浅析广西国家储备林建设现状及高质量发展策略

摘 要 国家储备林是促进经济社会发展和建设美丽中国重要措施，是加强广西林业可持续发展的必要措施，更是构建生态文明建设、落实人与自然和谐共生理念的基本措施。广西作为国家储备林建设的试点省（区）之一，在国家储备林建设过程中存在投入资金不足；融资渠道不足，融资周期长；国有林地资源紧缺，集体林地参与度不高等问题。为了开创广西林业高质量发展新局面，响应国家储备林建设号召，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，夯实广西林业发展的基础，分析了广西国家储备林建设的现状、问题及主要困境，并提出加大资金投入，积极引进各地企业参与；拓宽融资渠道，优化审批程序；深化国有林和集体林经营模式的改革；建立和完善林地市场管理体系，严格执行地块等级分析及区间价格制度等策略。

关键词 国家储备林；建设现状；高质量发展；广西壮族自治区

中图分类号：F326.27 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.10.038

林木资源是我国社会建设和经济发展的重要生产资料之一，随着我国社会经济的发展，木材供应缺口越来越大，为有效解决我国珍稀和大径材木材长期呈结构性短缺等问题，2018年4月，国家林业和草原局正式印发《国家储备林建设规划（2018—2035年）》。

国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。广西作为我国首批国家储备林建设的试点省（区）之一，研究其国家储备林建设现状及高质量发展策略，对推动我国的储备林建设发展具有重要意义。

1 国家储备林

随着社会经济的发展，我国木材供应缺口越来越大。2012年，我国木材对外依赖度达47.4%；2017年，全国进口原木总量为5 540万m3，全国木材生产总量为8 398.16万m3，木材进口依赖度为39.75%；2021年，全国进口原木总量为9 651.49万m3，全国木材生产总量为9 888万m3，木材进口依赖度为49.39%[1-2]。

为有效解决我国珍稀和大径材木材长期呈结构性短缺等问题，2013年中央一号文件中提出了“加强国家木材战略储备基地和林区基础设施建设”的要求，原国家林业局编发了《全国木材战略储备生产基地建设规划（2013—2020）》，并提出，到2020年，全国25个省区建设木材战略储备生产基地1 400万hm2 [3]。2018年4月，国家林业和草原局正式印发《国家储备林建设规划（2018—2035年）》，并强调林木高质量培育[4]。推动国家储备林建设高质量发展，是促进经济社会发展和建设美丽中国的重要措施。

2 广西国家储备林建设现状

近年来，广西大力推进和实施国家储备林项目，2015年，广西成为全国首个利用国家开发银行贷款建设国家储备林的省（区），并获得国家开发银行授信300亿元。截至2021年底，广西全区建设国家储备林面积超过73.33万hm2，累计增加项目区林农收入大约40亿元，创造就业岗位4万个以上。2022年，广西国家储备林项目新增建设面积15.8万hm2，获批复贷款274.97亿元，新增放款72.64亿元，分别是2021年的7倍、6倍。截至2022年底，广西全区国家储备林项目建设面积共计89.13万hm2，广西全区国家储备林建设规模、森林蓄积可采率等均居全国第一位[5]。

2022年9月，广西林业局印发《“广西国家储备林林票”制度改革试点工作方案》（桂林改发〔2022〕12号），确定试点单位和发行单位、合作标点物与模式等，并成立工作专班。2022年12月，广西壮族自治区在河池市发行了首批国家储备林林票，林票总额371万元，涉及国家储备林合作经营面积363.6 hm2，正式启动深化国有林场经营管理机制改革试点工作。经初步测算，通过发行广西国家储备林林票，现有林每年实现为林农增加收入900元·hm-2，新造林每年为林农增加收入3 000元·hm-2。2023年3月，广西林业局根据《广西加快推进国家储备林高质量发展十条措施》（桂政办发〔2021〕33号）和《广西国家储备林建设指南（2022年修订版）》要求，印发了《国家储备林地力提升技术指南（试行）》（桂林生发〔2023〕28号），以推动国家储备林高质量发展，推进实现森林可持续经营。

