创新活力、完善科技创新体制机制。在这些政策的指导下,各地纷纷响应国家号召,出台相关政策以促进科技尤其是高校科技创新的发展。

安徽作为中部地区的重要省份之一,其科技实力不可忽视。2020年,安徽省教育厅印发《安徽省高校协同创新项目管理暂行办法的通知》,以推动全省高校协同创新、促进科技成果转移转化为目标,加强高校协同创新项目管理。2021年,全省财政投入科技资金达到415.5亿元,同比增长12.4%;科学技术支出占全省财政支出的比重为5.5%。此外,2021年河南省人民政府办公厅印发《关于提升高校科技创新能力的实施意见》(豫政办68号),提出进一步提升高校科技创新能力和服务经济社会发展水平,分别设立了2025年和2035年发展总目标。江苏省政府办公厅关于印发《江苏省“十四五”科技创新规划的通知》表明,2020年江苏省科技进步贡献率达61.5%,科技服务业规模超过10 000亿元,均超过规划目标。2021年,浙江省人民政府办公厅印发《浙江省人民政府办公厅关于加强技术创新中心体系建设的实施意见》表明,以深化体制机制改革为动力,加快构建技术创新中心,为实现产业基础高级化和产业链现代化,建设全球先进制造业基地,为构建新发展格局提供强大技术支撑。可见,各省对于科技创新尤其高校科技作为创新原生力的重视。因此研究高校科技创新政策,为高校创新提供有利的外部条件,以充分发挥高校创新资源优势很有必要。

1 相关文献梳理

对于政策工具,国内外学者依据不同的分类标准相应地形成了不同的政策工具类型。但目前普遍认可且使用较为广泛的是Rothwell和Zegveld政策工具理论。刘雪华等[1]从政策工具理论和城镇化任务两个维度出发,运用NVivo12质性分析软件对城镇化政策进行文本研究,发现问题以提出完善路径。谭清立等[2]以16份政策文本为样本,着重分析我国医保扶贫个政策工具的使用情况,目的在于促进政策工具应用的长远发展。卢小宾等[3]从权力主体、法律渊源、政策工具3个角度出发分别分析我国信息公开政策的现状。

关于科技创新链,洪银兴[4]认为科技创新链是从知识创新开始,经过知识转化为技术来实现创新价值,达到高新技术产业化阶段。胡雯[5]认为科技创新是从基础研究出发,通过应用研究、生产和销售最终达到市场实现的线性过程。在此基础上,何声升[6]从高校科技创新研究与开发和高校科技创新成果转化两个阶段研究我国高校科技创新绩效。周文泳等[7]从“基础研究—应用研究—产业创新”的科技创新链视角,探讨基础研究成果价值的流转与增值规律。

对于科技创新政策的研究较为广泛,且使用工具多样。段静等[8]从政策绩效生产场域对广州科技创新绩效进行评价。李冬琴[9]运用岭回归分析探究中国科技创新政策协同演变特征。秦海波等[10]通过建立PMC指数模型对新疆12项典型政策进行量化评价。徐硼和罗帆[11]通过政策工具以及二维分析框架的构建,以80份政策样本分析得出我国科技创新政策在政策工具的应用中存在不同程度的结构性失衡,提出应对科技创新政策工具加强协同管理,实现从供给到需求的转变。郝涛等[12]收集69份高校科技创新政策文本,从高校自身层面出发,基于政策工具和高校科技成果转化治理体系构建二维框架,分析政策的特点与不足,并提出对策建议。李田丰等[13]以上海市2012-2019年共42份科技政策文本为研究对象,分析政策工具的使用对科技创新的影响并提出改进科技创新工作的建议。

综上所述,无论是政策工具和科技创新链的应用还是科技创新政策的分析,不同学者在不同研究领域均有探讨,为本文分析提供了理论基础。但是在科技创新政策方面,从宏观的国家层面和中观的省、地方政府颁布的政策较多,而缺少微观的高校层面较为详细的科技创新政策。此外通过查阅CNKI发现,关于“政策工具”和“政策创新”方面的文献较多,但通过政策文本来分析高校科技创新的文献很少,因此从政策工具和科技创新链二维角度研究高校科技创新具有一定可行性与创新性。

2 高校科技创新分析框架

2.1 政策工具维度

政策工具是实现政策目标的重要手段与途径,反映了公共政策决策者的价值和理念[14]。政策工具的分类方式有多种,例如豪利特和拉米什(Howlett and M.Ramesh)[15]以工具的强制性程度为依据将政策工具分为自愿型、混合型和强制型。麦克唐奈和埃尔莫尔(McDonnell &Elmore)以最终目的将政策工具分为命令、劝导、制度变迁以及提高能力。现如今使用最为广泛,且为学者普遍认同的是Rothwell和Zegveld的政策工具理论,他们将政策工具分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具,分别对高校科技创新形成了推动力、影响力和拉动力,如图 1所示。

