高校监察派驻模式的法理逻辑与制度构造

石泽华

(武汉大学 法学院,湖北武汉 430072)

一、问题的提出

为了解决监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题,本轮国家监察体制改革通过体制机制创新,把行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责进行整合。(1)参见习近平:《在新的起点上深化国家监察体制改革》,载《求是》2019年第5期。作为深化国家监察体制改革的重要组成部分,推进高校(2)根据《高等教育法》规定,我国高等学校分为普通高等学校和成人高等学校、国家举办的高校和社会力量依法举办的高校等。本文的研究对象主要是国家举办的普通高等学校。为使行文方便,以下简称“公办高校”或者“高校”。纪检监察体制改革具有重要意义,高校监察派驻机构改革则是其中核心内容。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第12、13条共同规定了监察派驻的体制、对象和职权等基本事项。中共中央办公厅于2018年10月印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》(以下简称2018年《意见》),要求分类施策推进中管高校纪检监察体制改革。中央纪委国家监委于2022年1月印发的《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》(以下简称2022年《意见》),提出健全完善领导体制、工作职责和工作机制。中共中央办公厅于2022年6月印发的《纪检监察机关派驻机构工作规则》,进一步对派驻监督体制机制作出全面规范。

不过,由于被监察单位以及监察对象和内容等方面的特殊性,在推行高校监察派驻机构改革的过程中,并非完全没有认识分歧。各地探索的路径差异,反映了当前社会认知不一和理论供给不足。例如,2018年《意见》针对中管高校派驻改革提到“分类施策”,对此尚无权威阐释;与之相对应,根据十九届中央纪委五次全会部署,不少省份已经完成派驻和授权工作,由此省属高校的改革步伐反似快于中管高校。其次,关于如何理解《监察法》第12条规定的“可以”,学界尚有高校领域“派驻原则论”和“派驻例外论”的争议;围绕该条中的“派驻(监察机构)或者派出(监察专员)”,当前一些省份的省管高校改革采取“专员”模式,一些省份则探索“派驻机构”模式,二者有无异同、利弊几何?关于监察派驻和纪检派驻的关系,有的省份对省属高校纪委书记之任命是“纪委监委派驻高校纪检监察专员”,有的则是“监委派驻高校监察专员”——在校内纪委经校内党员代表大会产生背景下,这是否说明两种派驻并不必然同时施行?进一步而论,如果监察专员办公室与校内纪委合署办公,在采取校内纪委与校内监察部门合署办公的高校,这是否也事实上形成了监察专员办公室与校内监察部门之间的合署办公关系?(3)2022年《意见》针对“中管高校”的规定是:“中央纪委国家监委加强对中管高校纪检监察工作的统筹领导,中管高校纪委书记担任国家监委派驻监察专员,设立监察专员办公室,与学校纪委合署办公。”据此,中管高校方面上述问题的改革措施是:以派驻为原则、监察专员模式、专员办与校纪委合署办公。基于国家专责监察与校内职能监察在组织和职能上的差异,关于上述关系是否合理、校内监察部门有无存续必要、如何继续发挥校内监察独特功能等问题,未来或将是讨论热点。此外,派驻机构和专员是否不仅监督(调查)校内中层干部,还监督(调查)校级领导干部?部分高校向其二级单位继续施行派驻有无合理性?派驻机构和专员与其派出机关之间、与其驻在单位及其内部监察部门之间、与其驻在单位的主管部门派驻纪检监委机构之间、与其驻在单位的当地纪委监委之间,在监察对象、管辖范围和职责权限等方面究竟如何划分和衔接?上述许多问题,在改革实践和学理探讨上目前都未达成共识。

本文首先从法理层面厘清高校监察派驻模式的基本逻辑,基于其合理性与合法性,指出其内蕴的价值冲突需要通过制度协调予以解决,进而围绕派驻类型、管理体制、授权限度和程序贯通等四个方面探讨此项制度之合理构造,从而将法治思维和法治方式贯彻于高校监察派驻机构改革,以期推进此项改革在法治轨道上行稳致远。

二、高校监察派驻模式的合理性与合法性

我国《监察法》等规定了国家监察全面覆盖原则、监察对象范围和监察委员会及其派驻机构、派出专员的法律地位。准确理解这些规定,有助于在进一步研究高校监察派驻制度的价值追求,并探索其未来实践路径之前,首先厘清此项改革的合理性与合法性这个前提性问题。

(一)高校领域纳入国家监察范围的现实合理性

在我国,组织监督、内部监督、行政(国家)监察、法律监督等共同构成了公办高校的“多元监督”格局。其中,高校内部的职能监察、审计监督、人事监管和学术惩戒等形成的“内部监督”体系,在此多元监督格局中发挥着重要作用。将高校领域纳入国家监察范围,具有两个方面的现实合理性。