3 广西国家储备林建设困境

3.1 投入资金不足

2021年，广西木材生产总量为3 904.6万m3，占全国生产总量的39.49%；截至2022年，广西国家储备林建设面积89.13万hm2，国家储备林建设规模、森林蓄积可采率等均居全国首位，是我国林业重要组成部分。根据《国家储备林建设规划（2018—2035年）》，广西任务量为180.44万hm2；广西林业局公布的《广西壮族自治区国家储备林建设规划（2013—2035年）》（2018年修编）显示，规划任务为2013—2035年，规划建设国家储备林基地187.16万hm2，其中2013年已完成建设39.23万hm2，2018—2035年规划建设147.84万hm2。

尽管2022年广西国家储备林项目建设获批复贷款274.97亿元，新增放款72.64亿元，但随着劳动力、肥料等原料的市场价格大幅上涨，用工难、人工成本高等问题进一步提高了营林成本。但每年中央造林和抚育贷款贴息不足2亿元，仅为现有国家储备林贷款余额的1.33%，广西国家储备林建设投入资金还存在很大的缺口，不利于国家储备林高质量建设和发展。

3.2 融资渠道不足，融资周期长

1）2022年广西发行了首批国家储备林林票，通过统筹林业、银监、金融和银行等多部门协调和监管，并有效规避林票流通、收益过程中潜在的风险，建立和完善林票交易、回购、质押等流通、流程监管措施，给林地林木资源赋予了金融属性，打通林票流通壁垒。但初步试点国家储备林合作经营面积只有363.6 hm2，仅为广西全区国家储备林总面积的0.04%，融资力度不足。2）目前广西国家储备林建设项目的融资方式仍以林权抵押、股权合作、政府与社会资本合作（PPP）模式为主。①林权抵押模式属于政策性信贷模式，往往存在抵押品缺陷、抵押标的物产权不清晰、内动力不足、政策配套存在一定的滞后性等问题，放贷、用款速度较慢。②担保融资通常为区直林场互保或通过第三方担保公司的参与来获得贷款，但区直林场的担保额度有限，且第三方担保公司又需要缴纳担保费，进一步增加了项目建设的融资成本。③国家储备林融资中PPP模式的相關审批程序多且复杂，办理周期长，缺乏内生动力。综上，目前广西国家储备林建设中的融资渠道不足，融资周期长。

3.3 国有林地资源紧缺，集体林地参与度不高

截至2022年底，广西林地总面积为1 602 hm2，其中集体林地占广西林地总面积超过90%，中、幼龄林面积占乔木林面积的55.8%，十分适宜用于森林培育、保护和利用。因此，广西具有良好的建设国家储备林的潜力和发展空间。广西属于人口稠密区域，随着社会的发展和农林产业的发展，人多地少的矛盾日渐突出。农民为改善生活，提高收入水平，忽视法律法规，私自侵占林地用于种植农作物现象屡禁不止，如2019年，广西全区国有林场被侵占林地面积共计12.54万hm2，进一步加剧了国有林地资源紧缺的问题。尽管近年广西各地积极推进国家储备林建设项目，但由于大部分都是书面宣传，没有深入到基层农户，导致农户对国家储备林的认识不充分，参与积极性也不高，不利于集体林地发展国家储备林建设，造成了国家储备林的建设进度缓慢。

3.4 储备林建设中资源整合竞争激烈，林地价值飞涨

在储备林建设中，广西各市、县、区直林场都有相应的收购任务，各个单位主要是通过林地收购、林地合作经营、林地租赁的模式来完成储备林收购任务。在收购林地的过程中，广西林业种植大户也纷纷加入，抢收林地资源，通过流转的方式转给各单位，导致林地价格飞涨，从2018年的450元·hm-2猛增至2023年3月的2 250元·hm-2。由于资金投入不足、林地资源的紧缺、竞争激烈等问题，储备林收购任务难以完成，落实规范收购国家储备林制度体系势在必行。

4 高质量发展策略

4.1 加大资金投入，积极引进各地企业参与

国家储备林建设是一项系统、复杂、综合性的重要工程，国家储备林建设的最终目的是有效解决我国珍稀和大径材木材长期呈结构性短缺等问题，促进我国经济社会发展，建设美丽中国。1）对广西而言，国家储备林建设是推动和实现乡村振兴的重点项目手段，应加大国家储备林建设的财政资金投入，积极推进政府与国有林场合作的方式引导和鼓励各地村集体、合作社和农户参与国家储备林建设。2）通过充分发挥广西自身的资源优势，充分利用国有林场的专业技术优势，在政府相关部门的积极统筹引导下，实现国有林地和集体林地的集约化经营和管理，降低经营成本，有效促进林业资源变资产、资金变股金和农民变股东的转变。3）各地相关部门应积极引进民营企业参与国家储备林建设，为国家储备林建设注入新活力、新力量。4）切实保障国家储备林项目的贷款贴息、财政补贴、科研技术配套经费及林业机械购置补贴的落实，充分发挥国家储备林建设的作用，促进广西的乡村振兴建设。

