论重大突发事件中网络谣言的政府治理

郭玉川

(华北水利水电大学 法学院, 河南 郑州 450046)

随着网络的日益普及,每当重大突发事件发生时,各种类型的网络谣言就充斥于微信、微博及其他网络平台。人们“最大的焦虑就来源于社交媒体上纷繁杂乱的消息”,这些信息“将个人的恐惧放大到从未经历过的水平”[1]。大量的网络谣言既影响了人们的正常生活,也妨碍了政府对重大突发事件的处理,导致了公众恐慌心理的产生,影响了正常的社会秩序,具有较大的社会危害性,必须有效地进行治理。

总体来看,近年来我国网络谣言的治理取得了较大成效,但也存在需要改进之处。深入分析重大突发事件期间网络谣言的政府治理问题,对于进一步提高我国政府网络谣言治理能力和重大突发事件应对能力具有重要意义。

一、重大突发事件中网络谣言政府治理的模式选择

治理模式的选择是网络谣言治理的核心问题。不同的治理模式影响着网络谣言的治理方向和具体路径。在突发公共事件期间,网络谣言的治理模式应适合重大突发事件期间网络谣言的特点,适应互联网时代的特征,符合重大突发事件期间网络谣言防控的需要。当重大突发事件发生时,公众迫切需要获得事件相关信息。如果政府信息公开不及时、不全面甚至遮遮掩掩,公众就会产生恐慌心理,进而会对事件进行猜测,网络谣言随之产生。可见,政府信息的公开程度、事件信息的透明度是影响网络谣言产生的重要因素。与此同时,政府的公信力也对网络谣言的传播产生重要影响。在网络时代,大量的良莠不齐的信息充斥于网络中,如果政府公信力高,政府信息的发布就会压制并消除网络谣言的影响。反之,如果政府公信力不足,即便及时发布了事件的真实信息,也不能被一些人所接受和认可,不足以防范网络谣言的产生。而且,虽然网络这种信息传播手段使信息的传播更加迅速,但其传播主体的大众化、交互性等特征使信息“把关人”的作用弱化,网络环境完全由信息发布者的素质所决定,为网络谣言的产生和蔓延提供了机会和条件。因此,在选择网络谣言治理模式时,需要考虑以上这些因素和特点。

关于网络谣言的治理模式,现今世界各国因文化传统、政治制度、技术水平不同,存在着不同的模式选择。从基本类型看,大致可分为两种模式,即市场自治模式和政府监管模式。西方国家市场机制比较完善、网络技术先进,通常采用市场自治模式。这种模式主要通过市场的自我调节力量和行业自律进行网络治理。网络治理规则大多是通过自下而上、非集中化的方式形成[2]。这种模式的优点是有利于激发互联网的活力。但随着互联网的迅速发展,其已深入到政治、经济、文化、社会的方方面面,信息自由与网络安全、国家安全的矛盾和冲突时有发生。这种模式的弊端日益显现。

发展中国家由于市场机制不完善,较多采用政府监管的治理模式。这种模式以维护网络秩序为其优先任务,有利于政府在短时间内集中有限的网络资源,有效应对网络谣言等问题。但这种模式一般只适用于特殊时期,不能应用于平时。因为网络是一个开放、复杂的系统,单向的监管模式很难适应纷繁复杂、瞬息万变的网络世界。

鉴于上述两种治理模式的不足和缺陷,现在有学者提出多中心复合共治模式,也有人称之为“公共-私人联合管制模式”[3]。这种模式既重视政府在网络治理中的作用,也注重发挥市场主体、行业的治理积极性。“多中心”指的是网络治理涉及的多个主体。虽然治理网络的主体有多个,但各主体之间并非各行其是,而是相互配合、互联互通。根据不同的主体在网络治理中的不同作用,这种治理模式又可以划分为政府主导型、自治型和混合型。

