福建省省级新型研发机构绩效评价研究

陈 铖, 林君妮, 郑夏雪

(福建省科技发展研究中心, 福州 350000)

新型研发机构应聚焦科技创新需求,主要开展科学研究、技术创新和研发服务,投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构,可依法注册为科技类民办非企业单位(社会服务机构)、事业单位和企业[1]。新型研发机构避免了过去产学研平台组建形式项目化、组织建构松散化、技术输出线性化等问题,新型研发机构聚焦创新驱动发展的总体要求,具有优化资源配置、提升成果转化率、加速产业升级等优势。经过多年发展,新型研发机构在区域创新发展过程中的作用日益凸显。在此背景下,适时开展新型研发机构的绩效评价对于明确机构发展方向、提升原始创新能力、提高政府扶持效能等方面具有重要意义。

1 发展及现状

1996年深圳清华大学研究院的设立被普遍认为是我国建设新型研发机构的发端,经过20年地方性实践摸索,新型研发机构逐渐成为地方产业经济发展重要的创新源泉并获得国家高度关注,2016年相继发布的《国家创新驱动发展战略》《“十三五”国家科技创新规划》均提到要发展面向市场的新型研发机构,意味着建设培育新型研发机构由地方上升为国家层面的科技战略规划,随后各省先后出台配套文件,新型研发机构由此进入高速发展阶段。根据科技部火炬中心的调查,截至2020年底,全国评估命名的新型研发机构2 100家[2]。2016年8月福建省政府办公厅发布了《关于鼓励社会资本建设和发展新型研发机构若干措施》,正式拉开福建省培育新型研发机构的帷幕。如图1所示,截至2022年12月,福建省科技厅完成了7批新型研发机构的评估命名工作,共计240家机构获得授牌,近七年来福建省新型研发机构数量快速增长,但在第五批数量达到54家的峰值之后单批次命名数量有逐年下降的趋势。

图1 福建省新型研发机构批次分布

如图2所示,福建省命名的240家新型研发机构中企业类占据绝大多数,达221家,占比为92.08%;事业单位类有15家,占比为6.25%;民办非企业类有4家,占比为1.67%。其中既有宁德时代新能源科技股份有限公司、福州瑞芯微电子股份有限公司等大型企业,也有福建(泉州)哈工大工程技术研究院、泉州华中科技大学智能制造研究院等政校合作科研院所。

图2 福建省新型研发机构类型

新型研发机构作为颇具体量的创新群落,政府在观察其发展过程中最关心的是创新效能、引才引智能力、服务产业成效等方面,科学评价机构发展样貌、评估机构发展潜力,是完善机构管理的重要抓手,近年各级政府逐渐重视绩效评价工作。

2 文献回顾

国内学者正尝试从不同角度和以不同方法开展绩效评价体系研究。周恩德和刘国新[3]运用层次回归分析法研究发现研发经费支出、专项补贴和税收政策对新型研发机构创新绩效具有显著作用;陈红喜等[4]从成果转化的角度综合运用Delphi-ANP构建包含6个一级指标、17个二级指标、51个三级指标的南京市新型研发机构的绩效评价体系;陈雪等[5]通过专家论证、专家打分、无量纲化、加权综合评价等方法对广东省2015年、2016年新型研发机构综合竞争力进行评价;孟溦和宋娇娇[6]从资源依赖和社会影响力的视角出发主张将新型研发机构分为建设期、成长期、成熟期三个类别构建各有侧重的绩效评价体系;黄水芳[7]采用TOE(technology-organization-enviornment,技术-组织-环境)分析模型从技术、组织、环境三个维度整合提出新型研发机构绩效评价分析框架,采用模糊集定性比较研究,得出组织规模是新型研发机构创新绩效的核心要素;周治等[8]以投入产出的视角通过模糊综合评价、德尔菲法等手段研究得出人才机制、成果转化量、知识产权数等指标对于绩效评价的影响较大;姜琳和朱建军[9]采用双参照点和Choquet积分的方法,考虑新型研发机构绩效评价数据不确定性、指标关联性、权重不确定性等因素构建绩效评价指标体系。

