坚持党的领导与依法执政的有机统一

王建芹　左淙文

［摘 要］党组制是正确处理中国特色社会主义国家党政关系，将党的领导行为转化为执政行为，实现党依法执政的重要组织形式。国家行政机关实行党组集体领导与行政首长负责相结合的领导体制，二者分属两套逻辑不同的决策组织体系，涉及行政机关内部决策职责权限、程序安排等一系列重要问题，本质上体现为行政机关中党的领导作用如何具体发挥的问题。党组集体领导制与行政首长负责制相结合，可以充分发挥各自优势，在其进一步完善过程中，还需要通过具体的执行机制予以衔接和协调，即党组决定前置于行政决策的程序安排，党组议事规则、决定程序的进一步规范，党组成员个人意见的充分表达等，才能更好地将党的领导、依法执政与行政机关依法行政有机结合起来，实现党的领导权与执政权的有机统一。

［关键词］行政机关；党组制；首长制；合法性；执行机制

中图分类号：D25；D920.0 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2023）04-0022-10

坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是习近平法治思想的核心要义“十一个坚持”之一，为我们从全局上、整体上把握全面依法治国提供了科学指引。党的二十大报告指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇。坚持党的领导与坚持依法执政、依法行政是辩证统一的关系，就是要从制度、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，确保行政权必须接受党的领导。在这一过程中，国家行政机关党组制是正确处理中国特色社会主义国家党政关系，将党的领导行为转化为执政行为，实现党依法执政的关键性制度安排和重要组织形式。

党组制度作为中国共产党的重要组织制度和领导制度，是党领导国家和社会的重要组织形式。作为党在长期发展中摸索出的一项匠心独运的组织设计，党组立足于我国政党政治实践，嵌入非党组织机关内部，在执政党与非党组织之间搭建起沟通协作的桥梁，充分体现了中国共产党独有的政治优势、组织优势和制度优势^［1］。2019年修订的《中国共产党党组工作条例》（以下简称《党组工作条例》）规定，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。现行《党组工作条例》是在2015年《中国共产党党组工作条例（试行）》的基础上修订完善的，条例全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，是近年来党组工作理论深化、实践创新和制度规范的科学化总结。二十大党章修正案将党组定位由“发挥领导核心作用”修改为“发挥领导作用”，反映出新时代党组工作坚持将加强党的全面领导，坚决维护习近平总书记全党核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导作为党组工作的核心基本原则，对于推动全党更加科学准确地把握党组定位，推动党组更好地發挥职能作用具有重要意义^{［2］（P147-148）}。

在国家行政机关内部领导体制中，党组承担着发挥领导作用，负责贯彻执行党的路线、方针、政策，讨论和决定本单位的重大问题等职责 《中国共产党章程》（2022年10月22日中国共产党第二十次全国代表大会通过）第四十八条规定：党组发挥领导作用。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项；团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务；领导机关和直属单位党组织的工作。。同时，根据宪法及相关法律法规，国务院及其部门、地方各级政府及其部门实行行政首长负责制，由此形成了党组领导与行政首长负责相结合的领导体制。这一极具中国特色党政关系的领导体制，目的是解决党的领导与依法执政的有机统一问题，通过党组集体领导制度与行政机关依法依章程履行职能相结合，在注重行政效率的同时，加强对行政首长权力的制约。但在实际工作中，由于党组的决策范围涵盖了行政首长职权范围，同时党组决定与行政决策分属两套逻辑不同的决策组织体系，因此，在厘清党组的权力边界，避免以党代政的同时，在行政工作重大事项方面充分发挥好党组决定“前置程序”的作用，完善重大行政决策的政治监督与政治评估，“实现党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一”《党组工作条例》第四条第五项规定：坚持正确领导方式，实现党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一。，不仅关系到党规与国法的衔接与协调，关系到坚持党的正确领导方式，还关系到行政机关内部决策程序的制度安排等工作要求，有必要深入分析并予以阐明。