政府主导型指的是政府在各治理中心中处于核心地位,是制定政策、实施政策的主要力量,其他网络治理主体起到参与、配合作用。自治型指的是公民、社会组织在网络治理各主体中处于核心地位,起主要作用,其他主体参与和配合的治理模式。混合型指的是政府和公民、社会组织同处于核心地位,分处于网络治理两极,并行发展的治理模式。

经过几十年的高速发展,我国经济社会发展水平有了显著提高,但和发达国家相比仍有一定差距。在重大突发事件期间,需要由政府统筹各方力量,强化各项突发状况的防控工作。因此,需要加强政府在网络谣言问题上的规制作用。同时,由于重大突发事件的网络谣言种类多样、数量众多,单纯依靠政府自身的力量无法完全处理,需要借助其他治理主体的力量。基于上述原因,在重大突发事件期间,我国应采取政府主导型的多元治理主体模式。在发挥我国政府社会组织能力强这一制度优势的基础上,调动网络服务提供者、社会组织、网民等主体在网络谣言治理中的积极性,协同治理好网络谣言问题。

二、重大突发事件中政府规制网络谣言的边界

在重大突发事件发生时,政府是治理网络谣言的主导力量,要运用各种手段强化对网络谣言的规制,打击危害严重的网络谣言行为。这是维护重大突发事件期间防控大局的需要。但是,政府直接规制的网络谣言范围应有一定限制。网络谣言既有危害公共利益的,又有危害私人利益的;既有危害比较严重的,也有一些危害不大的。因此,不宜全部由政府直接加以规制。同时,政府的管制手段如果运用不当,也会产生负面效应,甚至会误伤无辜。可见,政府的规制行为必须限定在法律的界限之内。

政府对于网络的介入有一个发展变化的过程。在互联网发展的早期,人们对于它的功能、特性以及其会带来的消极影响了解得并不深入。因此,在很长一段时间内政府并未制定太多关于互联网的规则。政府对互联网的介入有限,形成了互联网行业自治的传统,互联网依靠行业自律实现了有序发展。但是,随着互联网的高速发展,特别是进入移动互联网时代后,包括网络谣言在内的诸多问题随之出现。这些问题单纯依靠市场机制和行业自治已无法解决。因此,由政府适度介入治理网络谣言十分必要。但政府在治理网络谣言时应遵循一定的规则,介入应有一定限度。网际网路最大的特色在于其分权化与全球化的特性,网际网路基本上是依循分权化的哲学进行运作。互联网的这一特性决定了其不能依靠政府来解决所有问题,尤其是在治理网络谣言问题时还会涉及公民的言论自由,因此政府规制的边界必须受到严格限制。

(一)政府应对网络谣言保持理性的态度

谣言自古就有,也将长期存在。谣言有其内在的产生机理和传播规律,不会因为我们强化治理就被消灭。有学者指出:“新媒体时代的谣言生成与传播更加复杂,简单地及时公布真相并不能完全阻断数目巨大的谣言的传播。”[4]通常来说,人们之所以传播谣言,并不一定是因为相信它是真实的,而是因为谣言满足了人们某种内心需要。在重大突发事件期间,人们急于了解事件真相,迫切期待政府采取严格、科学、合理的防控措施来解决问题。因此,这方面的谣言就会大量产生,以满足人们的需求。而且,“即便是对谣言进行纠正,纠正后的信息也未必会为公众所关注和接受,因为它不符合某种‘真实’的社会心理和公众预期”[5]。因此,面对重大突发事件期间网络谣言的汹汹来势,必须保持客观理性的态度,不能希望毕其功于一役,试图通过严厉的手段彻底消灭它。网络谣言将会存在于整个事件期间,在事件平息之后也会长期陪伴我们左右。政府应对网络谣言保持理性的态度,将网络谣言治理纳入法治轨道,依法对其进行日常化管理。面对网络谣言,不应过于紧张、反应过度,否则会在一定程度上刺激网络谣言的产生和传播。

