重大突发公共事件中地方政府舆情应对研究

张合斌

(河南工业大学 新闻与传播学院,河南 郑州 450001)

一、研究背景与问题提出

近年来,社会公众越来越认识到重大突发公共事件对社会正常运转的巨大影响。有些事件甚至产生全国性舆情,对各级地方政府的舆情应对提出了新挑战。当今时代符合“重大”“突发”“公共”三个属性的事件很多,如2020年秋冬的大连、青岛、石家庄等城市,2021年的瑞丽、广州、南京、张家界、扬州、西安等城市,2022年的上海和郑州等城市突发输入性疫情,对所在城市居民的公共生活造成了巨大影响,形成了重大的区域舆情。同时,除疫情舆情外,短时区域异常天气也会造成重大突发公共事件,导致一些区域在极短时间内受灾受损严重,如2011年“7·24”和2012年“7·21”北京特大暴雨、2015年“7·23”和2020年“6·29”武汉特大暴雨、2021年“7·20”郑州特大暴雨、2021年“8·12”湖北省随州市随县柳林镇特大暴雨等。短时段内异常天气对区域公共生活造成的破坏性影响和产生的灾害类舆情也非常大。

无独有偶,2020年的武汉与2021年的郑州均既有重大突发疫情公共事件又有重大突发特大暴雨事件发生。2020年1月23日10时,武汉因疫情封城,4月8日0时解封;随后6月29日发生特大暴雨事件。2021年7月20日,郑州突发特大暴雨灾害,7月31日18时因新冠疫情实施“非必要不离郑”和“闭环管理”等管控措施。两类重大突发公共事件接踵而至,对地方政府突发事件舆情应对提出更为严峻的挑战。

新冠疫情及特大暴雨造成的重大突发公共事件使社会公众在一定时间段内社会交往受限,互联网成为信息交流的主要平台,加速了舆情的产生,为舆情应对带来前所未有的挑战。疫情暴发引发的舆情具有扩散快、卷入受众广、介入生活面大、自我代入感深、共情共识持久、主次舆情丛生、国内国际舆情叠加、应对难度高等显著特点。在2020年的疫情舆情应对中,浙江、河南、上海、广州等省市地方政府的做法得到了普遍认可,武汉和石家庄等市的疫情舆情应对有待提高;在2021年疫情与突发特大暴雨舆情应对中,郑州、西安、随县等市县的舆情应对有待提高;在2022年的疫情舆情应对中,上海市和郑州市仍有巨大的提升空间。虽然地方政府在此类舆情应对中达到了促进社会整合与提升公众信心的基本目标,但是从舆情研判水平及应对效果看,地方政府对舆情应对的内在规律探讨不够,应对机制仍有短板。

二、重大突发公共事件中地方政府舆情应对的固有策略

自2000年以来,国内外网络舆情不断涌现,几乎所有行业、所有领域、所有群体都产生舆情[1]。在国内,不乏由突发社会问题引发巨大区域性舆情的事件,如2008年的贵州瓮安事件、云南孟连事件,2009年的吉林通钢事件等。“郡县治,则天下安”,这些群体事件舆情无一不给地方政府造成巨大的压力,地方政府如何应对群体事件舆情成了社会公众关注的焦点[2]。地方政府通过对多年的舆情事件的观察思考,逐渐积累了相对成熟的舆情应对经验,其习得经验主要来自四个方面。

第一,地方主要领导干部的亲历学习。所有地方政府,无论是省市级政府还是县乡镇政府及街道办都面对过或大或小的地方舆情事件。亲历学习能够积累最为直接的经验。但是,因为舆情应对水平差异较大,亲历学习也未必就能产生所期望的效果[3]。第二,地方主要领导干部的培训学习。党中央为提高基层干部社会综合管理创新能力,专门进行了相关专题培训学习。如2008年11月10日至26日,全国各地2000多名县委书记陆续走进中共中央党校等干部学院参加学习贯彻党的十七届三中全会精神培训会议,此次培训就涉及基层治理和突发事件应对等内容。2011年5月18日至29日,全国基层党组织书记加强社会管理集中轮训示范培训班对参训人员进行了社会管理创新方面的培训。中央党校县委书记研修班于2014年至2017年完成轮训工作。第三,地方一般党政干部的观察学习。地方党委政府安排党政办或宣传网信部门负责人,对区域内外的舆情事件及应对情况进行收集整理并组织定期学习,提升地方政府党政干部的舆情素养。第四,地方公务人员的媒体素养提升。各地每年定期举办网络信息安全、网络意识形态安全、新媒体素养技能、新闻业务及新闻发言人技能等方面的培训,在一定程度上提高了地方公务人员媒体素养,充实了舆情应对团队。