一、国家行政机关党组制具备法理依据

在非党组织的领导机关中设立党组，是我们党从国情出发作出的重要组织制度安排，充分体现了我们党独特的政治优势、组织优势和制度优势。党组制由民主革命时期的党团发展演变而来，贯穿于党的建设和发展的全过程。党的百年奋斗发展史充分证明，党组制作为巩固和完善党的领导、正确处理党政关系的重要组织形式，作为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要制度保障，在新时代必将更好地发挥确保党的团结统一，加强党中央对重大工作的集中统一领导，实现科学执政、民主执政、依法执政的重要作用。

（一）国家行政机关党组制具备合法性

国家行政机关实行党组制，党组在履行职责过程中，有权决定本单位重大业务工作事项，是党内决策程序介入行政决策工作的一项重要且关键性的制度安排，首先涉及制度上的正当性、合法性问题。

政党组织和政府组织是两种不同性质、不同类型的组织。政党是一种政治组织，以参政执政为组织目标；政府则属于国家机构。在这个意义上，执政党的党内规范及党内决策行为并不能对政府产生直接的强制性规范作用。在西方的党政分开理论与制度实践中，其党政关系模式具有三大特征：政党处在国家机关或公共机构之外；政党只能在议会和社会上组织活动；政党的主要作用是通过竞选向国家政权输送政治官员^［3］。因此，西方国家政府中并没有党的组织存在，主要通过进入政府的党员个人（主要是政务类公务员）贯彻党的主张、实现党的意志，同时通过执政党所控制的议会监督和制约政府。通常情况下，议会中的执政党通过组织议会党团统一本党议员在议会中的行动，其他政党主要通过各自的议会党团对议会施加影响。

与西方的党政分开理论与制度实践截然不同，我国实行中国特色社会主义新型政党制度，形成完全适合于中国国情的党政关系及其运行机制和形式。虽然邓小平在党的十一届三中全会上最早提出党政分开，但在当时的历史背景下，其所针对的主要是“文革”时期党政关系的不正常现象，目的是解决“党政不分、党政合一”的问题，因此更为确切的理解应当是“党政分合”，其中“分”就是把行政权、审判权、检察权等权力从“党政合一”中分离；“合”就是将涉及国家路线方针政策等重大问题的决定权、干部推荐权等领导性权力依旧由党掌握^［4］，以此形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的国家与社会治理体制。在我国政治体制下，党政关系本质上是一种分工的关系，而不是分开的关系，“分”是指党务、政务分开；“合”是指必须坚持党的全面领导，包括政治领导、组织领导和思想领导。中国特色社会主义新型政党制度及党政关系的政治基础决定了在党的全面领导下，只有党政分工，没有党政分开。

中国共产党作为中国特色社会主义国家集领导党和执政党于一身的核心政治力量，为国家发展提供价值引领、政治动员、组织资源等功能^［5］。实现党的领导与执政，需要通过法定程序将党的路线方针政策转化为国家意志和政府行为，间接作用于国家和社会的治理。因此，为解决并正确处理好中国特色社会主义国家的党政关系，实现党的领导与依法执政的有机统一，党组制度就成为一项十分重要的制度安排。在依法执政条件下，党通过在国家政权机关、人民团体中设立党组，由党组向党委报告工作并接受监督，保证党的路线方针政策和重大工作部署得到贯彻执行。