图1 政策工具对高校科技创新的作用形式

供给型政策工具指政府及相关部门对高校提供但不限于人力、财力、技术、设备等多种资源,以提升高校科技创新竞争力的目的。在高校科技创新中供给型政策工具可分为资金投入、人才管理、信息平台、设施建设。资金投入包括科技创新经费支持、科研资金奖励等。人才管理包括科技创新领导成员的统一任命,对高科技人才的引进和培养。信息平台包括有关科技创新信息的共享、创新合作平台的搭建,以及研发机构的建设等。设施建设包括高校科技创新所需要的技术设备、基础设施和公共服务。

环境型政策工具主要是政府通过有利的政策环境直接或间接影响高校科技创新各相关主体,良好的创新环境是高校创新的基础,并对科技创新产生影响。环境型政策工具可分为税收优惠、法规管制、监督检查、政策措施。税收优惠即高校科技创新享受的税收政策。法规管制包括检验高校科技创新项目申报材料的真实性,依据规定明确各方责任;加强知识产权保护,健全科技成果转化机制。监督检查主要是指科技创新进度接受监督与评价。政策规划包括确定研究任务,简化高校科技创新申报流程,对高校科技创新的部署措施;赋予科研单位及个人更多的自主权。

需求型政策是从需求方面拉动高校的科技创新。当今社会及高校的自身发展推动着高校不断进行科技创新,具体可分为政府购买、服务外包、贸易管制,以此形成对高校科技创新的拉力。政府购买是指政府可以通过公开招标的形式鼓励企业、个人等其他社会团体购买科技产品,以激励高校创新。服务外包主要是指鼓励政府、企业或其他团体将对新技术的需求委托给高校进行研发创造。贸易管制是指对科技产品市场准入以及进出口的政策优惠。

2.2 科技创新链维度

单纯依靠政策工具不能反映高校科技创新的全局,本文引入科技创新链,在之前学者研究的基础上加以改进,从基础研究、产业化和市场化3个方面探究高校科技创新政策的特征及发展规律。基础研究主要是政策条目中对高校科技创新、项目研发提供的人力和财力资本,通过供给的方式以促进研究。产业化是政策条目中对科技成果转化的支持、对知识产权的保护,以及政府提供的成果孵化平台。市场化主要是科技产品进入市场的准入门槛和各种优惠政策。

2.3 二维分析框架的构建

通过X轴的政策工具和Y轴的科技创新链的结合,形成了高校科技创新分析框架,如图 2所示。

图2 高校科技创新政策分析框架

3 政策选取及文本分析

3.1 政策文本数据来源

政策文本主要来源于北大法宝,以及各省的人民政府官网、省科技厅官网、省教育厅官网等,在搜索一栏中以“高校科技创新”“科技创新”“科研”等为关键词,政策发布时间设置为“2017-2022年”,以此来进行搜索。检索到的政策文本进一步筛选,筛选原则如下:一是发文机关为科技创新主体如省政府、省教育厅等相关部门;二是与高校科技创新相关;三是发文类型为通知、办法、意见、规划等政策性文件。如此,将关于高校科技创新的政策以及政策中关于高校创新的具体条目复制到Excel表格中,为下一步文本编码、分析奠定基础。通过该方式,四省共挑选出50份政策文本,其中安徽省18份,河南省9份,江苏省13份,浙江省10份,累计216项政策条目。

3.2 政策文本编码

将收集到的政策进行编码,编码依据“省份—政策—具体条目”的方式进行,安徽、河南、江苏、浙江4个省份分别编号为1、2、3、4,各省的第一份政策文本编码为1,第二份为2,依此类推。第一份政策中的第一项具体条目编码为1,第二项为2,以此类推。例如,3-1-2编码则表示江苏省第一份政策文本中的第二项条目。其次对各个具体条目应对应的政策工具进行编码分类,最后对各条目所体现的创新价值链的环节进行编码分类。由于政策条目过多,仅举个例,如表 1所示。

3.3 文本分析

3.3.1 政策工具维度分析

结合“互联网 +”的背景，人们已经普及应用相应的电脑、手机等终端设备，能充分利用好网络技术的优势，保证相应的信息资源的获取，这些是高校图书馆难以企及的。大学生是“互联网 +”时代中的重要用户，也是高校图书馆的首要用户，由于高校图书馆内部的信息数据比其他载体落后，不够全面，因而会造成用户流失的问题。