综上,国内学者已对新型研发机构绩效评价开展了多角度的研究,这为各地的绩效评价工作提供了参考。在绩效指标权重的确定方面,有采用走访调研、问卷调查等汲取专家经验的主观方法,也有采用收集数据进行分析、构建模型等量化研究手段,但较少采用主客观相结合的方法进行研究,此外部分研究聚焦于地区产业特点,研究成果难以直接采用;另有研究仅从理论层面构建了绩效评价指标体系,实操性有待验证。因此,当前针对福建省新型研发机构绩效评价能够参考运用的研究成果较少,亟须丰富这方面研究。

3 福建省新型研发机构绩效评价体系构建

新型研发机构是传统科研机构发展到一定阶段出现的新型组织模式,传统科研机构的绩效体系对于新型研发机构仍然有一定借鉴意义,但考虑到新型研发机构创新资源整合、产业化技术供给、研发成果转化等显性特征,对于其绩效评价不宜直接套用,同时政府在制定政策和评估命名过程中也体现出一定需求导向,因此应该有针对性构建评价指标体系。

3.1 绩效评价体系构建原则

从政府管理角度出发进行绩效评估能够从更高层面把握新型研发机构整体情况,清晰定位出竞争力水平。通过搜阅相关文献、国内政策文本等资料,在指标选取和体系构建主要依据以下原则:①科学性。在构建程序、体系设计、指标选取、指标赋权都要科学合理,同一层级指标既能够相互独立,也能够多视角体现上层指标内涵[10]。②可操作性。绩效评价体系应能够付诸实践,因此在评价体系层级设置和指标选取中既要考虑多层级多角度反映绩效评价要素也要考虑指标概念分解的合理性以及指标数据可量化性和可获得性,避免评价体系难以操作以致无效“空转”[4]。③全面性。福建省现存的新型研发机构性质以及发展阶段各不相同,指标选取应能够涵盖各种类型的新型研发机构,绩效评价结果应能实现不同类型机构之间的比较。

3.2 绩效评价指标体系的构建

根据前文资料梳理,结合对福建省新型研发机构的认识以及典型做法,采用总结文献、头脑风暴、课题组论证等方式构建福建省新型研发机构绩效评价体系框架,在体现新型研发机构特征同时突显福建省特色。大致流程如下,首先梳理福建省委、省政府有关新型研发机构文件中相应的发展目标或规划,明确福建省建设新型研发机构总体方向;然后广泛查阅配套政策文本提炼绩效评价指标;最后融合各地新型研发机构绩效评价典型指标,形成绩效评价基本框架。

按照这种思路,最终确定围绕创新投入、运营水平、创新产出3个一级指标、6个二级指标、19个三级指标的三层结构组成福建省新型研发机构绩效评价指标体系,如表1所示。

表1 福建省新型研发机构绩效评价体系

创新投入指标是指新型研发机构在形成自身研发实力过程中人、财、物等资源的投入程度,既是科研机构持续研发能力的重要保障也是体现建设规模的关键指标。该指标通过研发投入以及人才团队建设2项二级指标以及专职研发人员数等8项三级指标进行诠释,其中高层次创新人才数是指取得政府评审的各层级创新人才以及博士、高级职称的综合数量,作为研发过程中的“关键少数”本次绩效评价研究将其纳入考量。

运营水平是评价社会竞争性收入水平以及产业服务能力指标,是机构内部管理能效和可持续发展潜力的直观体现。具备自我生存能力并充分参与市场竞争,是新型研发机构区别于传统的一大特点,因此在绩效评价时应反映其收益情况[10]。此外,新型研发机构应能通过技术输出、技术服务、孵化或创办企业等手段为产业升级完善技术,企业创新提供指导、为社会就业提供岗位,是科技创新与社会经济进一步融合的重要载体,是打通科学到技术再到产业整体创新链的重要桥梁。因此,通过对经济效益和社会效益进行分析来整体评价机构的运营水平,积极引导机构参与到产业发展和社会进步中。

