欧盟等经济体碳排放管控主要做法、存在问题及对我国启示

惠婧璇

欧盟等经济体为履行应对气候变化国际公约责任，制定并实施了多种碳排放管控政策，推动其经济社会绿色低碳发展，但也存在部分政策目标过于激进、碳排放路径管控不清晰、碳排放管控目标分解不当等问题。面向碳达峰碳中和目标，我国应充分吸取其经验教训，科学合理制定碳排放管控目标，深入研究目标分解方法，持续夯实工作基础，为推动构建系统完备、科学规范、运行有效的碳排放管控制度提供坚实支撑，稳妥有序推进能耗双控向碳排放双控制度转变。

一、欧盟等经济体碳排放管控主要做法

1997年在《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会上通过的《京都议定书》，对附件一缔约方（即经济合作发展组织中的所有发达国家和部分前苏联经济转型国家）提出了具有法律约束力的绝对量减排目标。此后，欧盟等经济体基于履约和抢占应对气候变化领域话语权、维持自身发展优势等考虑，积极探索通过减排责任分担、碳排放权交易、碳预算、制定重点领域行动计划等措施推进碳排放总量管控。

（一）欧盟以减排责任分担和碳排放权交易为主要抓手推进碳排放管控

欧盟将整体碳排放量分为两部分，分别通过减排责任分担机制和碳排放权交易机制进行管控。减排责任分担机制主要覆盖小型工业、建筑、交通、农业、废弃物处理等行业碳排放，约占欧盟碳排放总量的60%；碳排放权交易机制主要覆盖电力、能源密集型工业、国际航空等行业碳排放，约占欧盟碳排放总量的40%。

一是建立健全减排责任分担机制。减排责任分担机制是将欧盟层面碳排放管控目标向各成员国分解并落实的一种碳排放管控政策，该机制1998年开始实施，并随着欧盟气候目标强化、成员国数量调整、碳市场建立等变化不断调整完善。2021年7月，为履行《巴黎协定》更新国家自主贡献目标要求，欧盟委员会制定了“适应55”一揽子立法提案，其中包括《责任分担条例（修正案）》。新修订的条例明确2030年减排责任分担机制覆盖的碳排放量较2005年下降40%的减排目标；沿用此前基于国别人均国内生产总值的减排目标分解方法，成员国减排目标从保加利亚的减排10%到丹麦、德国、卢森堡、芬兰、瑞典的减排50%不等；使用线性轨迹方法确定各成员国年度碳排放上限，稳步推进减排目标实现；考虑到新冠疫情及经济复苏的影响，允许各成员国在2025年调整其目标，以保证2026—2030年的碳排放约束既不过于宽松也不过于严苛。

二是逐步完善碳排放权交易机制。碳排放权交易机制是将欧盟层面碳排放管控目标向重点行业企业分解并推动落实的一种市场化碳排放管控政策，该机制2005年开始实施，已经过四个阶段的探索尝试。稳步推进市场扩容升级。欧盟碳市场在第一阶段（2005—2007年）纳入了发电、炼油、炼焦、钢铁、水泥、玻璃、石灰、陶瓷、造纸等能源密集型高排放工业行业，在第二阶段（2008—2012年）、第三阶段（2013—2020年）、第四阶段（2021—2030年）陆续增加了航空、碳捕集和储存装置、石油化工、氨、有色金属、黑色金属、内部海运等行业。市场交易的温室气体种类也逐渐增加，从第一阶段仅覆盖二氧化碳，后增加氧化亚氮和全氟碳化物。持续强化碳排放管控力度。不断拧紧配额总量“阀门”，从第三阶段开始设置配额总量年递减率，在第四阶段将年递减率由1.74%提高至2.2%。持续提高配额中拍卖配额比例，第一阶段拍卖配额比例仅为5%，欧盟委员会最新修订的碳市场修正案提出要在2035年完全取消免费配额。同时，欧盟碳市场也在不断降低自愿碳减排信用抵消比例，进一步提高未履约处罚力度。优化配额分配方式。第一、二阶段，考虑到碳排放统计核算基础较为薄弱，欧盟采用了比较灵活的配额分配方式，各成员国自行确定本国碳排放配额额度及向行业企业分配的具体方法，欧盟委员会汇总各国方案并确定后即可发放配额。第三阶段开始，在碳排放统计数据基础较为扎实的情况下，欧盟委员会按照基准线法，统一制定各成员国、各行业企业配额分配方案并发放配额。健全支撑保障政策。建立市场稳定储备机制，形成配额调节“蓄水池”，进一步稳定碳价。建立市场监管机制，修订《金融市场工具指令》和《反市场滥用指令》，将碳市场纳入到透明和严格的金融监管范畴中，更好监管碳配额拍卖、现货交易和衍生品交易。基于碳市场配额拍卖收入，成立了创新基金和现代化基金，前者主要用于支持绿色低碳技术创新，后者主要用于支持收入水平较低的成员国绿色低碳转型。