在中国特色党政关系中，党通过在行政领导机关中设置党组这一特殊的组织形态，以党政领导干部“角色同构”与党政领导机关“职能交叉”的方式^［6］，将政府的行政活动纳入政治过程。党组的设立，党组成员与其所在行政机关领导班子成员身份上的高度同构，使党的政治人员和行政官僚人员实现身份上的融合，确保政府组织拥有双重身份：国家行政机关身份和党的组织身份。在这一组织结构下，行政决策机关的党组身份决定了其需要严格遵守各项党内法规制度并执行上级党组织的决定；其党员领导干部在依法履行国家公职身份的同时，也要遵守党的纪律并执行党组织的部署与决定^［7］。通过这一系列的政治和组织机制，党的领导合法融入国家治理的各个层面^［8］。这一政治组织机制的目的就是确保行政权必须接受党的领导，保证党的大政方针贯彻执行，同时更是宪法“本质特征条款” “本质特征条款”是指宪法第一条第二款规定的“中国共产党的领导是中国特色社会主義最本质的特征”。这一条款入宪表明，任何法律、法规、规章及其他规范性文件都不能虚化、弱化甚至否定党的领导，要保证党在有关事务中的领导地位。参见周叶中，张权：《论我国现行宪法的中国特色社会主义最本质特征条款》，《政法论丛》2019年第3期。的重要体现。

（二）党组是党合法进入行政组织体系不可或缺的组织载体

依据弗兰克·古德诺的“政治—行政”二分法将“政治”定位于政治权力的获取和公共政策的制定，对应的身份是政治家或政务官；将“行政”定位于政治权力的行使和公共政策的执行，对应的身份是官僚或公务员。这种政治与行政的二元划分意味着国家意志通过立法后就表达完毕了，官僚体制仅仅负责执行。事实上，在现代社会，法律的制定与执行并不是紧紧黏合在一起的，二者之间存在一定的缝隙，如一些不能被纳入“法律执行”范畴、带有一定价值取向的行政决策，贯穿其中的就是行政中的政治。“随着‘行政国家的兴起，立法和执法之间的这种中间地带变得越来越广阔，不仅需要衔接转换，甚至需要填充”^［9］。这不仅是因为生产力的快速发展和社会事务日益纷繁复杂，也由于立法技术的有限性和法律本身的滞后性，故而，行政机关面对民意需要作出高效的回应。例如，有观点将日本称为“处长治国”，即大量的政策都是通过专业官僚而不是政治家提出后进入决策或立法流程的。这种情况在当代行政国家已相当普遍，表明行政权在现代国家治理中愈益发挥重要且核心的作用。事实上，古德诺的“政治—行政”二分理论也提出了政治与行政之间的调适问题，表明行政权不可能也无法摆脱政治的影响，理想化的行政官员价值中立原则并不现实。

现代政治的重要特点是政党政治。西方政党政治本质上是一个竞争执政权的政治过程，对于政党来说，一切政策的制定首先考虑的是是否有利于执政权的获得与维护问题，行政即政策的执行也主要是为了维护执政党的地位。在这样的制度安排下，公共利益不可能得到最大限度维护。我国的政党制度与西方的政党政治具有本质的不同。我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这一制度设计最大可能避免了竞争性政党制度的不利因素。在我国的政治现实中，不存在政治与行政分离的主客观条件，我国的政府组织形式也与西方国家政府组织形式具有本质的不同，其行政权的性质并不属于西方“三权分立”理论形态中的独立结构。在我国的历史传统特别是政治文化传统中，“政府”的含义是广义的，党的机关、人大机关、行政机关、司法机关在广大群众眼里都是政府^［10］。尽管如此，在新时代中国特色社会主义法治国家、法治社会、法治政府建设过程中，坚持党的“正确领导方式”已成为最为关键的法治要素。从对党的领导实践考察来看，党的领导包括四个层面：党的执政、党的政治领导和思想领导、党的组织嵌入及党政机构融合^［9］。其中，党的执政就是党的代表通过合法途径进入和掌控国家权力机构，行使国家权力并贯彻党的主张，谋求并实现全体人民的利益^［11］。因此，“执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上”^［12］。在这个意义上，党组制就成为“党组织进入国家权力结构的不可或缺的组织载体”^［1］。

