欧盟的碳中和政策法规

陈梦梦

欧盟始终重视气候变化治理问题，是全球气候治理的先锋者、领导者。由于化石能源相对匮乏，欧盟对外能源依赖依存度始终保持较高水平。在能源危机的背景下，欧盟更加积极地寻求化石能源替代和碳减排，从而保障能源安全和经济安全。多年来，欧盟通过强化法律和政策保障，提出一系列转型目标和发展规划，打造了法律保障、产业转型、技术创新、财政支撑的全面绿色低碳发展路径。

——“2008-2012年的第一个承诺期内，欧盟将温室气体排放总量较1990年减少8%”。

欧盟的气候治理在某种意义上是其环境污染治理的延续。20世纪70年代的两次石油危机进一步推动欧盟迈向低碳转型。欧盟较早提出气候行动目标，逐步落实并不断强化，推动气候治理进程的前进。在《京都议定书》后，1998年召开的欧盟环境部长理事会会议确定了欧盟应对气候变化的基本立场和战略方针；随后通过“责任分担协议”将欧盟在《京都议定书》中的减排目标分配给各成员国。2000年，欧盟提出了“第一个欧洲气候变化计划”（ECCP Ⅰ），将大力开发利用新能源，同时发展碳排放权交易市场，推动各成员国落实《京都议定书》中的减排目标。

——“到2020年，欧盟温室气体排放总量在1990年的基础上减少20%”“到2030年将温室气体排放总量在1990年基础上降低40%，2050年實现温室气体减排80%-95%”。

2007年3月，欧洲理事会提出了《2020年气候和能源一揽子计划》，提出了“20-20-20”目标[1]，首次将气候和能源战略规划整合，呈现出以应对气候变化为目标、以能源部门改革为重点，同时提升欧盟经济竞争力的政策发展趋势，形成了欧盟应对气候变化的基本政策框架。随后几年，欧盟通过《2030年气候与能源政策框架》《2050年能源路线图》和《2050年迈向具有竞争力的低碳经济路线图》确定了欧盟2030年将温室气体排放量在1990年基础上降低40%、将可再生能源在终端能源消费中的比重增至27%、将能源效率提高27%的发展目标以及到2050年实现较1990年减少温室气体排放80%-95%的长远目标。

——“2030年温室气体排放量较1990年至少减少55%，到2050年实现温室气体净零排放”。

在1990年至2018年间，欧盟实现GDP（地区生产总值）增长61%的同时完成23%的碳减排。随着《巴黎协定》的签署，欧盟将有关目标再次上调，“到2030年可再生能源在终端能源消费中的比重增至32%、能效水平提高32.5%”。2019年，欧盟委员会正式发布《欧洲绿色协议》，提出了进一步强化的气候目标与行动蓝图。

在该项政策中，欧盟承诺到2030年实现温室气体减排50%-55%，2050年实现净零排放，并将促进欧盟经济向可持续发展转型，以全球气候治理领导者角色推动全球绿色发展。2021年6月《欧洲气候法》正式立法通过，作为《欧洲绿色协议》的一大主要内容，其确立了欧盟气候目标的法律地位与有效性，体现了欧盟在实现气候目标上的决心。

随后欧盟委员会又公布了“Fit for 55”（欧盟绿色转型计划）一揽子计划并启动新一轮立法程序，以推动欧盟一系列气候行动计划落到实处、保障气候目标的实现。一揽子计划基于欧盟气候目标提供了包括强化碳交易、实施碳边境调节机制、2035年停止内燃机车销售、替代燃料基础设施、航运中的绿色燃料、社会气候基金等12项具体内容。

大力发展可再生能源是欧盟实现温室气体减排的重要路径之一。根据《BP世界能源统计年鉴》，2020年欧盟石油储量仅占世界总储量的0.1%，天然气储量占0.2%，煤炭储量占比7.3%。并且，欧盟对于石油和天然气的进口依存度分别高达96.2%和83.6%[2]。在环境污染治理和两次石油危机的影响下，欧盟也较早地扩大可再生能源消费、推动能源结构绿色低碳转型。

能效水平和可再生能源利用规模一直是欧盟环境、气候治理政策中的关键指标。根据“Fit for 55”，欧盟委员会将2030年可再生能源消费占比目标上调至40%，在2022年2月再次将目标提高到45%。在新冠疫情大面积暴发和俄乌冲突等不稳定因素下，欧盟委员会公布了REPowerEU计划，目标将能源危机转化为服务能源气候目标、促进能源低碳转型、提高能源独立程度、释放产业发展新动力的机遇。提出到2030年，可再生能源消费占比达到45%、可再生能源装机容量从1067GW提高到1236GW等目标。

2022年5月，欧盟跟进发布了首个光伏能源发展政策框架——《欧盟太阳能战略》，提出改善市场环境和投资条件、建立欧盟太阳能产业联盟、强化全产业链地位、支持创新和国际化标准构建、增加发电产能和基础设施投资、鼓励居民和中小企业投资等举措，目标到2025年将太阳能光伏装机容量翻一番，达到320GW以上，到2030年接近600GW。有关发展目标较“Fit for 55”中均有所提高。

为了推动终端用能深度脱碳，欧盟又发布了《欧盟氢能战略》，进一步细化欧洲长期发展氢能的战略蓝图，设定了到2024年由可再生电力驱动的电解槽容量达到6GW、到2030年达到40GW，并实现可再生制氢产量1000万吨和进口1000万吨的目标。