创新产出指标是对新型研发机构组织研发过程中科技项目攻关能力和知识性产出的数量及质量进行评价。2016年福建省发布的《关于鼓励社会资本建设和发展新型研发机构若干措施》强调,福建省新型研发机构应主要从事科学研究、技术研发等工作,同时应具备承担国家、省、市技术攻关项目能力。通过设置科技计划、自主研发等研发项目指标,引导机构扩大研发投入,不断为产业升级注入新动能。此外,樊玉录和陈玉文[11]指出,技术创新是多投入、多产出的研发活动,研发的知识产出主要用专利授权数等指标来衡量。因此,通过综合项目攻关能力及知识性产出水平两个维度来考察机构的创新能力。

3.3 AHP-EWM法确定权重

层次分析法(AHP)是20世纪70年代美国运筹学专家萨蒂教授提出的,是一种在管理学领域中广泛应用的评价方法[12]。此方法能够有效地将相互关联却难以统一量化的体系化指标依据相对重要程度进行排序,其中重要程度使用相对重要性1～9标度法,采用问卷调查的形式,邀请相关人员进行问卷调查并收集处理相对重要度的赋值情况,最终确定绩效评价体系各项指标权重。AHP法具有一定的主观性,指标的赋权带有参与人员的个人经验;而熵权法(EWM)是一种客观赋权方法(熵原是物理意义上代表热力系统的无序程度,后衍生出依据数据中信息熵值大小评判目标在整体中的权重大小的一种方法),主要依据客观数据进行分析,可以在很大程度上避免人为因素对权重的影响。

确定绩效指标权重既要体现预见性、导向性,也要依托客观实际,因此采用AHP-EWM组合赋权法能够科学地结合主客观要素反映福建省新型研发机构绩效情况。

3.3.1 AHP法赋权过程

基于福建省新型研发机构绩效评价指标体系,运用AHP法进行赋权的过程如下:

1)建立绩效评价指标集合A。将指标集合分为若干子集A′,分别反映1～3级指标的元素,记作

A′={a1,a2,…,an}。

式中:n为子集中指标的数量;an为指标元素。

2)根据1～9标度法(表2)(其中,aij为指标ai相较于aj的相对重要度),对各层级指标构造两两比较的权重判断矩阵A。再通过计算矩阵A的特征向量Wi,在经过归一化处理得到单一层级指标的相对重要程度。

表2 判断矩阵标度

表3 随机性指标C.R.对照表

(1)

3)问卷收集的数据反映相关人员隐性知识,并不能精确体现指标的权重,应检验数据之间的一致性和有效性,假设相容性指标为C.I.,则有

(2)

假设一致性指标定义为CR,则有

式中:C.R.为随机性指标。

若CR<0.1,则认为数据通过一致性检验,可以被接受。

3.3.2 EWM法赋权过程

1)原始数据无量纲化。首先将指标分为正向指标与逆向指标,而后假设指标体系有i个评价指标则有X1,X2,…,Xi,每个指标下有j项数据,则有X1i,X2i,…,Xij。

对于正向指标,有

对于逆向指标,有

2)确定指标的变异程度Pij,计算公式为

3)计算各指标的熵值ej,有

4)计算指标权重,公式为

3.3.3 组合权重的确定

参考卜伟等[13]的做法通过式(9)可以将AHP得到的权重Wi与EWM得到的权重Wj结合在一起,得到指标组合权重W′i,有

3.4 TOPSIS法确定绩效排序

在通过AHP-EWM得出组合权重之后,使用优劣解距离法(TOPSIS法)对目标进行评分排序。TOPSIS法常称为优劣解距离法,是通过测算评价目标与最优目标之间差距并进行排序,有效地解决在多目标情况下的排序问题。具体步骤如下。