1.增加外部监督成分、健全高校监督体系的重要举措。高校治理是国家治理的重要组成部分,高校治理现代化是国家治理现代化对高校治理提出的目标要求。在高校治理体系中,监督体系既是整体的有机构成,也是整体运转的重要支撑,是各种权力正确运行、治理能力不断提升的重要保证。但是,从现实情况看,此前高校监督体系中同级监督与上级监督之间、内部监督与外部监督之间有一定失衡。高校内部监督部门作为内部执纪者,与监督对象同属一校;既要听从党委行政的指挥和领导,接受其工作安排部署,又要对同级党委及班子成员进行监督,由此,其内部监督、同体监督之窠臼难以自除。这些因素使得高校内部监督工作对公权力的监督力量尚有不足。

相较于此前行政监察部门对高校的监督,国家监察不仅在监督属性上为高校的政纪自察工作增加了一定的外部监督因素,而且在监督逻辑上直接由监察机关对高校监察对象开展监督,由此超越了行政主管单位与高校之间的管理关系,更具独立性。在推进高校治理现代化过程中,这有助于通过健全高校监督体系,充分发挥外部监督作用、推动公权力良性运行。

2.有助于实现国家监察全面覆盖、深化国家监察体制改革。强化党和国家自我监督要求实现国家监察全面覆盖,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。结合《监察法》第1条和第15条有关“所有行使公权力的公职人员”和监察对象范围(4)对比《监察法》第15条第2项和第4项可知,其并列提及了“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织”和“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位”。的规定,高校领域是否应纳入国家监察全面覆盖的范围,关键在于认定高校及其工作人员是否行使公权力、他们行使的是不是《监察法》规定的公权力、他们是否属于《监察法》规定的行使公权力的主体等。

从职能属性来讲,我国公办高校享有特定范围内的公共权力并负责提供公共产品和服务,由此在该范围内发挥着与政府部门相似的管理职能,既具有一定的国家公权力属性,又具有相应的社会公权力属性。例如,在学位授予、考试招生等方面,高校根据法律法规授权管理相关事务。因此,至少其行使的公共行政权力有必要纳入国家监察的覆盖范围。《中华人民共和国监察法实施条例》第41条在此基础上规定,《监察法》第15条第4项所称的“公办的教育单位中从事管理的人员”,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的教育事业单位中,从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。

有必要指出的是,一方面,高校行使的公共行政权力有必要纳入国家监察的覆盖范围;另一方面,它的这种管理职能仅限于极为专业的特殊领域,故国家监察对其之监督也应基于一定的范围和限度。(5)我国事业单位分为“参公管理”事业单位和普通事业单位,前者并不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度,而是实施与行政机关相同的人事管理制度,即公务员制度;至于普通事业单位,因以提供公共事业产品为主要宗旨,一般不参与公共事务管理,或者虽然参与但限于极为专业的特殊领域,故而并未对其施行“参公管理”。

(二)高校监察派驻机构的形式合法性

社会主义国家权力监督原则,是权力制约原则在社会主义国家的具体实践,区别于西方传统的分权与制衡原则。(6)参见秦前红、石泽华:《新时代监察法学理论体系的科学建构》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第2条规定了一切权力属于人民的重要原则,以及“人民—人民代表大会—国家机构”的主权逻辑。(7)参见秦小建:《中国宪法体制的规范结构》,载《法学评论》2021年第2期。在此基础上,我国民主集中制的组织活动原则所形成的一元宪制结构和权力二层级构造,决定了监察机关的宪法定位应当是权力机关之下行使国家监察职能的专责机关,监察机关由权力机关产生,对其负责、受其监督。(8)参见秦前红:《我国监察机关的宪法定位:以国家机关相互间的关系为中心》,载《中外法学》2018年第3期。正是在此基础之上,我国从国家机构序列层面出发,并以“国家监察全面覆盖”为主要特征的国家监察制度始得形成。

在上述原则下,基于“根据授权”所形成的合法性链条,在形式层面证立了派驻机构的合法性基础。根据《监察法》第13条,监察机构、监察专员如欲履行监察职能,必须以“根据授权”为前提。该授权行为,串联形成了“人民监督—人大监督—统一监察—派驻监察”的不间断正当性链条。基于上述逻辑,发端于一切权力属于人民的正当性链条,得以证成派驻机构之组织及职权的合法性。与此同时,对于“根据授权”之规范含义的解释,直接关涉到高校监察派驻机构的行权依据,进而决定其在我国宪制环境中处于何种地位。

三、高校监察派驻模式的价值冲突与制度协调

尽管高校监察派驻模式有其现实合理性及形式合法性,但在我国宪法法律框架下,其仍面临着一定的价值冲突。为了在形式合法性的基础上同时保障此项改革的实质合法性,高校监察派驻机构之创设、运行和监督的全过程,都必须遵循宪法和监察法规定。(9)参见姜明安:《论监察法的立法目的与基本原则》,载《行政法学研究》2018年第4期。在此基础上,充分梳理高校监察派驻模式所面临的价值冲突,继而探讨其消解之道,是从法理层面厘清高校监察派驻模式之逻辑的关键。

