基于PMC 指数模型的河北省新能源汽车政策文本量化评价

陈永国 王天尊 洪 帅 李 果

1.河北经贸大学经济研究所

2.河北经贸大学京津冀协同发展河北省协同创新中心

0 引言

21 世纪以来，我国制定了一系列促进新能源汽车发展政策。从2009 年的《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》到2020 年最新出台的《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》，可以看出国家对新能源汽车产业越发重视。在政策鼓励和市场驱动下，我国新能源汽车由2013年1.8万辆增加至2021年352.1万辆。随着新能源汽车全球市场扩大以及我国推动“双碳”目标的逐步实现，新能源汽车将步入快速发展阶段。从理论逻辑和实践经验看，为推动新能源汽车高质量发展，需要相关政策进行指导和扶持。

政策文本是政策落实的出发点，文本内容能够体现政策走向和下一步工作计划。有关PMC指数模型研究，多以宏观和区域政策评价为主［1］，且以产业政策为核心［2］，聚焦时代经济发展前沿。研究内容主要涉及产业协同［3］、科技服务［4］和数字经济［5］等方面，研究方法以文本挖掘法［6］和内容分析法［7］居多。

政策评价是指使用一系列研究方法系统地衡量和判断政策干预、实施的有效性，并确定其在改善不同利益相关者的社会和经济条件方面的价值［8］。政策评价的程序较为复杂，通常从确定评价对象、明确评价目标、选择评价标准和规定评价手段入手，经过调研或大数据搜索，利用科学的评价方法进行评估，最终获得评价结果并作反馈报告［9］。以实证为导向的复合型量化评价方法成为政策评价研究的新方向，依据科学的评估标准和评估范式，对包含“政策制定—政策实施—政策反馈”在内的全过程进行综合系统的评价、判断和总结，有利于提高政策制定者的行政效率［10］。

当前，我国已将新能源汽车产业作为“十四五”时期建设现代产业体系的新支柱［11］。为找到进一步提高整体产业链水平、消除省际之间的水平差异、推动我国新能源市场平稳运行的动因，构造河北省新能源汽车政策PMC 指数模型，以定量和定性的方式深入挖掘该省新能源汽车政策的优劣，提出相应的优化路径与建议，为加快河北省新能源汽车市场的建设提供科学的决策依据。

1 数据来源与研究方法

1.1 数据来源

我国政府从2001 年启动“863 计划”电动汽车重大科技专项以来［12］，政策基本集中于国家的科技计划方面，政策单一且缺乏连续性，直到2010 年相关政策才陆续出台。因此，样本源选择时间跨度为2010 年之后河北省出台的有关新能源汽车政策。为保证政策样本内容覆盖的全面性和客观性，通过查询“北大法宝”法律专业数据库进行政策查询，再次登录河北省政府网站进行检索和补充，以确保样本的准确度。最后，检索出该时间段内河北省新能源汽车待评价政策如图1所示。

图1 河北省新能源汽车政策文本

1.2 研究方法

PMC（Policy Modeling Consistency Index）指数模型，一种用于评价政策文本的模型，由Estrada率先提出，其以“Omnia Mobilis”假说为前提，认为事物之间是相互联系的，不能忽视任何一个存在的变量［13］，对任一二级变量的权重视为相同［14］。具有成本低、易操作等特点［15］，可减少评价过程中的主观性［16］。主要操作步骤如下：对政策数据按相应指标进行赋值，并输入至多投入产出表，测算政策文本PMC指数，绘制PMC曲面图［17］。

2 模型构建

2.1 变量分类及参数识别

将筛选出来的8项河北省新能源汽车政策文本导入文本挖掘数据库中，借助文本挖掘软件ROSTCM.6 对有关政策文本进行分词和词频预处理，从中提取代表性词汇。考虑到政策内容为新能源汽车，因此剔除“新能源汽车”“政策”等无实际意义的高频词、对结果无明显作用的一些程度副词和动词，如：“重大”“提高”等。剔除上述词汇后，最终形成60 个高频有效词汇，见表1 所示，为二级变量设置提供重要的参考依据。