1)计算组合标准矩阵。将各项指标数据X标准化得到标准化矩阵V。标准化公式为

式中:Vij为标准化矩阵V中的标准化指标。

2)在得到组合标准化矩阵V的基础上分别确认正负理想集。

式中:W′i为组合权重。

由此可以得到各指标与最优指标的接近程度,有

式中:0≤Ci≤1,Ci的大小用以评价目标的优劣。

4 福建省新型研发机构绩效评价量化研究

对层次分析法过程中邀请的具有理论与实践经验的学者、具备新型研发机构管理经验人员、新型研发机构相关负责人共计15人进行绩效评价指标赋权,采用福建省2016年、2017年、2018年三个批次中的59家机构运营数据,经过各机构自主填报以及各科技部门逐级审核与抽样现场核查,尽可能保证数据真实、可靠。运用AHP-EWM方法得出各自权重与组合结果如表4所示。

表4 绩效评价体系指标权重

由表4可知,在19项三级指标中年均研发经费C1(14.07%)、年均收入C9(11.11%)、国家/行业标准数C17(9.27%)权重排名前三,分别隶属于三个不同的一级指标。经过加权计算,创新投入A1整体权重为41.86%,下属的研发投入B1以及人才团队建设B2权重分别为26.50%和15.36%,8项三级指标平均权重为5.23%;运营水平A2权重为28.28%,下属的经济效益B3权重为20.38%,社会效益B4权重为7.90%,6项指标平均权重为4.71%;创新产出A3权重为29.86%,下属的项目攻关能力B5权重为9.43%,研发产出水平B6权重为20.43%,5项三级指标平均权重为5.97%。

在得到组合权重的基础之上,再采用TOPSIS法对59家新型研发机构进行综合评价并排名。排名前5的机构如表5所示。

表5 绩效评价得分排名前5情况

宁德时代新能源科技股份有限公司作为民营企业,近年来凭借科技投入和行业扩张迅速发展为世界性龙头企业,绩效测评得分与其他机构明显拉开差距,其余4家机构分别是在福建本土深耕多年的事业单位与国有企业。整体来看,59家新型研发机构平均得分0.053 7,评分中位数为0.029 6。分地区来看,福州地区(包含省管单位)26家新型研发机构平均得分为0.049 5,其中省管单位平均得分为0.091 0,去除省管单位后福州地区平均得分为0.039 7;厦门地区8家机构平均得分为0.067 0,为平均分最高的区域;泉州地区9家机构平均0.039 1,与福州地区得分相近。其他地区16家机构平均得分为0.062 2,若剔除宁德时代新能源科技股份有限公司,则平均分骤降为0.022 3,与福、厦、泉地区差距明显。

5 福建省新型研发机构高质量发展对策

依据上述绩效评价结果以及前文相关资料的整理分析,目前福建省新型研发机构存在以下几个问题:一是定位泛化,新型研发机构成色不足。在绩效评价得分排名前5榜单中,仅厦门稀土材料研究所由行政、事业、企业多主体共建,致力于福建稀土资源前沿技术研发和应用。部分企业类、事业单位类主导的新型研发机构未彻底剥离主体进行独立运营,所依托主体具有对研发创新、人才培育等方面成果的“独占性”。此外,其他科技补助政策对于研发人员占比、研发投入等要素有刚性要求,独立运营会导致主体科研力量受到影响,这都导致此类新型研发机构推动整体产业发展的意愿不强,政府引入的培育资源可能成为变相补贴。二是发展情况参差不齐,分类管理有待加强。绩效评价平均分远高于中位数得分,说明目前少数头部新型研发机构占据更多创新资源,多数新型研发机构普遍规模较小仍处于培育阶段,表明当前扶持政策未按机构发展周期进行设计,资源配置效率不高。三是区域分布不均,机构辐射能力偏弱。从分布上看,59家新型研发机构设立在福厦、泉、地区的有43家,占比达73%,存在东强西弱的结构性矛盾。此外福建省缺乏知名新型研发机构,多数机构体量小且专注于某个地区产业问题,未走出“谁培育,谁使用”的行政地域限制,导致福建省内陆地区产业技术供给不足。依据上述三个方面问题,从政府管理视角提出福建省新型研发机构高质量发展对策,归纳为“优化一批,育强一批,引进一批”。