(一)高校监察派驻模式的价值冲突

如上文述,当前不仅实务界针对高校监察派驻改革存在不同理解和做法,学术界针对高校监察派驻模式也有相当争议。究其根源,这一方面是因为派驻机构本身的法律地位颇为复杂,另一方面也与高校作为被监察单位的特殊性,以及高校监察的对象及内容的诸多特点息息相关。这使得高校监察派驻模式面临着多对价值冲突,其中有三个方面比较突出。

1.统一监察与行政主管:平行宪制关系下的价值冲突。在我国,公办高校作为教育类公益服务组织,通常有其行政主管单位。从与行政机关的关系看,公办高校是从计划经济体制下的单位制度演变过来的;进入社会主义市场经济时代,行政职能部门将更多人财物和专业权力下放至各个高校。可见,无论高校办学自主权的性质如何,(10)针对高校办学自主权的法律性质,国内学界有“国家权力放权论”“固有自主权利论”和“排除法律一般规定优先论”等不同观点。参见黄宇骁:《自主办学制度的历史、现状与展望——基于〈高等教育法〉的分析》,载《湖南师范大学教育科学学报》2018年第4期。占据我国高校主流的公办高校,均在行政机关管理之下开展自主办学。

根据《宪法》规定,监察机关和行政机关在权力机关之下是平行关系,由此形成权力机关之下“一府一委两院”的宪制格局。(11)参见韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。就高校监察派驻机构的法律地位而言,其与派出机关之间乃是“产生于内、独立于外、接受监管”的相对地位,由此形成在权、名、责三要素上游走于形式分离与实质牵连之间的主体特征,其中分离性体现于职权分离和名、责独立,牵连性体现于统一管理、行为监督和责任兜底。(12)参见秦前红、石泽华:《〈监察法〉派驻条款之合理解释》,载《法学》2018年第12期。一边是在行政单位主管下开展办学的高等学校,另一边是依托于监察委员会而具有国家监察性质的高校监察派驻机构,基于两种不同机关之间的平行关系,二者在机构运作逻辑层面无疑面临着冲突风险。

2.外部监督与内部监督:内外性质差异下的价值冲突。我国高校监察制度肇始于上世纪80年代,作为传统行政监察制度变迁的产物,自始采取内设模式。在校内关系上,我国高校的纪检机构、监察机构和审计机构之间,在不同时期和地域主要存在纪检监察审计三者合一、纪检监察合并设立和纪检监察合署办公等不同模式。目前的主流模式是审计机构和监察机构分设,后者与纪检机构合署办公。在校外关系上,基于我国公办高校政府主管模式,行政监察部门与高校监察部门“异体同质”,在高校监察工作上形成了上下位阶和二元互补的共治关系。(13)参见秦前红、石泽华:《我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。

在行政监察部门及人员已被整体转隶至监察委员会的背景下,高校监察部门作为内部执纪者的机构性质则并未改变。据此,当前高校内部监督主要关涉内设监察职能部门和高校人事监管、学术惩戒部门等,其中监察部门行使廉政、执法和效能等多种监察职能;至于纪检监察派驻机构、派出专员对高校监察对象的监督,本质而言是一种外部监督。诚如上述,在健全高校监督体系的语境下增加外部监督的成分,是将高校领域纳入国家监察范围的初衷和预期目标。基于派驻改革工作的推进,虽然高校内部监察部门并未转隶至监察委员会,高校监察对象的多源监督格局却由此发生了改变,进而引发了高校内部监察工作在纪律规则之制定、政纪责任之追究、监察人员之产生等层面的“双重化倾向”。有鉴于此,考虑到监察派驻机构、派出专员的外部监督属性,在改革中应当正视其与内部监督之间在性质、功能等方面的诸多差异。

3.学术遵从与监察效能:国家治理目标下的价值冲突。在国家治理现代化目标下,高校监察派驻模式还面临着“学术遵从”原则和提升监察效能之间的价值冲突。高校作为知识密集型组织主要提供专业化公共服务,其内部监督在践行“学术遵从”原则的过程中,需要充分遵循高校运作、教学科研和学术发展的独特规律与价值。(14)参见石泽华:《监察体制改革背景下高校学术惩戒制度研究》,载《政法论坛》2023年第2期。正因此,现代大学制度背景下的教学培育与学术科研都具有相当程度的自律属性。所谓学术自律,与学术他律相对应,其主体和对象包括两种情况:一是学术科研工作者对其自身学术活动,二是高校对其内部学术科研工作者的学术活动。(15)参见张文:《略论学术自由与学术自律》,载《江苏高教》2005年第4期。这里主要是指后一种类型。(16)在我国,高校学术惩戒机构旨在抑制学术失范现象,主要面向从事教学科研的学校科研机构及科研工作者等对象开展监督;与此同时,高校监察机构一方面并无学术惩戒职能,也不宜直接介入学术惩戒工作,但其在事实上起到了一定维持学术自律的现实功能。参见秦前红、石泽华:《我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。如果说保障学术自由和防止学术腐败在衡量学术发展的“天秤”各执一端,那么学术自律便是一枚关键砝码。