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同时,理性对待网络谣言还需要选择适宜的网络谣言治理措施,针对不同的网络谣言采取不同的治理手段。具体来讲,治理措施包括针对网络谣言制造者、传播者的措施以及针对网络谣言本身的措施。在治理过程中,大量采用的是针对网络谣言本身的信息治理措施。针对网络谣言制造者、传播者的措施只能在必要及可能时采用。“对于某些信息(如恐怖主义信息、犯罪信息等),不但要进行网上信息管理,还要从信息入手直接追究到现实主体;对于很多信息只能停留在网络管理层面,不可能也不需要都去落地查人”[6]。也就是说,在治理网络谣言时,不能采取以惩罚为目的,以网络谣言制造者、传播者为中心的治理策略,而应以客观理性的态度解决网络谣言问题。

(二)政府规制网络谣言的界限

政府作为最重要的网络谣言治理主体,其治理活动应该有一个正当、合理的界限,不能试图将所有网络谣言都交由政府解决。从我国以及其他国家的治理实践看,政府主要应对故意制造或传播的、针对公共事务的、造成较大社会危害的网络谣言直接加以规制。

第一,政府规制的是针对公共事务的网络谣言。针对个人(含企业)事务的网络谣言交由个人通过协商、调解、侵权责任之诉或刑事自诉的方式维护自己的合法权益。如果政府对侵犯个体利益的网络谣言主动进行规制,一是政府没有足够的资源面对数量庞大的网络谣言,治理过程中必然会产生选择性执法的结果,违反公平原则的要求。二是有的网络谣言受害者并不想追究网络谣言实施者的责任。如果政府主动介入,则既违背了受害人的意愿,也制造了新的矛盾和冲突。

第二,政府规制的网络谣言应是事实而不是意见。事实是客观存在的,可以通过调查证明真伪;而意见是主观的东西,无所谓真假,只有对错之分。不过需要注意的是,很多言论可能是事实与意见的融合。这就要分析其主要成分是什么。如果主要内容是事实,则经证实为虚假后按网络谣言处理;相反,如果主要内容是意见,事实仅为意见服务,就不能按网络谣言对待。不过,虽然意见无法构成网络谣言,但并非政府就不能对意见进行惩治和处理。譬如在网上发布煽动型言论,危害国家安全、社会秩序的行为,政府应依法予以处理。

第三,政府规制的是有主观恶意的行为。对制造或传播网络谣言的主体进行惩治时,要求其主观上必须有恶意。有学者根据行为人主观方面的不同,将网络谣言分为 “善”的网络谣言和 “恶”的网络谣言[7]。有的谣言传播主体蓄意编造、传播虚假信息,并且希望通过散布这些信息达到危害社会的效果;有的虽然主观上并不追求危害社会结果的发生,但在明知这种结果必然或可能发生的情况下,依然编造、传播这些信息,放任危害结果的出现。这两种情形都应被依法惩治。

第四,政府规制的是虚假的事实信息。这里有两个问题需要解决。其一,网络信息的虚假需要经过证实。已被有关权威机构认定为虚假的信息,政府可以直接将其作为网络谣言进行惩治;尚未经过证实为虚假的信息,行政机关可以自行认定。行政机关本身就是认定网络谣言的权威主体之一,可以根据事实作出认定并进行处罚。当然,行政机关的认定存在错误的可能性,可以通过行政复议和行政诉讼对其进行纠正。其二,虚假的信息不仅指全部虚假的网络信息,也包括部分虚假的信息。不过,在处理部分虚假的网络信息时,应根据其性质做出不同认定。如果它对整体事实没有实质性影响,不应被认定为网络谣言,有实质性影响的才能被认定为网络谣言。