地方政府虽然有以上四个方面的舆情应对经验,但如何将其转化为行之有效的路径尚需多重检验。综合目前各地在重大突发公共事件中的舆情应对情况,可得知其固有的舆情应对策略主要为五个方面。其一,一把手工程。引发舆情事件的人或机构为舆情主体,形成的舆情事件为舆情客体。社会公众往往认为舆情应对中至关重要的主体是地方政府这一行政主体,尤其是地方党政一把手。所以,在重大突发公共事件舆情应对中,坚持一把手工程是符合社情民意的。一把手代表地方党政的权威,是地方社会理性与社会信任最核心的象征,可以在舆情应对中迅速调动尽可能多的行政资源、媒体资源、人力资源等,在舆情应对关键时期发挥“定海神针”的作用。其二,建立突发公共事件应急处置机制。重大突发公共事件发生后的应急处置尤为重要。采用何种处置机制决定着能否较快解决事件以及能否有效防止舆情扩散。一般来说,应对重大突发公共事件,应由地方党政主要领导及应急管理部门、公安部门、宣传部门、医疗部门、地方媒体等组成工作小组,制定出一套应急处理预案。重大突发公共事件发生后,应迅速启动会商程序并介入事件应急处置。其三,召开新闻发布会与设立新闻发言人。重大突发公共事件发生后必须尽快召开新闻发布会并设立新闻发言人。作为地方党政机构的形象代言人与态度传递者,新闻发言人不仅要面对现场各级各类媒体的提问,而且要面对网民的关切。因此,新闻发言人需具有大局观,做到谨言慎行。其四,地方官方媒体的全方位参与。地方官方媒体是传递地方政府声音的喉舌,在重大突发事件中传递地方政府的声音,可迅速向社会公众发布政府公告,第一时间传递权威信息、杜绝谣言、稳定社会情绪,维护地方政府的媒介形象。其五,管控社交媒体信息传播。在地方媒介生态中,除了官方媒体机构外,还有大量依托社交媒体形成的自媒体机构及个人社交媒体账号。自媒体机构和个人社交媒体账号是重大突发公共事件发生后信息产生和传播的主要平台,也是主舆情与次生舆情产生的主要公共空间。因此,重大突发公共事件发生后,地方政府一般都会对社交媒体的信息传播进行适当管控,使其为舆情应对服务。

三、重大突发公共事件中地方政府舆情应对提升策略的依据

通过对固有舆情应对策略的分析,可以从中归纳重大突发公共事件中地方政府舆情应对提升策略的两大依据。

一是习近平总书记的系列讲话与指示。习近平总书记高度重视新闻舆论工作,曾在多个场合发表重要讲话,对重大突发公共事件中各级政府及相关机构的舆情应对具有重要的指导意义。2020年1月25日,中共中央政治局常务委员会对新冠疫情防控相关工作提出明确要求,要“及时准确、公开透明发布疫情,回应境内外关切”[4]。2020年2月3日,习近平总书记强调:“要正视存在的问题,及时发布权威信息,回应群众的关切,增强及时性、针对性和专业性,引导群众增强信心、坚定信心。”[5]43-442020年2月26日,习近平总书记进一步指出,在全国疫情防控形势积极向好,社会经济发展加快恢复的时期,要加强正确引导,推动各方面切实把思想和行动统一到党中央决策部署上[6]。2020年2月14日,习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第十二次会议时指出:“这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。”[7]2021年7月21日,习近平总书记针对河南郑州发生特大暴雨灾害作出重要指示,要求始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位,抓细抓实各项防汛救灾措施[8]。习近平总书记的指示揭示了疫情与特大暴雨等重大突发公共事件舆情应对中出现的一些新现象与新问题,指明了相关舆情应对的着力点。对此,地方政府在此类舆情应对中要全面领会与执行。