不过,内部监督的弊端也决定了有必要对高校教学科研人员施以必要的他律性监督和制约。国内学者们镜鉴国外经验,也逐渐意识到过度的高校自治与过度的政府介入一样,都有可能侵扰学术自由,应避免“过犹不及”。例如,针对德国高校自治,有学者指出其虽以去行政化、自主性与竞争为表征,但鉴于其自治特殊性通常以学术自由为彰显,“高校自治难免压制基层自由且颠覆学术自由”(17)参见俞可:《在夹缝中演绎的德国高校治理》,载《复旦教育论坛》2013年第5期。。针对美国高校自治,有学者指出美国州政府对公立高等教育的效用和责任的需求,与高等学校对学术自由和学校自治的需要,实际上导致了相当程度的矛盾和紧张关系。(18)参见杨晓波:《责任与自治:美国公立高校和政府的关系》,载《高等教育研究》2003年第3期。

因此,在充分重视“高校自治”“学术自律”等理念的同时,也不能片面化、绝对化。在“国家监督—高校自治”的二元框架下,不仅要保证高校的自治空间,也要注重公办高校的积极保障义务,使学术自律不逾越其内在界限。(19)参见伏创宇:《国家监督与大学自治框架中的学术抄袭认定》,载《行政法学研究》2020年第2期。但是,监察机关与高校之间毕竟有着不同的机构运作逻辑。高校监察派驻机构改革的一个重要初衷,即在于构建集中统一、权威高效的国家监察体制。由此,其在提升监察效能的过程中,如何充分尊重学术科研发展规律,避免干扰学术遵从原则,是推行高校监察派驻改革必须慎重考虑的重要问题。

(二)高校监察派驻机构改革的制度协调

为了消解上述价值冲突,高校监察派驻机构改革应当基于特定的前提和要求,从而在我国宪法法律框架下既达致“集中统一、权威高效”的改革目标,同时保证高校自身发展运作不受侵扰,在高校治理现代化语境下共同促进我国高等教育长远发展。

1.高校内部职能监察的存续价值和制度空间。相关职能和人员的转隶,是本轮国家监察体制改革的重要内容,但其是否要求各类监察职能及人员全部一并转隶至监察委员会?目前来看,深化国家监察体制改革并不要求完全取代被监察单位的内部监察,而是强调在“人大监督—专责监督—内部自治”的三维格局下,区分对待不同性质的被监察单位。

例如,行政机关方面,有学者指出,行政监察包括廉政监察、行政执法、效能监察等多重职能,在监察体制改革背景下,第一种职能需转入监察委员会并作必要调整,至于包括国土、环境、劳动等方面监察在内的后两种职能,则并未也不宜整合至监察委员会,因为行政执法监察是对于相关行政活动是否正确贯彻落实法律、法规、决定或命令的监督,行政效能监察则是对行政管理活动的效率、效果和效益等开展的内部日常性监察。(20)参见江利红:《行政监察职能在监察体制改革中的整合》,载《法学》2018年第3期。又如,审判机关方面,在中央纪委国家监委向最高人民法院派驻纪检监察组的同时,后者还设立了审判监督部门,以及承担司法巡查、审务督察等工作的督察局。(21)根据最高人民法院机构设置,其督察局的职能有四:一是组织开展本级和指导监督下级的司法巡查和审务督察工作,二是承担法官惩戒相关工作,三是指导督促下级法院开展党风廉政建设,四是研究拟订人民法院督察工作有关政策和规章制度。参见最高人民法院网站机构设置:督察局[EB/OL].http://www.court.gov.cn/jigou-fayuanjigou-zhineng-24.html.

在国家监察体制改革背景下,高校仍处于多元监督格局之下,高校监察的角色定位、功能优化视角下的相对优势、教学科研规律下的学术遵从等三个方面的因素,决定了我国高校内部监察制度仍有相当存续价值,此种角色及功能是国家监察无法全然取代的。(22)参见秦前红、石泽华:《我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。在此基础上,深化高校纪检监察体制改革并非简单地将高校内部监察职能及人员直接一并转隶至国家监察机关,而是力求实现“国家监察”和“内部监察”的双轨并行、良性互动格局。其中,国家监察之发展强调以高校监察派驻机构为枢纽,构建健全派驻体制机制;内部监察之发展则强调在传统模式之上完善创新,主动对接国家监察。(23)参见刘金芝:《我国高校纪检监察派驻机构的建立及模式》,载《继续教育研究》2016年第11期。

置换视角,上述问题的另一个面向是:高校是否全部、必须纳入国家监察“派驻”的范围?这包括两个层面:一是《监察法》第12条规定的“可以”,在高校领域应作“派驻原则论”抑或“派驻例外论”之解释?《监察法》第12条规定过于原则化,从国家监察和行政监察的“非承继性”关系来讲,结合“监察全面覆盖”的合理解释和高校的法律地位,后续立法修法应及时予以明确,但不必规定得过于机械化。二是如何确保派驻工作的系统及科学性?从推进派驻工作的制度化、规范化来讲,关于派驻的诸多具体问题必须专门予以明确,当前各省试点工作正是旨在探索如何解决上述问题。