根据编码及频数统计,共使用政策工具230次,详细数据如表 2所示。

由政策工具统计结果可知,供给型政策工具使用频次最高,共123条,占比53.48%;其次是环境型政策工具,共95条,占比41.30%;需求型政策工具使用最少,只有12条,占比5.22%。在供给型政策工具中,资金投入和人才培养使用频次最多,说明该四省均比较重视资金以及人才对高校科技创新的基础性作用。信息平台和设施建设的使用频率也不低,可见四地为高校创新提供了较为丰富的信息资源,促进了创新合作平台的搭建,并配有相对完善的基础设施以及配套设备。在环境型政策工具中,使用最多的工具是政策规划和法规管制,可见相关科技政策的出台为高校科技创新提供了政策支撑,并制定了合理的规划。同时也对科研项目申报的真实性、科研流程和成果转化制度等做出了法律规定,为高校科技创新提供一个较为严谨和公平的环境。但是在四省中税收优惠和监督检查政策工具使用频数较少,可见相关高校科技创新税收政策并不完备,对科技创新流程缺少一定的监督与检查。而在需求型政策工具中,3种政策工具的使用频次均为个位数,可见需求型政策工具没有得到有效合理应用,各省对此关注度较低。

另外,在四省的政策文本中,安徽省政策数量最多,总共18份,但是政策工具使用并不均衡,供给型和环境型较多,需求型数量较少。河南省的9份文件中,甚至没有提到需求型政策工具的使用。相比之下,浙江省和江苏省需求面工具使用次数不多,但在政府购买、服务外包、贸易管制方面或多或少均有涉及。总体来看,四省供给面、环境面政策工具使用次数较多,需求面使用较少,且需求面政策工具的使用频率与前两类差距较大。

表1 政策条目编码

表2 政策工具使用频次统计结果

图3 四省政策工具使用情况

3.3.2 科技创新链维度分析

从科技创新维度看,在基础研究阶段政策工具应用最多,共123条,占比53.48%。其中供给型政策工具使用次数比较多,可见政府重视对基础研究阶段的资金投入和人才培养。但在需求面,相关政策则没有体现。在产业化阶段政策工具应用次数居中,共计76条,占比33.04%。在此阶段,环境型政策工具使用次数最多,说明政府为促进科技成果转化、保护知识产权提供了良好的环境,同时为下一阶段的市场化奠定了基础。政策工具应用最少的是市场化阶段,共31条,占比13.48%。在该阶段,3类政策工具使用相对比较均匀,但使用次数较少,且有个别具体的政策工具没有体现。这说明高校科技创新注重基础研究,但是研究成果并没有形成有效的产业化,并进一步促进市场化。从政策工具在科技创新链各阶段分布来看,在基础研究阶段,供给型政策工具95条,占比77.24%;环境面政策工具27条,占比21.95%;需求面政策工具1条,占比0.81%。可见供给型政策工具对基础研究有较大推动作用。高校科技创新在产业化阶段主要受环境面政策工具的影响,在该阶段,供给型政策工具18条,占比23.68%;环境型政策工具54条,占比71.05%;需求型政策工具4条,占比5.26%。在市场化阶段供给型政策工具10条,占比23.26%;环境型政策工具14条,占比45.16%;需求型政策工具7条,占比22.58%。可见对市场化有重要影响的仍然是供给面和环境面政策工具。

4 研究结论

4.1 三类政策工具使用比例不平衡

第一,供给型政策工具使用比例最大,使用次数相对比较均衡,政府比较注重对高校科技创新资金的投入和人才的培养。加大资金投入可以帮助高校购入更好的科创设备、引进国内外先进技术和高科技人才,也有利于搭建平台以促进各方资源信息共享,促进产学研用的结合。而人才是推动科技创新和进步的关键要素,因此在四省的政策文本中关于科技创新人才的引育提到的次数最多。其次,政府也比较重视信息平台和基础设施建设。信息平台的搭建利于政府、企业、高校及科研院所信息或设备的共享,为供需各方提供良好的信息平台,使得高校的科技创新更具针对性。完善的设施建设是高校创新的基础,因此也在多项政策中得到体现。第二,环境型政策工具使用比例居中,占主导地位的是政策规划,这为高校科技创新明确了各方职责,也在其他方面提供了较为清晰的政策性规划。法规管制工具使用次数也比较多,这为高校提供了较为公正且透明的创新环境。第三,需求型政策工具拉力不足,政府购买、服务外包、贸易管制存在不同程度的缺位情况,需要各地政府进一步重视。