二是近年来舆情舆论研究与实践的成果。总体来说,近年来有关舆情应对和舆论引导的研究系统地梳理了舆情特点和舆论引导的规律和技巧;互联网行业相关法律法规不断颁布实施;舆情监测和研究机构对网络舆情进行全方位全时段的监测和跟踪;面向各级地方政府及各类企业的舆情与危机应对培训全面开花,各级公务人员新媒体素养显著提升;地方政务类部门及媒体机构的微博、微信、抖音等新媒体矩阵布局合理;国家对社交媒体的系列管控措施使网络舆论生态环境有所改观,两个舆论场统一性显著增强。

根据舆情研究的相关成果,可以对重大突发公共事件的舆情形成过程进行解构,重点研究舆情应对的策略与路径,解析舆情应对时机(介入舆情的时间点)、应对方式(政府机构公告、记者发布会、网络应对、主动传播等)、应对效果(无效果、消退舆情、激发新舆情等)等[9]102。地方政府一旦在舆情监测系统发现舆情线索,应立即进行不间断跟踪与研判,寻求介入舆情的最佳时间点。一般来说,最佳时间点为舆情初始阶段,即舆情话题伊始,舆情扩散趋势出现时。地方政府可以利用多种方式进行舆情应对。其中,主动的网络应对作为地方政府主动传播信息的一种形式,是应对初步舆情的最佳方式。当舆情进一步扩散或新舆情线索出现时,地方政府需要通过官方网站、官方微博、官方微信等平台发布政府公告,对舆情所涉事件进行说明。若舆情引发更大、更广泛的社会反响,地方政府则需要尽快面向社会公众、本地及国内其他官方传统媒体、具有广泛影响力的商业媒体机构等召开记者发布会,通报舆情形成、发展等情况及地方政府的处理情况。在舆情应对效果考察方面,若舆情信息在一天内呈下降趋势,即说明舆情在消退,可以认为舆情应对是有效的;若舆情信息一天内仍在增加,可以认为当前舆情应对策略和路径是无效的;若舆情信息数量增长速度远超过前一日增速,可以认为当前舆情应对不但是无效的,而且是有严重失误的,存在应对举措本身激发新舆情的可能性。两大依据从理论指引和实践探索两方面为地方政府在重大突发公共事件中的舆情应对提升提供充分的理论和实践基础。

四、重大突发公共事件中地方政府舆情应对的提升策略与路径

面对重大突发公共事件舆情,地方政府需要从两个依据中深入汲取养分,提升舆情应对素养与技能,结合新情况、新理念,对固有策略进行扩充革新,形成新的策略体系。新策略体系包含八个方面,分别为一把手系统工程、大数据赋能舆情监测、舆情工作智库化、线上线下新闻发布、地方全媒体化、域内外网络信息传播协同、公共传播+科普传播、社会合意。各级政府及相关部门要在新策略体系基础上增强对舆情应对的认知,形成跨区域、跨行业、跨阶层的重大突发公共事件舆情应对方法,将提升策略转化为应对路径。

一把手系统工程是指重大突发公共事件本身就是社会运行大系统的一个小系统,其应对涉及甚广,绝非仅仅是事件本身,而是一项系统性工作。按照相关要求一把手必须身先士卒靠前指挥[10],不能仅就事论事地应对,必须用系统化思维去分析、研判、应对舆情。重大突发公共事件舆情应对的关键是多形式提升地方政府及相关机构主要领导的社会管理与舆情舆论认知水平。地方政府主要领导和公务人员要从习近平总书记系列讲话中汲取精神食粮,在各类舆情素养技能培训中积极参与舆情研判环节,全方位提升社会管理与舆情舆论认知水平。

大数据赋能舆情监测是指在事件应急处理中应强化前置的预判预警体系。很多重大突发公共事件在发生前是有迹可循的。前置的预判预警体系即使不能完全避免重大突发公共事件,也可为事件的应急处置和舆情应对争取先机。其路径为地方政府利用大数据技术进行群体移动热成像动态追踪,来推演某区域人员聚集的速率[11],气象大数据赋能下地方政府相关部门可以推演出短期内某区域异常天气发生的概率,医疗大数据可以从药物使用数据库中推演出某种疾病大暴发或病毒传染的概率高低[12],辖区水库大坝、涵洞、隧道等重要场所实时数据监测可以分析出风险指数等。以上各类大数据能够提高舆情系统监测分析和人工研判的精准度。