2.尊重我国高校的学术传统和学术规律。推进纪检监察派驻机构改革必须尊重被监察单位的运作规律。在高校方面,这主要体现为要尊重我国高校的学术传统和学术规律。就职权内容而言,国家监察并无也不宜被赋予学术惩戒职能;但从现实功能上看,其在对高校施行外部监督的过程中,事实上一定程度发挥着对高校教学科研工作的“他律”功能。由此其如何避免干扰高校学术传统和规律,成为实现“1+1>2”之愿景的关键问题。

当前,高等教育领域的“监管型治理”模式在世界范围内兴起,在不少国家教育发展中受到重视,但这种模式同时还受到“学术自由的合宪性控制等公法规制”和“普通法传统的制约”。(24)参见姚荣:《迈向监管型治理:西方公立高校与政府关系变革的法律透视》,载《重庆高教研究》2018第4期。相较于单一地创设规制,强化对高校自我规制的规制是更加适当的治理模式。以学术惩戒职能为例,如何合理划定国家专责监察和高校学术惩戒的职能边界?基于监察委员会“监督的再监督”的职责定位,综合考量监察效能、高校自治和学术自由等价值要素,国家监察应当针对那些在高校学术专业发展方面具有监管职能的政府部门和专业性人民团体,强化对相关公权力的监察,而不是代位介入直接履行高校学术惩戒职能。这种自律为主、他律为辅的“二元互通”监察格局,是持续稳定推进我国高等教育的科学研究与学术进步的理想模式。

3.遵循公权机关“法无明文规定不可为”原则。上文所述高校监察派驻机构与监察委员会的相对关系,决定了其作为国家公权机关的法律地位。法谚有云:“法无明文规定不可为”。正如有学者指出:“列举国家机关及其权力范围是宪法限制权力的基本方式。”(25)参见童之伟:《“法无授权不可为”的宪法学展开》,载《中外法学》2018年第3期。与各级政府和监察委员会一样,它们的派驻机构也须遵循此项原则。就高校监察派驻机构而言,这项原则主要体现在三个方面:

第一,以《监察法》第12、13条派驻机构之授权许可为基本前提。从立法技术来讲,《监察法》的制定秉持着“宜粗不宜细”原则,这与其监察领域第一部法律和基础性法律的地位相适应,但也导致部分条款过于原则化。关于监察派驻授权的形式和实质要求,有必要结合法治原理作进一步解释。

第二,以法规中既有的监察委员会职权规定和未来统一制定的授权规定为基本限度。所谓“法规”,意在强调上述规定,必须满足两个条件:一是在效力层级上,由于高校监察派驻机构之调查及处置等行为很可能导致监察对象的权利减损或义务预设,故而至少当其行为内容涉及对某个具体对象作出任何权利义务处分时,必须有明确的“一般性规范”为依据,至于监察内部规范性文件属于监察自我约束,不是法律规范;二是在规范类型上,上述行为必须以明确的“行为规范”为依据,组织规范推导的授权不足为据。(26)参见秦前红、石泽华:《论依法监察与监察立法》,载《法学论坛》2019年第5期。

第三,以派出机关之“明确”授权为基本程序。学界关于《监察法》第12条“授权”之理解的分歧,并不影响派驻监察机构的设立和撤销必须按照规定的权限和程序。所谓“明确”,意在强调派驻机构通过“根据授权”取得形式合法性,必须满足两个条件:一是在授权形式方面,这一授权必须以特定形式予以明确地公开,并规定相应的生效时间;二是在授权内容方面,这一授权的制定、解释和适用应尽可能保证表达明确,不存在含糊其辞的情形。于此层面而言,尽快通过颁布法律解释或制定监察法规的形式,明确规定派驻有关事项,是依法监察的应有之义。

四、高校监察派驻制度的合理构造

国家监察体制改革之后,高校监察格局呈现为“统一监察—派驻监察—内部监察”的三维格局,派驻监察在其中发挥重要桥梁作用。依循上文所述前提和要求,下面尝试对试点探索经验和2018年、2022年两份《意见》的相关要求进行规范层面地归纳和补充,从派驻类型、管理体制、授权限度和程序贯通等四个方面,在制度层面实现高校监察派驻模式的合理构造。