4.2 拓宽融资渠道，优化审批程序

1）政府或其他相关部门应积极鼓励银行与林业建设管理单位的深度合作，完善国家储备林建设项目的融资机制和融资模式，积极推进大额授信，探索基金、信托等多元融资模式。2）针对林权抵押融资模式中存在的抵押品缺陷问题，相关部门要加强林权确权和管理工作，通过林权的规范化管理，降低林权抵押融资的风险系数。3）对于PPP模式融资过程中存在的相关审批程序多且复杂，办理周期长，缺乏内生动力等问题，相关部门应优化审批程序，通过合并审核、多验合一的方式，精简审批程序各个环节中的申报材料，减少重复索要证明的情况。4）通过引进和建立资源共享信息平台，减少审批流程中各部门的审核环节，大大缩短办理周期，深度优化融资服务。5）由于国家储备林项目建设涉及范围广、资金多，相关部门应针对专项资金设立相应的监管机制，为国家储备林建设资金管理提供有力的保障。利用国家储备林综合监管体系和平台，有效落实国家储备林财政补贴资金，为国家储备林建设提供全面保障。

4.3 深化国有林和集体林经营模式的改革

由于集体林地在广西全区林地中的占比超过90%，广西全区森林覆盖率60%以上，中、幼龄林面积在全区乔木林总面积中占比超过50%，适合森林培育、保护和利用，具有较大的国家储备林建设和发展空间。但目前广西常见的国有林和集体林的合作经营模式包括租赁模式、股份合作模式、间接合作模式等，合作深度不够。因此，相关部门应积极深化国有林和集体林的经营合作模式改革，结合广西林地“一张图”建设，切实保障林地建设过程合法合规。

此外，为有效实现国家储备林的生态建设目标，应做到科学规划、科学造林，继续加强造林管护及林木病虫害的防治，加强与当地政府和居民的互动，在造林过程中减少大面积桉纯林的营造，积极开展块状、环状等混交林营造，实现林地生态多元化，有效促进林地生态与生物多样化发展，为培育高品质速生林打下坚实基础。

积极推动林下经济发展，通过打造精品示范工程，打造森林康养、森林生态旅游等多元产业链，提高林地经营的经济效益，使更多农户参与到国家储备林建设中，培育高产量、高品质、高效益且具有良好生态效益的国家储备示范林。

4.4 建立和完善林地市场管理体系，严格执行地块等级分析及区间价格制度

广西各地政府及林业相关部门应加大林地市场管理力度，通过建立和完善林地市场管理体系，避免由于林地资源的恶性竞争而导致价格飞涨。为避免部分村集体通过虚高报价、虚假抬高地块等级增加林地价值等情况，政府及林业部门应严格执行地块等级分析及区间价格制度。收储主动权在项目方，而定价权可交由村集体，并最终报送村各级地块数量及应收款项，若哄抬价格可不收储。

5 结语

综上所述，加大资金投入，拓宽融资渠道，优化审批程序，深化国有林和集体林经营模式的改革，提高各经营主体参与国家储备林建设的积极性，才能够有效促进广西实现高产量、高品质、高效益的国家储备林建设，助力实现乡村振兴。

参考文献：

[1] 国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[J].中国统计，2018（3）：7-20.

[2] 国家统计局.中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报[J].中国统计，2022（3）：9-26.

[3] 国家林业与草原局.建立国家储备林 有绿色才有未来[EB/OL].（2014-05-30）[2023-02-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-05/30/content_2690541.htm.

[4] 费本华，黄艳辉，吉聪辉.国家储备材的新内涵及建设意义[J].木材科学与技术，2022，36（6）：103-108.

[5] 国家林业和草原局政府网.广西林业累计带动120余万脱贫人口稳定增收[EB/OL].（2022-08-04）[2023-02-20].http：//www.forestry.gov.cn/main/102/20220804/090110918553192.html.

（责任编辑：张春雨）

收稿日期：2023-04-13

作者簡介：文杰（1984—），男，广西灌阳人，本科，工程师，从事林业技术推广。E-mail：348853006@qq.com。