表1 部分有效词汇及词频统计

遵循PMC 指数模型建模原则，在文本挖掘基础上，结合当下新能源汽车发展的实际情况，参考Kuang［18］、Yang［19］、张永安［20］和赵立详［21］等几位学者相关研究，最终构造了河北省新能源汽车政策PMC 模型变量，见图2 所示。对于PMC 指数模型的相关参数设定主要采用二进制的方法，即假设每一个二级变量对于投入产出的重要程度都是相同的，从而有效兼顾每一个变量。当待评价政策中有关表述符合相应二级变量中评价标准时，该二级变量赋值为1；反之为0。

图2 河北省新能源汽车政策PMC模型变量设置

2.2 建立多投入产出表

结合新能源汽车政策各变量具体情况，建立相关多投入产出表。见表2所示。

表2 多投入产出表

2.3 PMC指数计算

PMC指数模型的计算围绕以下四个方面［22］：首先，将上文一、二级变量放入到多投入产出表中；其次，结合公式(1)和公式（2）对多投入产出表中的二级变量进行一定赋值，其中二级变量数值服从[0,1]分布；再次，根据公式（3）对上述一级变量数值进行计算；最后，通过公式（4）将上一步中各一级变量进行加总，最终得出河北省新能源汽车政策PMC 指数。详细计算公式如下：

式中，t为一级变量，j为二级变量。

通过上述计算公式，并代入到表2中，最终得到河北省新能源汽车政策多投入产出表（见表3）。

表3 河北省新能源汽车政策多投入产出表

参照Ruize（鲁伊斯）对政策进行等级划分的标准：9～10（完美）；7～8.99（优秀）；5～6.99（可接受）；0～4.99（不良），最终确定河北省新能源汽车政策的PMC指数及评价等级（见表4）。

表4 河北省新能源汽车政策PMC指数

2.4 PMC曲面图构建

曲面图可以更加直观地展现出量化结果，清晰地看到各项政策之间的差异性。通过曲面图的起伏程度可以判断出政策在哪些方面存在差距，起伏程度越小代表政策内部结构越合理，政策越详实［23］。

构建PMC曲面图的前提是计算出相应矩阵［24］，PMC 矩阵是由9 个一级变量组成的3×3 矩阵。因存在10个一级变量，且一级变量X10无任何二级变量，各项政策得分均为1，在考虑矩阵对称性的前提下将一级变量X10 剔除，最终构建出由9 个一级变量形成的3 阶方阵，从而更加直观地呈现出政策内部的一致性和合理性。PMC 曲面的计算公式如公式（5）所示。

最终构建出河北省新能源汽车政策的PMC 曲面图，由于篇幅限制，只列出PMC 指数得分最高的P3 和得分最低的P7 这2 项政策的PMC 曲面图（见图3 和图4）。通过对比P3 和P7 政策，可以更加直观地看出不同政策间的凹陷程度和优劣势。

图3 P3的PMC曲面图

图4 P7的PMC曲面图

3 政策文本量化分析

在所选取的8 项河北省新能源汽车政策中，PMC 指数均值为7.4。其中75%政策评价等级为优秀（3 项省级政策和3 项市级政策），25%政策评价等级为可接受（1 项市级政策和1 项区县级政策），没有完美政策和不良政策，具体排名如下：P3 ＞P1 ＞P5 ＞P2 ＞P4 ＞P6 ＞P8 ＞P7。整体来看，河北省新能源汽车政策具有一定的科学性、合理性，省、市、县三级政府在政策制定时协同意识较强，有效地推动了当地新能源汽车市场的建设与推广，从而促进相关产业经济的健康发展。值得注意的是，完美政策的缺失一定程度上说明河北省当下新能源汽车政策的质量还有一定上升空间。

对8 项政策中9 个一级变量的平均值制作成戴布拉图（雷达图），可以更加直观清晰地展示河北省新能源汽车政策存在的不足，这也是今后河北省制定新能源汽车政策过程中需要注意和关注的方面。详细结果如图5所示。