在我国，党的领导权是一种具有整体属性的政治领导权，在转化为执政权的过程中，必然要通过一定的合法化路径，即将整体性政治权力转化为具体的国家职权包括行政职权，这一过程就是领导权转化为执行权的过程^［5］。在国家行政机关中，党组通过把方向、管大局、保落实等重要作用的发挥，确保行政机关始终坚定正确的政治方向，把握工作大局，依法决策本单位的重大事项，依法依章程履行法定职能。

（三）依法依规履职是党组工作必须坚持的组织原则

根据建立的基础组织类型，党组可以分为国家机关党组和非国家机关党组，其中国家机关包括国家元首、立法机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关和军事机关等。作为行使国家权力、管理国家事务的国家机关，遵循的是“法无授权不可为”的宪法原则，必须依法行使法律赋予的职权，法理上属于强制性规范。相对而言，规制类的人民团体、经济文化组织等非国家机关，遵循的一般是“法无禁止即自由”的原则，其权力运行、决策程序依据的一般是组织内部章程，大多属于任意性规范。行政机关作为国家机关的组成部分，行使的是国家权力，必须坚持“依法依章程”的职权法定原则。无论是在行政机关中发挥领导作用的党组织（即党组），还是行政机关自身的权力运行和决策程序，“职权法定”属于最为重要的组织原则和宪法原则对于党组来说，职权法定是指党在宪法和法律范围内活动的宪法原则和党章规定；党组接受同级党委的领导，是党委的执行机关，必须在同级党委的授权范围内开展活动。。特别是在党组与行政机关首长职权交叉的部分，依法依规（包括党内法规）履职履责是必须坚持的组织原则。《党组工作条例》明确规定，坚持依据党章党规开展工作，在宪法法律范围内活动；坚持正确领导方式，实现党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一。

党组依法依规履职的核心是不断推进党组职权的法定化、规范化。在实践中，党组在本單位发挥全面领导作用，但这种全面领导并非无限领导，而是在把方向、管大局、保落实的同时，充分尊重行政机关的法定职权。《党组工作条例》明确列举了需由党组讨论和决定的十二项重大问题，作为高位阶的党内法规，条例的规定属于原则性规定，未来有必要通过颁布实施细则等方式进一步明确，便于更好地明晰党组职责与党组权力的界限等问题，既要避免党组工作陷入过于具体的行政事务中“以党代政”，也要避免党组基本上只管干部和思想，不过问行政事务“以政代党”。

为此，《党组工作条例》明确了“党组应当紧密结合本单位实际，对前款规定的重大问题进行明确细化、列出具体清单。清单内容根据需要动态调整”这一要求。随着政府部门权力清单制度的不断完善，探索党组权力事项清单制度具有越来越强的现实意义。

二、党组集体领导制与行政首长负责制的衔接与协调

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，这是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央关于中国共产党历史地位的两个全新论断，深刻揭示了党的领导与中国特色社会主义的关系，反映了以习近平同志为核心的党中央对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的深化^［13］。

行政机关党组制是党的领导在行政决策工作中的具体体现，必然涉及行政机关内部决策职责权限、程序安排等一系列重要问题。党组的决定范围涵盖了行政首长职权范围，党组决定与行政首长决策又分属两套逻辑不同的决策组织体系，二者的衔接与协调涉及行政机关内部重大行政决策中党的领导具体实现方式的问题。

根据《党组工作条例》的规定，党组实行集体领导制度，执行少数服从多数的原则，决策逻辑上属于“票决制”，表明在党组决定过程中，每位成员只拥有一票表决权，其决策地位是平等的。这一集体领导制度既区别于地方党委常委会组成人员实行的分工负责制，也区别于地方政府及其组成部门实行的行政首长负责制。