（二）英国以碳预算推进碳排放管控

为保障碳减排目标如期实现，英国在2008年出台的《气候变化法案》中提出建立碳预算机制，将长期目标分解成阶段性碳预算，逐步推进减排工作。截至目前，英国政府已设定了六期碳预算，第一期（2008—2012年）、第二期（2013—2017年）碳预算目标均已完成，第三期（2018—2022年）碳预算目标预计将超额完成；按照当前每年约2%的碳排放下降趋势，第四期（2023—2027年）、第五期（2028—2032年）碳预算目标实现难度较大；2021年4月，英国公布第六期碳预算（2033—2037年），以期实现到2035年碳排放较1990年下降78%的目标。同时，为了加强决策支撑，英国成立了由专家构成的第三方气候变化委员会，配合议会、政府完成碳预算相关工作。气候变化委员会主要职责包括：就碳预算的目标向政府提出建议；就碳预算的实施情况进行评估并向议会提供报告；根据国家权力机构的需求提供技术咨询。如2019年，气候变化委员会按照英国政府要求发布《净零排放—英国对缓解全球气候变化的贡献》报告，对长期碳排放管控目标进行重新评估，并在此基础上提出英国应在2050年前实现净零排放等建议。

（三）各主要经济体普遍制定重点领域行动计划推进碳排放管控

美国拜登总统上台后即簽署《国内外应对气候危机》行政令，提出2035年电力部门脱碳、2050年净零排放目标。发布《迈向2050年净零排放的长期战略》，明确电力脱碳、终端电气化与清洁能源替代、提高能效、减少甲烷等非二氧化碳温室气体排放、规模化移除二氧化碳等五个关键领域转型行动。发布交通运输领域行政命令，大规模推广清洁能源汽车，要求2030年国内汽车销售量中纯电动汽车、插电式混合动力汽车、燃料电池电动汽车等零排放汽车销售量占比达到50%。同时，出台《基础设施法案》《2022年通胀削减法案》，进一步加大对清洁能源使用、工业节能降碳改造、绿色交通方式推广、绿色产业链供应链发展的资金支持。欧盟出台《欧洲绿色协议》，提出2050年碳中和目标，将2030年减排目标从原有的在1990年水平上至少减少40%提高到50%，努力提高到55%，并从能源、工业、建筑、交通、粮食、生态、环境七个方面规划了行动路线图。围绕2030年近中期减排目标，制定“适应55”一揽子立法提案，明确能源、交通、林业等重点领域工作任务，并进一步完善相关支撑保障政策。英国出台《气候变化法案（2050年目标修正案）》，提出2050年温室气体净零排放目标。出台《绿色工业革命十点计划：更好地重建、支持绿色工业并加速实现净零排放》，明确海上风能、氢能、核能、住宅与公共建筑、碳捕集利用与封存等十个重点领域具体发展目标和工作任务。日本出台《绿色增长战略》，提出2050年碳中和目标，明确可再生能源、氢能、核能、碳捕集利用与封存发展重点任务，推进电力行业“脱碳化”，同时，加快工业、交通运输、建筑等领域绿色低碳技术研发推广，推动非电部门“电气化”替代。韩国提出2050年碳中和目标，出台《2050长期低碳发展战略》，提出逐步停用化石能源、提高资源利用率、建设可持续碳中和经济等重点任务。制定《碳中和与绿色增长基本法》，提出建设气候变化影响评估体系、温室气体减排预算体系等新制度。

二、存在的问题

（一）激进的碳排放管控政策对能源安全、产业链供应链安全及群众正常生活造成冲击

在激进的碳排放管控政策引导下，欧盟过早退出传统化石能源，而清洁能源供给不稳定导致2021年发生能源危机。又叠加乌克兰危机影响，天然气价格、电价、碳价一路飙升，不仅向工业行业传导，影响企业正常生产并削弱产品竞争力，进一步加剧欧盟产业空心化；同时，也严重影响了居民生活，导致居民衣食住行成本大幅上升，对中低收入人群带来沉重打击。

（二）“自下而上”的碳排放管控政策无法有效支撑减排目标如期实现

總体来看，只有欧盟、英国等经济体制定了“自上而下”碳排放管控政策，推动整体目标向各阶段、各地区、各重点行业分解落实，监控碳排放趋势，定期对目标任务进行调整。其他大部分国家都是按照“自下而上”的方式，通过制定重点领域行动计划推进本国碳排放管控，缺乏具体的碳排放管控目标分解方法，也没有形成常态化的碳排放路径管控机制，导致难以判断当前碳排放管控政策是否可以有效支撑减排目标如期实现，也难以及时对政策进行调整。例如，美国已围绕重点领域出台了一系列政策措施，但由于缺乏清晰的减排路径管控要求，未能识别出当前政策存在的油气消费管控力度偏弱、私家车清洁燃料替代不足等问题。相关研究显示，以上问题将显著掣肘美国2050年近零排放目标实现。