图5 河北省新能源汽车政策戴布拉图

政策类型X1 的均值为0.73，说明新能源汽车政策具有很强的预测、建议、描述和引导作用；政策时效X2 的均值为0.33，说明当下在制定新能源汽车政策过程中没有很好地做到“长、中、短”三个时期的有效衔接，过多注重某一时期政策的发展，忽略了政策的长期执行性；政策级别X3 的均值为0.33，考虑到政策的选取主要为河北省相关政策，样本选择范围较小，但从中也能看出相关政策的发文单位主要以单独部门发文为主，缺少联合发文机关；政策领域X4 均值为0.73，说明新能源汽车政策所涵盖领域较广，涉及层面较深；政策工具X5 的均值为0.66，体现出在制定新能源汽车政策时较多地使用了多种政策工具，以此推动本地新能源汽车市场的建设发展；政策受众X6 的均值为0.94，很好地表现出新能源汽车政策当下所涉及的受众面广；政策目标X7 的均值为0.88，表明新能源汽车政策目标明确；政策评价X8 的均值为1，表明新能源汽车政策方案科学、规划合理；政策视角X9 的均值为0.81，体现出新能源汽车政策对视角的把握清晰明确，宏观、微观层面均有所涉及。

《河北省新能源汽车产业“十三五”发展规划(2016-2020 年)》（P3）的PMC 指数为8.29，排名第一，等级为优秀，所有一级变量均高于平均值。充分说明该项政策的设计比较合理、科学，能够从多个维度对政策进行全方位布控。这也体现了河北省加快培育和发展新能源汽车产业、推动汽车产业转型升级、提升综合竞争力的信心和能力。

《节能与新能源汽车产业发展规划》（P1）的PMC指数为8.04，排名第二，等级为优秀，一级变量中仅有政策受众X6 低于平均水平。该项政策主要任务是依托现有产业基础，做大产业规模，打造六大新能源汽车产业基地，加强自主研发，培育新兴市场。因此政策受众主要集中于汽车企业和公共交通等方面，没有囊括所有受众群体，导致X6 低于平均水平。若要对政策进行完善，可优先考虑X6指标。

《关于加快新能源汽车发展和推广应用的实施意见》（P5）的PMC 指数为8.03，排名第三，等级为优秀，一级变量中仅有政策类型X1 低于平均水平。该项政策在所选四项市级政策中排名第一，且综合排名超出一项省级政策，体现出政策制定者在设计政策时考虑较全面、合理，综合考虑了政治、经济、社会、科技和环境多个领域。但政策类型X1 中没有涉及预测和诊断，亦是下一步的优化路径。

《河北省加快新能源汽车产业发展和推广应用若干措施》（P2）的PMC 指数为7.93，排名第四，等级为优秀，一级变量中只有政策类型X1 低于平均水平。和P5 不同的是，两者虽然都是在政策类型X1 上低于均值，但P2 中没有涉及政策的预测和监管。原因在于P2 作为一项省级政策更多的关注是在问题的总结上（诊断），忽视了监管职能，下一步应对X1加以改进。

《石家庄市加快新能源汽车产业发展和推广应用若干措施》（P4）的PMC 指数为7.83，排名第五，等级为优秀，一级变量中存在政策类型X1 低于平均水平。P4 作为一项地市级政策，政策类型X1 中并未涉及诊断和监管，建议优化路径为X1。

《关于加快动力电池和储能电池产业化培育发展新能源汽车产业的实施意见》（P6）的PMC指数为7.04，排名第六，等级为优秀，一级变量中有三项指标低于平均水平，分别为政策领域X4、政策受众X6、政策视角X9。考虑到该政策的定位主要是加快动力电池和储能电池产业化规模化步伐，且发布时间较早，因此政策所涉及领域主要为科技、社会和经济，政策视角以宏观产业为主，受众群体多为汽车企业和政府部门。建议优化路径为X9—X6—X4。

《承德县新能源汽车充电基础设施建设实施方案》（P8）的PMC 指数为6.56，排名第七，等级为可接受，一级变量中有4 项指标低于平均值，分别为政策领域X4、政策工具X5、政策目标X7、政策视角X9。作为待评价政策中唯一的区县级政策，其排名并未垫底，反超一项地市级政策，但由于政策颁布级别较低、政策目标以基础设施建设及推广应用双重原因，导致其政策领域覆盖面较少、政策工具使用率较低、政策视角较窄。建议优化路径为X5—X9—X7—X4。