(一)分类施策:派驻类型的因地制宜

针对《监察法》第13条规定的“根据授权”,按照“派驻监察机构的具体职责权限,则需要根据派出它的监察机关的授权来确定”(27)中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室:《〈中华人民共和国监察法〉释义》,中国方正出版社2018年版,第102页。的解释,其更倾向于具体临时授权和“同派异权”,从而通过因地制宜,在不同类型的组织和单位之间寻求最大公约数。(28)这种解释的优势在于,通过赋予各级监察委员会更多的自主判断权,进而因时制宜、因地制宜,由此对不同层级、不同地域、不同领域的派驻对象,在授与职权的侧重点和限度上有所区分。反之,如果采取普遍规则授权和“同派同权”,较难在不同层级、地域和领域之间寻求最大公约数。根据管理层级,我国高校分为中管高校、其他部属高校、省(市)属高校等多种类型。2018年《意见》拉开了本次高校纪检监察体制改革的序幕,其中提出的“分类施策”原则是改革决策对中管高校纪检监察体制改革提出的基本要求,对部属、地方高校改革也有重要意义。

结合高校类型和具体情形,2018年《意见》提出的“分类施策”,可从两个方面予以考虑:1.单独派驻与综合派驻相结合。根据派驻需要,应结合高校类型、财政拨款、地域集散、专业情况、学院及职员数量等因素,具体开展派驻工作。从实践效果来讲,当监察对象较少、财政拨款不多,或者地处高校密集的大学城区域时,采取综合派驻、具体确定所驻高校及对口范围,派驻全覆盖的实际效果更好,同时可以避免监察资源浪费。此外,在单独派驻的高校中设专员办公室,在综合派驻的多所高校中共同设派驻监察组,更符合效能优化和简政目标。2.常态派驻与特别派驻相结合。各省试点暂未探索特别派驻。《监察法》没有明确监察派驻是常态性还是临时性,这给改革后续探索提供了空间,便于监察机关自主判断,因地、因时制宜。当有关高校存在监察对象基数庞大、塌方式腐败、地处偏远履职困难等情形,可以考虑依法对其采取特别派驻,结合巡视巡察工作,便宜行事、提升效能。(29)参见秦前红、石泽华:《〈监察法〉派驻条款之合理解释》,载《法学》2018年第12期。

(二)统一管理:派驻体制的纵向约束

从2022年《意见》来看,中管高校均由国家监委派驻监察专员,校纪委书记担任该职务,设立监察专员办公室(与学校纪委合署办公),并形成“统筹领导—日常领导—协助做好相关工作”的三维格局。(30)根据2022年《意见》,中管高校纪检监察工作的领导体制包括三个方面:一是中央纪委国家监委加强对其的“统筹领导”,二是所在地的省(直辖市)纪委监委加强对其的“日常领导”,三是驻有关部门(教育部、工信部、中科院)纪检监察组“协助(中央纪委国家监委机关)做好相关工作”。这明确了中管高校派驻机构的校外组织关系和案件查办等要求,地方派驻改革可资参考。我国公办高校类型多、数量大、位置散,部分高校与其主管单位同级监委不在一地,这些因素可能制约派驻制度发挥功效。后续改革可从以下方面进一步实现派驻体制的纵向约束:

1.理顺派驻机构的组织关系和工作职责。一方面,在校外关系上,应理顺高校派驻机构与上级纪委监委、驻主管单位纪检监察组、所在地纪委监委、驻所在地有关单位纪检监察组等四个方面的关系。派驻机构之派出主体必须是一级监委,中管高校及其他部属高校都应由国家监委派驻,省(直辖市)属高校都应由省级纪委监委派驻,统一领导、统一名称、统一管理;驻主管单位纪检监察组应发挥对共性问题和行业性问题的监督检查作用,推动专项治理;所在地纪委监委对其是日常领导(而非统筹领导),所在地纪委监委和驻所在地有关单位纪检监察组要注意好与高校派驻机构的管辖权限和办案工作衔接,例如,2022年《意见》提出,明确中管高校纪检监察机构与有关地方纪委监委联合审查调查学校管理范围内各类公职人员涉嫌职务犯罪问题的立案、审查调查、审理、党纪政务处分等工作事项。另一方面,在校内关系上,还应理顺高校派驻机构与驻在高校的关系。其与驻在高校本身之间是监督与被监督关系,履行监督责任,不直接参与校内相关日常工作;与驻在高校监察机构、机关纪委等之间是工作指导关系,进行纪检监察业务指导和监督检查。

2.优化高校内部监督机构设置。派驻改革本身与内部监督并不相斥,高校监察机构在转隶浪潮中保留至今,这一定程度上符合高校监察实际需要,在事业单位编制改革背景下亦有其重要价值。当前省属高校试点改革探索了“分立”和“合署”两种模式。其中,合署便于人员精简、程序简化,通常适用于单独派驻,在综合派驻中有一定操作难度;分立模式具有受高校干扰更小、避免因承担过多高校日常工作而影响监督本职、符合高校运作实际、方便上级监委统一管理等优势,但是,为使其达致改革目标,还须做好人员精简、程序简化和例外性规定等工作。