5.1 明确定位,绩效导向

一是完善配套政策,明确机构定位。国内已有17个省份出台新型研发机构管理办法,省级管理办法的缺位是当前福建省新型研发机构定位宽泛的根本原因。福建省应抓紧完善新型研发机构配套政策,从行业准入、主营业务、监督管理等方面提供依据,如广东省明确新型研发机构功能定位于主要从事前沿技术研究、产业技术开发、科技成果转化等工作,同时禁止主要从事生产制造、教育教学、孵化器管理类的机构进入培育范围。二是坚持绩效导向,畅通“优上劣下”通道。福建省新型研发机构正从注重体量转向高质量发展阶段,下一阶段可以尝试设立大数据监管平台、充实监管力量等方式,充分发挥绩效评价导向作用,突出创新投入、产业服务等核心能力考评,对于优秀新型研发机构给予持续支持,对于考评不合格的限期整改甚至摘牌,不断优化新型研发机构队伍,提升发展质量。

5.2 接力培育,分类管理

当前省市评审标准和扶持政策多有重叠,无差别的管理内容无法充分发挥各级管理部门资源禀赋作用,探索构建“市级孵化、省级育强、分类施策”的协调发展体系。具体而言,一方面,加强省市双级联动,发挥优势资源。市级层面近距离了解产业需求和机构发展潜力,设立自身培育的后备名单,在设备购置经费补助、人才配套等方面做好做实服务,对于具备较大规模或专注某一研究领域的“单打冠军”“隐形冠军”类新型研发机构积极向上级推荐。省级层面充分发挥平台优势,着力扫除机构深入发展制约因素:在学术方面争取国际国内高水平学术交流、技术合作机会;在研究成果方面积极引导技术与需求充分对接,探索设立全省产业技术对接平台;在资金方面做好股票二级市场注册制改革政策宣导,鼓励有条件的新型研发机构上市融资。另一方面,按照全寿命周期分类施策。对于初创期研发机构给予更多关注,让更多机构有机会参与各级评审,使政府在互动过程中既能近距离观察机构发展能力,也能够引导机构研发方向更加贴合福建省产业化需求;相较而言成长期新型研发机构“开疆拓土”的特征更加显著,在政府管理过程中给予更多的容错机会,针对年度绩效测评中暂不合格机构设立观察名单,采用季度或半年度绩效测评观察研发机构整改情况,如若能够持续改善运营并通过下一年度的绩效测评则移出观察名单并继续享受支持政策,以此提高新型研发机构创新活力;对于成熟期新型研发机构,鼓励有条件的机构设立分支机构,积极探索更细致的人才、设备、机构柔性引进模式,提升研发机构技术投射能力。

5.3 对标先进,招研引才

2022年初福建省提出,做优平台、提升创新能级,像招商引资一样招引科技创新平台;2023年初科技部、商务部联合发布的《关于进一步鼓励外商投资设立研发中心的若干措施》中提到,从科研物资进出口、人才引进、知识产权保护等方面加大外资在中国设立研究机构的支持力度,明确外商投资本区域关键共性技术而设立新型研发机构时候,各地可在基础条件建设、运行经费等方面予以支持,这为福建省进一步培育新型研发机构工作奠定了政策基础、明确了工作方向。目前,福建省科创力量区域分布不平衡、技术研发存在短板等问题制约着新型研发机构服务产业化能力。福建省应立足产业发展共性技术,精准定位产业创新链关键环节,主动“进高校、进企业、进机构”学习国内外先进新型研发机构发展经验,积极对接国内优秀科技创新人才,鼓励优质创新资源在福建落地。大胆通过以引代替评的方式主动布局一批国际国内领先的新型研发机构“加盟店”“旗舰店”,精准打通省内产业化技术创新链堵点,优化新型研发机构分布,提升区域创新力量。