在我国现行法律规定中，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》均规定了国务院及其部门、地方各级政府实行行政首长负责制；中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《实施纲要》）明确了地方政府部门实行首长负责制。首长负责制亦称首长制，在国外也称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，可以决定一切行政措施，其他副职领导理论上只是行政首长的助手或幕僚。首长负责制在规范意义上表明行政首长只要是在法定职权范围内即拥有最终决定权，并对决策承担全部责任。“最终”意味着行政首长决定权程序上的最后以及效力上的最高。虽然关于行政首长负责制的内涵学界有不同看法，但《实施纲要》中明确的“集体讨论、首长决定”这一原则基本上为相关争议画上了句号。中国特色的行政首长负责制属于具有双层结构的决策体制：即对于行政决策中的一般性、日常性问题，行政首长有权直接决策；但对于工作中的重大行政决策事项，必须履行会议集体讨论程序，行政首长方能决策。“集体讨论、首长决定”原则具有双重内涵，一方面，行政首长不经会议集体讨论就对重大行政决策擅自作出决定，是违法的；但会议讨论过程中如果未能取得一致性或倾向性意见，甚至多数人持不同意见，行政首长依然有权作出决定^［14］，否则行政首长负责制就形同虚设。当然，在作出此类决定时，行政首长不仅需要说明理由，也需要承担相应的决策责任。

从以上分析来看，在党组与行政首长职权出现交叉重叠的地方，主要是在重大行政决策过程中，基于不同的决策逻辑和组织体系，理论上会出现决策权力的可能性冲突问题。关键在于，对于业务工作中的重大问题，最终决策权究竟是属于党组还是行政首长？这一问题事实上涉及行政机关中党的领导作用如何具体发挥的问题。《党组工作条例》明确规定：“党组发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，全面履行领导责任，加强对本单位业务工作和党的建设的领导。”这充分表明党组领导旨在“推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识，确保党的理论和路线方针政策的贯彻落实”，其并不具备和承担“作决策”的职责，这与党组的性质有关。国家行政机关党组，是独立于行政机关外部的政党组织机构，是党在非党组织领导机关中发挥领导作用的党委派出机构。在法律上，党组与其所在的行政机关并无直接法律关系，故而不能以行政机关的领导机关身份行使职权，法律上也就不具备相应的“作决策”权力。在这个意义上，行政机关党组领导作用的发挥，核心就是“把方向、管大局、保落实”，而不是“作决策”。党组与本单位行政首长之间不是一种横向分权的关系，没有业务工作中重大问题的“最终决策权”。

根据以上逻辑，党组经集体研究后，对于重大业务工作作出的决定或决议，体现党的组织意志，但这一组织意志的贯彻与施行必须要通过正当行政程序。虽然党组不能以自己的名义对行政机关发文，要求其贯彻落实党组会议的决议，但可以通过行政首长的党组成员身份，要求其执行党组会议的决议，履行好党的纪律性要求。具体的方式就是严格按照行政机关内部决策程序，召开相应的会议，充分听取意见后由行政首长最终决策，以实现法律层面上的决策合法性。同时该决策必须与党组决议保持一致。行政班子会议应重点研究决策方案中的局部性、技术性、细节性等方面的问题。必须强调的是，以上所针对的只能是涉及党组与行政首长职责交叉的重大业务工作，此时行政首长行使的只是名义上的最终决策权。对于日常具体业务工作，行政机关必须要保持相对独立性，行政首长拥有实际上的最终决策权。这也是坚持“党组应当是领导而不是包办，原则上不去介入日常具体业务”^［15］要求的具体体现。

首先，需要党组讨论和决定的业务工作事项普遍属于具有较强政治属性的重要工作安排。《党组工作条例》第十七条明确列举了需要党组讨论和决定的本单位重大问题，第三项至第九项明显不是一般性的法律法规政策执行问题，而是具有很强的政治属性《党组工作条例》第十七条规定：党组讨论和决定本单位下列重大问题： （三）业务工作发展战略、重大部署和重大事项；（四）重大改革事项；（五）重要人事任免等事项；（六）重大项目安排；（七）大额资金使用、大额资产处置、预算安排；（八）职能配置、机构设置、人员编制事项；（九）审计、巡视巡察、督查检查、考核奖惩等重大事项。，必须要通过党的领导来“把方向、管大局、保落实”，因此，通过党组这一有效的组织设计，充分发挥集体领导制度的优势，并通过行政首长负责制将党的意志转化为具有普遍约束力的国家行为。在全面依法治国和依规治党，建设中国特色社会主义法治国家的时代背景下，这也是党依法执政和政府依法行政的必然要求。