（三）碳排放管控目标分解不当或将影响地区和行业发展

欧盟的减排责任分担机制和碳排放权交易机制，成为有关国家分解碳排放管控目标的“模板”，但在实施过程中，也引发了部分成员国及行业的不满。在地区层面，欧盟减排责任分担机制按照“能力越大、责任越大”的原则，基于人均国内生产总值，向“更富裕”的成员国分配了更大的减排责任。但“更富裕”的成员国通常拥有更高的生产技术水平，边际碳减排成本也更高，在欧盟相关转型基金中获得的支持也更少，减排压力过大。在行业层面，欧盟对碳排放权交易机制覆盖的所有行业采用统一的方法制定配额分配基准线，即将碳强度最低的前10%行业企业的碳强度加权平均值作为相关企业的配额分配基准线，目的在于促进行业内部节能降碳水平提升。按照以上方法向相关行业企业分解减排目标，不同行业的单位碳减排成本将显著不同，在同一碳市场进行配额交易，或将导致部分行业长期受益而部分行业长期受损，进而影响相关行业健康发展。

三、对我国启示

我国应在借鉴吸收欧盟等经济体推进碳排放管控的经验教训基础上，立足国情实际，以能耗双控与碳排放强度管控现有工作为基础，科学合理制定碳排放管控目标，深入研究碳排放管控目标实施步骤和分解方法，持续夯实工作基础，为推进制度转变提供坚实支撑保障。

（一）稳妥有序推进制度转变

欧盟、英国等经济体通过长期探索尝试，不断完善相关政策体系、夯实相关工作基础，逐步建立了较为成熟的碳排放管控政策。我国应立足发展阶段和基本国情，坚持节约优先，持续优化完善能耗双控及碳强度控制体制机制。同时，充分考虑经济社会发展实际需求，以实施碳排放双控为导向，科学把握节奏和力度，稳妥推进能耗双控向碳排放双控有序转变。

（二）科学合理制定碳排放管控目标

充分吸取欧盟能源危机教训，切实处理好发展和减排的关系，在降碳的同时确保能源安全、产业链供应链安全、粮食安全，确保群众正常生活。增强约束性指标管理弹性，充分考虑经济大幅波动、能源供给较大冲击等特殊情况，配套建立指标灵活调节机制，为经济发展留出空间，防止给自己套上“紧箍咒”。

（三）深入研究碳排放管控目标分解方法

以能耗双控与碳排放强度管控现有工作为基础，参考借鉴国内外相关实践经验，深入研究我国碳排放管控目标分解方法。要坚持全国一盘棋，并综合考虑各地区能源资源禀赋、主体功能定位、经济发展水平等差异，以及各行业在保障我国经济发展、能源安全、产业链供应链安全中的作用，确保相关目标分解方法能够有力支撑各地区、各行业绿色低碳高质量发展。同时，深入研究碳排放双控与有关方面工作的协调衔接，确保碳排放权交易市场配额分配、碳排放双控评价考核等衔接有序。

（四）进一步健全配套政策

完善地区、行业、企业碳排放核算、报告、核查标准，加强重点行业能源计量和碳计量体系建设。完善全国碳排放权交易市场机制设计，在总结全国碳排放权交易市场（发电行业）实践经验的基础上，研究适时扩大碳排放权交易市场覆盖范围，逐步丰富交易品种，优化配额分配方法，加强与碳排放双控目标的衔接；完善监测报告核查制度，强化日常监管，严格落实履约制度，严厉打击碳排放数据造假行为。加强碳排放权交易、温室气体自愿减排交易、用能权交易、电力交易、绿证交易、绿电交易、产能置换交易之间的统筹协调。

（五）持续夯实工作基础

国际经验显示，全面、科学、可靠的碳排放数据是有力、有序、有效推动碳排放管控工作的基础。我国应加快统一规范的碳排放统计核算体系建设，围绕能源活动、工业生产过程等碳排放全流程，着力夯实各地区、重点行业领域、重点产品等碳排放统计核算工作基础。提升碳排放统计监测能力，推动建立碳排放指标监测预警制度，定期开展碳排放形势分析，做好形势研判和政策储备，结合规划中期评估等工作，根据需要对目标任务及时进行调整。强化碳排放管控队伍建设，充分利用智库及专家力量，加大相关专业人才培养力度。

（六）积极稳妥推进重点领域“双碳”工作

围绕能耗双控向碳排放双控转变各阶段目标任务，完善实施碳达峰碳中和“1+N”政策体系，抓好能源绿色低碳转型、产业优化升级、低碳交通运输体系建设、城乡建设绿色低碳发展、绿色低碳重大科技攻关和推广应用等重点工作，建立健全财税、价格、金融、贸易等绿色低碳经济政策，形成衔接有序、共同推进的碳排放管控工作格局。

（作者为国家发展改革委能源所助理研究员）