《发展公共交通和推广新能源汽车工作方案》（P7）的PMC 指数为5.49，排名第八，等级为可接受，一级变量中有5项指标低于均值，分别为政策类型X1、政策领域X4、政策工具X5、政策目标X7、政策视角X9。根据一级指标低于均值的差值，政策目标X7 与均值的差值最大，政策类型X1 与均值的差值最小，建议优化路径为X7—X4—X5—X9—X1。

4 结论与建议

4.1 主要结论

基于PMC 指数模型，通过文本挖掘对河北省2010 年后出台的8 项新能源汽车政策进行了量化评价，得到如下主要研究结论。

1）河北省新能源汽车政策总体设计较为合理。在选取的8 项政策文本中，PMC 指数均值为7.4，有75%政策（P1～P6）评定等级为优秀，其中省级政策和地市级政策各占50%；25%政策（P7、P8）评定等级为可接受，地市级政策和区县级政策各1 项。这表明河北省在制定新能源汽车政策时充分考虑到当地的市场状况及产业未来发展趋势，同时结合国家战略性文件和法律法规制定出切实可行的方案。

2）河北省新能源汽车政策仍有很大提升空间。由河北省新能源汽车政策多投入表可以发现：政策类型X1 多以建议、描述、引导和预测为主，缺少监管型和诊断型政策，仅P5 这项政策涉及监管，市县级政策大都未涵盖诊断这一类型（P4、P5、P7、P8）；政策时效X2 以中短期政策为主，缺乏长期政策引导，没有做到长期规划和短期目标有效结合；政策工具X5 的运用存在结构性失衡，较多地运用了资金支持、政治策略和公共事业等政策工具，但严重缺乏国际合作、人才建设及法律保障等政策工具；政策目标X7 多以推广应用为主，虽然该项指标整体得分较好，但基础研发这一政策目标覆盖面较少，不利于推动河北省新能源汽车产业的可持续发展。

4.2 对策建议

根据主要研究结论，提出如下对策建议。

1）政策类型方面。当下河北省新能源汽车政策的类型主要集中在预测、建议、描述和引导上，缺乏监管及诊断。科学合理的诊断和动态有效的监管是推动新能源汽车产业健康发展的长久保障。一方面，新能源汽车产业政策引入诊断和监管机制，可以引起社会层面的广泛参与，推动产业的增长；另一方面，监管机制的引入可以强化政府部门的职能，增强政府的执行力，提高决策效率。

2）政策时效方面。所选取的政策并未涉及长期政策，考虑到新能源汽车产业属于七大战略性新兴产业之一，在政策时效上应多注重长期政策的设定，长期政策往往更具有前瞻性和战略性，可为新能源汽车产业创造良好的营商环境。应注重长期、中期、短期政策三者之间的有效衔接和动态结合，而不能仅仅寻求短期政策效果的快速实现。

3）政策工具方面。政策工具是政府为了实现某一既定目标而采取的一种手段和措施，也暴露出单纯依靠补贴和税收来刺激市场的弊端［25］。良好的政策工具组合应该是合理地运用供给型、环境型和需求型三类政策工具，应加强对人才建设、法律保障和国际合作三种政策工具的使用率，对现有补贴政策应进行一些调整和限制，完善相关补贴标准［26］。注重产业人才的培养建设，能够实现人才供给与新能源汽车产业需求的匹配［27］。法律的保障可进一步优化营商环境，以此来吸引各地的企业和人才入驻，推动技术的发展和资本的积累。还应强化国际合作，更新理念，参与到全球竞争与合作中去［28］。

4）政策目标方面。河北省新能源汽车政策更多侧重在推广应用上，这符合短期政策目标的定位。但长期来看，更应注重产业基础研发，以此来避免新能源汽车产业链出现“卡脖子”的现象。通过提高核心技术的创新能力，推动基础设施的建设，促进产业生态的健全，最终形成区域内产业集聚，推动全国统一大市场的早日实现。