舆情工作智库化是指地方政府建立包含多部门、多学科、多行业人员在内的舆情研判与应对智囊团,提高舆情研判的精准度和舆情应对的专业性。其路径为舆情研判与应对智库团队组建。各级政府机构应当建立包含地方主要领导、各级各类媒体机构负责人、舆情舆论学者、社会心理学者、公共管理学者、各类媒体意见领袖、各阶层公众代表等在内的“舆情研判与应对智囊团”,从而加强对社会意见倾听的广度与深度,听取专业领域学者建议[13],科学而精准研判舆情,厘清重大突发公共事件中舆情的主体、客体、话语载体、话语组织规律、舆情形成与演化机制、应对策略与措施等。

线上线下新闻发布是指除召开例行新闻发布会外,在地方政务新媒体、地方新闻机构的网络直播平台等同步或先后开展工作[14]。其路径为召开线上线下新闻发布会与设立新闻发言人。事件研判清晰后,第一时间通过政务新媒体、地方新闻机构的网络直播平台进行新闻发布,回应社会关切。在舆情演变中,召开多场线上线下新闻发布会,让党和政府权威信息及舆情最新情况以最快速度传播出去,压缩谣言传播空间,稳定社会情绪。

地方全媒体化是指地方政府要组织除本地新闻机构之外的商业媒体、自媒体机构、社交媒体平台,科学有序地参与事件相关信息的传播,形成全方位传播场域。其路径为地方全媒体化实施。各级地方政府要做好区域内所有官方新闻机构与非官方媒体平台的信息传播与组织工作,做好舆情应对。

域内外网络信息传播协同是指地方政府对区域内信息传播合理管控,重点杜绝谣言,控制流言传言[15],与区域外影响力较大的媒体机构形成沟通机制。其路径为各级政府机构确保网信等部门执法环境良好,保障域内外网络信息传播管控及时,尊重并保障社会公众对热点议题的理性表达和媒体的正常报道。同时,对信息传播违规行为设立清晰标准,对于违反相关法律法规的传播行为依法封堵和清理[16],积极借助海外媒体传递域内有关事件的实时信息,以正视听[17]。

公共传播+科普传播是指在正常时期要加强对社会公众的公共卫生或灾害防范知识的普及工作。现有的公共传播体系本身就包含了对科学常识和科技发展知识的传播。在正常时期,地方的官方媒体与科普传播主管部门及所管理的机构承担着向本地区公众传播以上知识的职责。但在重大突发公共事件的处理和应对中,面对新事物、新现象的出现,上述部门往往无法在第一时间为社会公众答疑解惑。因此,公共传播必须与科普传播进行结合。要破解科普信息传播的局限性,走出只能通过广播、电视等传统媒体进行科普信息传播的误区。其路径为加强公共传播中的科普传播成分,各级政府积极组织区域内官方新闻机构和科普工作主管部门通过各种媒介平台加大公共传播中科普元素的引入,加强对公共卫生知识的科普,加强对极端天气、突发极端事件及自我紧急救护技能等应急知识的传播。

社会合意是指各级政府及相关机构要理解“传播参与即社会治理参与”,认识到丰富的舆情表达、舆论传播是重大突发公共事件发生后的常态现象,社会各层面进入公共空间参与话语建构更能够形成“社会合意”[18]。事件舆情应对后要进行总结反思,不仅要表彰先进,而且要进行广泛的社会调查,听取有利于地方公共事务改进的有益建议或意见,凝聚民心民意,形成社会合意,强化社会公众对政府的信任和认可。

五、结语

近年来,各级地方政府在应对重大突发公共事件及其舆情中积累了许多有益经验,但新现象、新问题时有发生。本文从此类舆情应对的实践需求出发,对其固有应对策略的来源及策略进行归纳总结,同时厘定此类舆情应对提升的理论与实践两大依据,最后从八个方面较为全面地构建舆情应对提升的策略与路径。诚然,重大突发公共事件的舆情应对是由特殊事件形成的复杂传播情境下的系统工程,已有的实践与研究仍不足以窥其全貌,如主舆情滋生次生舆情并叠加,舆情诱发国内话语空间对立,国际舆论场介入此类舆情等新情况尚待探究。