3.在实际工作中强化监察机关对派驻机构的领导。改革前,上级纪检和行政监察部门对高校纪检监察工作的领导以“两个为主”(31)中共十八届三中全会强调,推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,实行“两个为主”;中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》对此进一步细化。“两个为主”要求,查办腐败案件以上级纪委领导为主,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。为重点,日常联系不够紧密。对此,可从三个方面完善:第一,目前各地改革探索的年度述职考核和请示、报告、汇报等制度,可在相关规定中专门明确。第二,2022年《意见》关于中管高校之问题线索处置和查办案件的报告制度、备案制度、联合审查调查制度、沟通协调机制等规定,可在其他类型高校中推广。根据该文件,监督检查和审查调查工作以所在地纪委监委领导为主,问题线索处置和查办案件向所在地纪委监委报告,其中重要的问题线索处置和查办案件向中央纪委国家监委备案。同时,加强问题线索统一管理,建立督办机制、定期检查抽查。第三,健全完善对高校纪检监察工作的履责考评和问责机制,进一步加强监察机关对派驻机构的实际工作领导。

4.健全高校纪检监察相关人财务管理机制。为避免“派驻人员”成为“内部人员”,可明确相关工作人员的编制身份和财务支出,施行特定职务异校任职和回避制度,健全完善派驻工作人员内部轮岗制度、外部交流机制和职级晋升机制等。

在人财物管理方面,高校纪检监察人员的监察官身份问题,有待进一步明确。对比观之,《监察法》第12条规定的派驻、派出对象范围,与2022年1月施行的《中华人民共和国监察官法》(以下简称《监察官法》第3条规定的监察官范围,是直接对应的。(32)具体而言,前者中的中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域等,规定于后者第1款第3项,由此派驻这些组织、单位和行政区域中的监察人员、监察专员,纳入监察官范围;前者中的国有企业,规定于后者第2款,由此派驻国有企业中的监察人员、监察专员和国有企业中其他依法行使监察权的监察机构工作人员,参照执行该法有关规定。问题在于,鉴于《监察法》第15条第2项和第4项采取的是并列表述,由此高校作为公办教育单位无法直接涵摄于《监察官法》第3条第1款第3项之中。那么,高校派驻机构的监察人员、监察专员以及高校中其他依法行使监察权的监察机构工作人员,能否纳入《监察官法》第3条第1款第4项监察官范围的兜底规定“其他依法行使监察权的监察机构中的监察人员”?一方面,监察官身份的确定,有利于保障履职、提升效能,维护合法权益、加强管理监督;另一方面,结合监察立法价值平衡、高校实际数量较大、监察机关编制财物限制等因素,将所有高校纪检监察人员一并纳入监察官,是否具备充足的现实操作性,还需进一步考虑。因此,需要根据法律规定和实际情况,科学合理划定范围。

(三)依法授权:派驻职权的必要适当

结合“法无明文规定不可为”原则的三个要求,差异化授权的依据、标准和限度等,是影响高校监察派驻机构具体职权的决定因素。在实践中,对高校派驻监察机构进行授权时,既要以《监察法》之许可为前提、以法规之权限规定为限度,还要考虑实际工作需要进行自主判断。从派驻职权的“必要适当”原则出发,应合理确定高校监察派驻机构的监察对象和管辖权限、调查权限以及处置权限等。

1.监察对象和管辖权限方面。第一,应注意监察机关和高校监察机构分别针对不同性质行为并追究不同类型责任,同时派驻机构的监察对象不得超出上级监委的监察对象。第二,对于没有担任职务的普通职员和普通教学科研人员,不必直接认定为监察对象,可以结合其行使公权力行为的具体情况动态认定其身份,或者经严格程序认定为“有关人员”。第三,在管辖权限方面,中管高校和其他部属高校的党政负责人及其他校级管理人员的违纪违法犯罪案件,可由中央纪委国家监委直接立案,必要时与所在地纪委监委联合调查,后者办案更加便利的也可指定管辖;中基层管理人员的违纪违法犯罪案件,可以由派驻机构在履行报告制度、备案制度的前提下,自行或者联合所在地纪委监委调查;高校监察机构负责查处没有纳入国家监察对象的其他工作人员。

2.调查权限方面。监察委员会以何种形式授予多大程度调查权,需要进一步论证合理性和正当性。除了可以在派驻机构内设初核承办部门,做好与派出机关之间的协调衔接之外,还有一个关键问题是:高校监察派驻机构能否被授予和使用“留置措施”?从规范层面来看,派驻机构自行决定限制人身自由的留置措施,不符合其法律地位;从现实层面来看,驻高校专员办、监察组缺乏执行留置的必要技术、场所和安保能力,这在较长时期内仍将是普遍现象。不必要的过度授权,有可能诱发基层乱作为、滥作为,从而影响到监察机关的社会评价和现实权威。相较于向高校监察派驻机构直接授予监察留置权,在《监察法》第22条、43条基础上明确上级监委与所在地监委之间的权限划分和协调机制(校级管理人员留置权统一交由前者,中基层管理人员留置权统一交由后者),或许是更加可行的方案。这既与监察法规定相衔接,也符合监察实践需要,还便于公安机关协助。