第五,政府规制的是对社会造成现实危害的网络谣言。网络谣言必须对现实社会造成实际影响,政府才对这种行为进行规制。如果其影响仅停留在网络这一虚拟世界,尚未对外部秩序造成不良影响,就不宜由政府加以规制。或者“一个人捏造事实只是为了向特定的单位和个人发泄不满,或者只是把谣言保存在很小的网络群体内,没有希望或者放任向社会公众传播的主观心态”[8],就不宜进行追究。有一些网络谣言虽然是虚假的,但行为人在传播时是出于善意,在现实中也产生了积极影响,即使事后经证实是虚假的,也不宜进行惩治。

三、重大突发事件中网络谣言政府治理的具体策略

(一)提高政府网络谣言防范意识

在重大突发事件发生时,人们对事件的发生原因、事件影响范围、政府采取的管控措施以及其他涉及群众生命健康、财产安全的问题予以高度重视。网络谣言正是借助人们对这些问题的关心而产生和传播的。在重大突发事件发生时,要注意提高对网络谣言的防范意识,提前做好网络谣言防控预案,优化网络谣言治理机构人员配置,加大对工作人员的培训,使他们了解网络谣言的传播规律和治理方法,提高其治理网络谣言的责任感和敏感性。一旦出现较大范围传播的网络谣言,督促其迅速联合其他治理主体共同采取有效措施,尽最大努力抑制并消除网络谣言。

(二)强化网络谣言识别、预警能力

网络谣言的产生和传播具有一定的规律。网络谣言从萌芽到大规模传播有一个过程。若在网络谣言萌芽阶段采取有效措施,就能有效阻止其继续发展,为阻止网络谣言传播赢得宝贵时间。

在重大突发事件发生时,应及时通过各网络谣言治理主体掌握的渠道搜集信息。在充分掌握信息的基础上,对网络谣言进行精准预测,做出科学预警。在各治理主体中,政府搜集信息的渠道最多、掌握的信息最广,掌握着关于重大突发事件的具体数据、政府的防控方案等最权威的信息;一些专业机构如医疗机构、医学研究机构等掌握着最新、公众最关注的专业信息,同时具有丰富的专业知识;各企事业单位、社会组织和网民分布于各行各业,也在各自的范围内掌握着第一手信息。因此,需要建立顺畅的信息搜集和反馈机制,将各方掌握的信息及时汇集到一起。一方面要建立政府各部门之间的信息共享平台和通报制度,共享事件各方面的信息;另一方面要畅通网民的信息反映渠道,设立邮箱、电话、公众号、微博等接收网民所反映的事件信息。

(三)创新信息公开制度

网络谣言产生的一个重要原因是公众无法及时获取相关信息。事件的模糊性与网络谣言的发生呈正相关。如果公众无法及时地从权威机构获取相关信息,一些所谓的“小道消息”就会出现以满足人们的需求。因此,在重大突发事件期间,有关部门应根据互联网时代的特点,创新信息公开制度,运用多种方式满足人们及时获取相关信息的需求。

第一,利用新闻发布会及时就涉及突发事件的重大问题和社会关心的问题向社会发布。新闻发布会不仅要邀请政府及有关部门的领导,也应邀请相关专家参加。通过新闻发布会向社会公开发布官方权威信息,占领舆论阵地,消除网络谣言产生的机会和空间。舆论阵地的特点就是“真相不发声,谣言遍地走”。当具有权威来源的信息及时出现在公众面前时,谣言将无立足之地。同时,官方组织的信息公开从形式到内容都不要做表面文章、官样文章,切忌官僚主义,要用求实的文风、通俗的语言直接回应社会的关切。

第二,政府机关还要适应移动互联网时代的特点,利用新媒体,如“两微一端”、快手、抖音等平台发布信息。相比于传统媒体,人们在新媒体上接收的信息更多、更及时。而且,新媒体常常具有互动性,提供的信息更易被人接受。譬如,网络谣言传播的一个重要渠道是微信传播。政府可以充分利用微信这种交流工具及时发布信息、澄清事实。在重大突发事件发生时,很多地区组建起了纵向贯通、横向覆盖、内部打通的县、乡、村“三级”微信矩阵。可以充分发挥这些微信群在网络谣言治理中的积极作用,让真实的信息通过这个渠道传达给群里的每个人,并经由群里人员的朋友圈传播至更大范围。