为落实《巴黎协定》中的全球减排目标，欧盟有关成员国在COP26（《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会）上签署《全球煤炭向清洁能源转型的声明》，并先后宣布自身退煤计划时间表。其中，比利时、奥地利和瑞典三国已率先实现电力系统去煤；法国、意大利、荷兰和芬兰将在2030年前淘汰燃煤；德国则是唯一一个2030年后淘汰燃煤的国家。

俄乌冲突爆发后，石油和天然气的价格飞涨、天然气供应不足，欧洲能源缺口和能源战略脆弱性逐渐凸显，德国、法国等先后宣布重启煤电项目以保障能源安全稳定供应。重启煤电这一行为也使得欧盟各国退煤承诺压力提升，尽管如德国政府在重启煤电的同时重申了2045年碳中和承诺，但其多项能源子法案中对碳中和相关子目标也进行了调整，其中最值得关注的则是原定2035年实现100%可再生能源电力的目标将无法完成，联邦议会将目标调整为80%，燃煤淘汰时间也推迟至2038年。

2021年7月14日，比利时布鲁塞尔，欧盟委员会提出应对气候变化的一揽子计划提案，旨在实现到2030年欧盟温室气体净排放量与1990年的水平相比至少减少55%，到2050年实现碳中和。图/法新

减免税收、投资补助、贷款担保等是政府常见的加速产业发展的财政手段。享受补贴、税收优惠以及其他政府支持形式的技术比未享的技术具备明显的市场优势。

欧盟各国的可再生能源支持政策多数集中在发电行业，以溢价补贴、差价合约、绿色证书等形式为主。此外，欧盟几乎将气候变化议题纳入其所有主要支出预算当中，以给予充足的资金支持。2010年，欧盟成立气候行动总司负责统筹和管理有关绿色发展支出。2014年-2020年的财政框架（MFF）中，支出总量由2014年的161.74亿欧元增加至2020年的344.51亿欧元，占总预算比例由13.7%攀升至21%。欧盟通过REPowerEU计划，计划在未来五年投资2100亿欧元推动供需双侧的化石能源替代。

此外，欧盟碳市场的收入也是其气候行动计划的重要资金来源。欧盟碳市场自2005年启动运行，目前已进入第四阶段。据欧盟委员会统计，2013年-2019年实际有78%左右的配额拍卖收入（约370亿欧元）被用于或计划用于气候与能源战略[3]。在欧盟层面设立“创新基金”，纳入2021年-2030年总配额收入的3%，是当前世界最大的创新低碳技术资助项目之一，专注于低碳创新、可再生能源等项目投资。

另一方面，欧盟在“Fit for 55”中对自20世纪初设立的能源税指令进行2003年后首次改革，逐步取消了航空、航运业的化石燃料免税政策，并将家庭供暖、电力供应的化石燃料重新纳入课税范围，允许对汽车燃料、取暖燃料和电力征收不同的最低税率，以推广清洁能源的使用。

“Fit for 55”提出的建立碳边境调节机制（CBAM）也是欧盟实现净零排放目标的关键手段。随着欧盟碳市场运行不断成熟，免费配额逐步退出的需求愈发强烈，并且当前欧盟高昂的碳价给企业带来了一定的竞争压力，引起产业外迁、碳泄漏等问题。2023年5月，作为碳市场的补充工具的欧洲碳边境调整机制（CBAM）正式立法生效。

根据法案内容，2026年起，出口到欧盟的产品需要根据碳排放情况缴纳相应的税费或配额。该项计划的推进速度与欧盟碳市场开始削减免费配额的速度保持一致。两项政策发力下，將进一步刺激欧盟工业部门深度脱碳，以保障欧盟净零排放目标实现。CBAM计划2023年10月1日正式实施进入过渡阶段，涵盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢气，并扩展到特定条件下的间接排放、某些前体物质以及一些下游产品。

构建安全、有韧性、可持续的清洁能源供应链是成功实现清洁能源转型的核心。新冠疫情在全球范围内的蔓延及俄乌冲突下对全球能源供应的影响，不仅造成了传统能源价格飙升，也引起制造清洁能源装备所需要的锂、钴、铜和镍等矿物供应短缺及价格上涨。2023年3月，欧盟委员会发布《净零工业法案》（The Net-Zero Industry Act，NZIA）和《关键原材料法案》（The Critical Raw Materials Act，CRMA）提案，旨在扩大欧盟清洁技术的制造规模，加强欧盟净零技术制造的弹性和竞争力，支撑构建安全和可持续的能源系统。

随着需求增加以及各类不稳定因素的涌现，提升原材料自给能力，是构建安全稳定供应链的关键。CRMA以加强清洁能源供应链弹性、建立可持续和具有竞争力的原材料价值链为目标提出了全面的建设路径，并明确了战略原材料供应的明确基准。根据计划，到2030年，每年至少10%的关键原材料提取、40%的关键原材料的加工、15%的关键原材料回收来自欧盟内部。目前，欧盟正在逐步形成完整的以清洁能源转型为核心的气候行动路线图，并不断出台各类手段工具予以支撑、完善。

（作者为中创碳投研究院高级分析师；编辑：刘建中）

[1] “到2020年，欧盟温室气体排放总量在1990年的基础上减少20%，可再生能源在能源消费总量中占比提高20%，能源效率提升20%”

[2] 数据来源：欧盟统计局

[3] 《欧盟碳市场运作报告（2020）》（Report on t he f uncti oni ng of t he European carbon market）