3.处置权限方面。第一,按照管理权限,派驻机构可以被授予针对中基层管理人员的一定处置权。其中,针对中层管理人员作出撤职等政务重处分的,应与驻在高校做好协调工作,并履行报告或备案制度。第二,善于运用监察建议权,对于超出监察对象范围,无法直接决定或建议施以处分的,可以通过监察建议要求高校整改优化有关制度。(33)参见秦前红、石泽华:《基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化》,载《行政法学研究》2019年第2期。第三,健全完善救济渠道,包括履行告知义务、听取陈述申辩、畅通复核复审等。

(四)贯通衔接:工作程序的相对分离

关于职务违法与职务犯罪调查程序应当保持当前一元化模式抑或应回归二元化模式,是当前学界讨论的热点问题。持一元化模式观点的学者认为,纪法贯通在公办高校中要求“纪检监察部门执纪与执法两种职能的有效整合”(34)参见沈晓燕:《公立高校国家监察之纪法贯通研究》,载《连云港师范高等专科学校学报》2020第1期。。但结合《中华人民共和国公职人员政务处分法》可知,其对于违法的公职人员实际上建立了双轨惩戒制度:监察委员会可以作出“政务处分”,任免机关、单位可以作出“处分”。从增强监察效能和规范基础融通的角度来讲,两种程序确有必要加以衔接协调。(35)参见秦前红、周航:《党纪处分与政务处分的衔接协调及运行机制》,载《中国法律评论》2021年第1期。于此层面而言,有论者居中提倡“相对二元化模式”,以期在有效惩治腐败和保障被调查人权利之间取得平衡,(36)参见谢小剑:《职务违法与职务犯罪监察调查程序“相对二元化模式”提倡》,载《法商研究》2021年第5期。这一主张在高校领域有一定借鉴意义。

1.与监察委员会、高校内部监察部门的程序贯通。基于高校监察派驻机构的法律地位,同时也为更好发挥“派”的权威和“驻”的优势,其与监察委员会、高校内部监察部门之间,在工作程序上更适宜采取“相对分离”模式。就监察委员会与高校监察派驻机构而言,在统一管理、行为监督、责任兜底的前提下,二者在职权行使上相对分离,在授权范围内前者不“直接”干涉后者的具体行为,同时在授权范围内后者以自己名义行使相关职权、自行承担职权行使所产生的法律责任;就高校监察职能部门与高校监察派驻机构而言,二者虽同属监察,但分别行使内部职能监察和国家专责监察两种职能,前者在接受后者指导的基础上,开展校内职能监察工作。

2.与校内纪检机关的程序贯通。针对当前不同省份分别探索“纪检监察专员”和“监察专员”两种模式的问题,可从两个层面考虑。在组织关系层面,这涉及是否施行纪检派驻,以及监察派驻机构与校内纪委的关系问题;在工作程序层面,这涉及高校监察派驻机构与校内纪委之间,在工作程序上应当采取“一元化”模式抑或“相对分离”模式的问题。在高校领域,由于校内职能监察部门并非行使国家权力,校内纪检监察合署办公的背景下,工作程序问题尚不突出;但是,鉴于高校监察派驻机构根据授权行使国家权力,其若与校内纪检合署办公,那么至少在工作程序上,派驻监察与校内纪检之关系更适宜采取“相对分离”模式。

3.与校内其他监督机构的程序贯通。基于高校监察派驻机构的外部监督特性和双方的异质监督身份,二者在工作程序上应采取“绝对分离”原则。一方面,目前许多高校已成立教职工行政纪律处分委员会(办事机构挂靠人事部),未来改革需重点关注学校监察机构、教职工所在单位和人事部门的关系,协调好高校纪检监察体制改革和事业单位编制改革。另一方面,针对高校内部的执法、效能监察和审计职能,监察机关应积极督促高校主管单位、教育督导和政府审计等部门及其工作人员切实履职,落实“监督的再监督”职责定位,进一步推进高校内部监督法治化规范化。再一方面,针对高校的学术惩戒职能,监察机关应强化对在高校学术专业发展方面具有监管职能的政府部门和专业性人民团体的监察,必要时建议它们及时制定或者修改完善学术行为规程有关意见或指南。

结语

国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,这尤其体现为国家权力的重新配置与整合。如何为促进依法治校和高等教育事业健康发展提供坚强保障,是新时代高校纪检监察体制改革必须深入研究的重要理论和实践问题。基于现实合理性和形式合法性,当前中管高校及各省属高校正在推行派驻机构改革,但探索路径差异反映了当前社会认知不一和理论供给不足。在推进高校纪检监察体制改革的同时,有必要考察现行高校治理体制因此可能受到的影响,推动多轮改革之系统融通、实现多项制度之价值调和,以此推进国家治理体系和能力现代化。本文探讨高校监察派驻模式的价值冲突及其消解之道,并于此基础上探讨健全完善高校监察派驻之制度构造,一定程度上便是在此方面进行努力的结果。