(四)建立立体化协同辟谣体系

一旦有网络谣言产生,必须立即辟谣,将事实真相公开,消除网络谣言的影响。辟谣行为越及时,效果越明显,网络谣言造成的危害越小。在心理学上有一个“首因效应”,即人们第一次接触某一事物后,就会在大脑中形成一个“第一印象”。随着时间的推移,这个印象会逐渐深化,越来越难以改变。为避免网络谣言成为人们大脑中的“固化”印象,需要在网络谣言出现后尽可能短的时间内进行辟谣。这样才能事半功倍,收到良好的效果。

在辟谣时,单纯依靠政府部门或某一主体“单兵作战”效果不会很好。移动互联网时代网络谣言的传播非常迅速。受众接收到的网络谣言信息并非只有单一来源,特别是一些影响较大的网络谣言,常常在网络上形成“刷屏”现象。人们在很短的时间内受到同一网络谣言的反复“轰炸”,就会在大脑中形成“固化”印象。依靠少量的辟谣信息无法改变人们已经产生的这种印象。因此,针对网络谣言的辟谣应由各方主体共同参与、形成合力,产生巨大的舆论力量,进而消除网络谣言的影响。第一,政府机构要做好信息公开工作,将相关信息及时传递给其他治理主体。第二,网络平台要充分发挥其在治理网络谣言中的重要作用。一方面可以通过“置顶”“弹窗”等方式将辟谣信息置于网站显著位置,方便公众查看;另一方面可以通过网友举报、文字过滤等方式,及时发现涉嫌网络谣言的信息,经核实后根据情节不同做出删帖、禁言、注销账号等处理结果。第三,“网络大V”等要利用自己的网络影响力,及时转发辟谣信息或利用自己的专业知识分析网络谣言的矛盾和错误之处,引导公众认清网络谣言的面目。第四,专业辟谣网站要发挥自己的特色优势,扩大影响力,在网络辟谣治理中发挥“轻骑兵”作用。第五,普通网民要增强网络谣言识别能力,不信谣、不传谣,及时转发辟谣信息。

(五)运用法律手段打击网络谣言

目前,我国在民法、行政法、刑法领域都有可以适用于网络谣言的法律规定,如《侵权责任法》直接规定了网络用户、网络服务提供者利用网络侵害公民、他人合法权益时,应该承担侵权责任。《治安管理处罚法》规定散布谣言,谎报险情、疫情、警情的,应受行政处罚。《刑法》规定的煽动颠覆国家政权罪,编造并传播证券、期货交易虚假信息罪,损害商业信誉、商品声誉罪,诽谤罪,编造、故意传播虚假恐怖信息罪,编造、故意传播虚假信息罪等都可以适用于网络谣言行为。中华人民共和国最高人民法院和最高人民检察院专门制定了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》,对利用信息网络实施的网络谣言等行为的罪名适用进行了专门解释,使治理网络谣言的法网更加严密。

在网络谣言法律治理过程中,一定要严守法律边界,使网络谣言的治理沿着法治的轨道进行。同时,要提高执法、司法的力度和效率。在重大突发事件发生时,对危害严重的网络谣言从重从快打击。对于构成一般违法的,处以警告、罚款、拘留等行政处罚;对于构成犯罪的,依法追究刑事责任;对于不具恶意,因不明真相传谣的,可不予处罚,但要加强教育学习。同时,也要重视重大突发事件未出现时的日常执法活动,使网民养成守法习惯,自觉做到不造谣、不信谣、不传谣,共同维护网络的正常秩序。