4.2 产业化和市场化政策工具使用较少

基础研究阶段政策工具使用最多,供给面充足,政府提供了充足的推力,相关部门也为该阶段提供了良好的环境。但是需求面缺失,仅有个别政策提到了“探索实行政府购买”,后续如何实行以及施行效果如何却无相关说明。产业化和市场化政策工具使用较少,会造成高校的科技成果没有得到有效的转化利用,出现“多成果,低使用”情况。由于人才投入不足、资金不到位、合作平台供需方信息不对称、科技成果转化制度及知识产权保护制度不完善,加上市场风险、分配机制等制约了科研人员成果转化意愿[16]等,造成了产业化与市场化的“断层”。科技成果转化和产业化水平不高导致科技创新的合力尚未完全形成等问题,已成为制约高校科技创新发展的明显短板。

4.3 微观层面政策欠缺

从政策文本出台主体看,以省市等宏观层面为主,缺少微观层面的主体,如地方和高校本身。政府出台的政策仅是大方向的总目标、任务,规定的省教育厅、省科技厅、省财政部等部门机构应该负责的大致内容,缺少详细的高校创新任务。其所在市区较为清楚当时高校的发展情况,而高校也最清楚自身特色科研方向、科研能力水平。各高校应该将政府等部门出台的文件作为指导性方针,根据自身实际情况制定相关政策。单纯依靠政府部门出台的政策,可能会导致各方职责不清,人力、财力、设备、信息等资源匹配不合理等情况的出现,制约了高校科技创新效率,使得科研人员积极性不高、成果转化效率低。

5 对策建议

5.1 高校科技创新要综合使用政策工具

各种不同的政策工具虽然作用不同,其最终目标都是为了产生良好的政策绩效,因此要注重政策工具的协调使用。协调不是平均,而是不同类型的政策工具各有侧重,但不能差距悬殊。本研究中供给型政策工具的使用频率是需求型的5倍之多,因此有关部门可根据实际情况酌情减少供给型工具的使用,在推动力充足的前提下将关注点放在需求面上来。通过政府购买的方式,第一,可以为市场科技产品多元需求者和高校创新搭建供需信息交流平台;第二,部分高校科技成果在初期不易被市场接受时,政府购买会起到推广作用。其次,要鼓励企业或其他社会团体将所需要的科学技术外包给高校进行创新研发,高校在为企业“量身定制”科技产品时也可以为自身带来收益。最后,政府要制定优惠的贸易政策促进高校科技成果的国际化推广。从以上3个方面强化高校科技创新的推动力。

5.2 注重政策工具和科技创新链的组合效应

从科技研发到成果转化最终走向市场的链式过程,离不开政策工具的合理使用。要针对高校科技创新的各个环节,深入认识到高校科技创新的内在规律,以补充、调节、优化的方式,对不同环节拟定不同的政策目标,通过变更政策工具的协调使用,实现各个环节间的密切结合,促进创新链的充分发挥。在整理政策文本过程中,四省还是比较重视高校的基础研究,在该方面投入了相当的人力、物力、财力等资源要素,同时也要加大产业化与市场化的投入与政策支持。高校的科技创新只有转化为成果,并稳步进入市场,创新链才得以完整。在产业化阶段,要完善科技成果转化机制,规范审批流程,明确各方职责,并给予一定的财政优惠、税收优惠等政策支持,以提高高校科技成果转化效率。在成果走向市场的过程中,要降低准入门槛,配备专业人员给予市场化指导,协调使用供给面、环境面、需求面政策工具,助力各种要素的有效发挥。各省之间也要学习借鉴,从他省使用相对成熟的政策工具中吸取经验,可以派相关负责小组进行访问学习,结合本地实际情况加以应用,助力当地高校科技创新。

5.3 适当增加微观层面的政策

政府颁布的创新政策从宏观层面上做出了指导与规定,进一步落实需要地方进一步细化,并由高校来执行。因此市区政府应该根据当地经济发展水平和发展特色出台创新政策,高校根据总体目标、地方规划,结合自身实际情况,扬长避短,制定相应的科技创新细则。这些详细规则应该包括市场科技需求、科研方向和项目、经费总则、各部门经费分配、各部门职责权限、人才引育、科研人员奖励、设备购买预算等方面,协调使用政策工具。尤其要统筹科技成果转化的各种要素,多方位推进,形成高校科技成果产业化到市场化的良性循环,提升高校科技成果转化效率。