其次，党组制的设计，确保了重大行政决策行为不仅需要接受本级党组织（党组）的领导，还需要接受同级党委的领导《党组工作条例》第五条规定：党中央和地方各级党委加强对党组工作的领导。党组必须服从批准其设立的党组织领导。。党组发挥承上启下、联系左右的作用^［5］。一方面，党组的集体领导制度确保了重大行政决策过程中党的领导权的有效行使；另一方面，党组作为请示报告的主体，向上级党委请示报告制度确保了重大行政决策过程中党的领导作用的充分发挥。无论是2019年国务院公布的《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《行政决策暂行条例》）第三十一条规定的“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告”制度，还是同年中共中央印发的《中国共产党重大事项请示报告条例》（以下简称《重大事项请示报告条例》）所明确的重大事项必须向上级党组织请示报告的组织原则，请示报告主体原则上应均由行政机关党组来承担。

我们注意到，《行政决策暂行条例》第三十一条的规定是一条缺乏主语的条款，并未直接明确向同级党委请示报告的主体，在规范意义上，可能作为请示报告主体的通常只能是行政机关或其党组。但如果该请示报告直接以行政机关名义作出，表明该请示行为事实上已经被纳入行政程序，即党委在批复报告时所行使的领导权力事实上成为行政权的一部分，是党的领导权对行政权的直接性介入。相应地，如果该请示报告事项在现实生活中对特定利害关系人产生了外部效力并导致负面效应，在法理上，党委就具有了成为行政诉讼被告的可能。反之，如果以党组的名义进行请示报告，履行的报告程序依然属于党内程序，党委对请示报告的批复行为就属于党内治理行为，不能被视为行政行为^［7］。在这个意义上，由行政机关党组作为请示报告主体符合党依法执政的原则性和规范性要求。《行政决策暂行条例》对请示报告主体的刻意留白，显然不属于立法之疏漏，原因是其作为由国务院颁布的行政法规，无权作出对党的组织行为的法律授权，其刻意留白即表明此意。

在《重大事項请示报告条例》的相关规定中，请示报告主体包括党组织、党员和领导干部三种类型，但在涉及重大行政事项的请示报告程序上，由行政机关党组作为请示报告主体是最为适宜的《重大事项请示报告条例》中规定的请示报告主体包括党组织、党员与领导干部三类。尽管《重大事项请示报告条例》并未有专门专款规定“党组织”的外延，但根据其对具体请示报告主体的规定，可以明确党组织的外延应当为党章中规定的所有组织机构，即除党委、党总支、党支部等党组织外，还包括党的军事委员会、纪律检查委员会、党组等其他党的工作机关（《重大事项请示报告条例》第八条、第九条、第十一条）。 在这些党组织中，能够在县级以上地方人民政府设立的组织（《行政决策暂行条例》第二条规定只适用于县级以上地方人民政府作出的重大行政决策），只有党委、党总支、党支部与党组（参见《中国共产党章程》第三十条，《中国共产党支部工作条例（试行）》第四条和《中国共产党党组工作条例》第七条）。但首先，党委不可能“自己向自己”请示报告。其次，根据党章与党支部工作条例的规定，党总支与党支部的任务与职权主要是思想政治引领，党员的教育、管理和监督，群众联系等事项，不领导本单位的业务工作（参见《中国共产党章程》第三十二条、第三十三条第六款，《中国共产党支部工作条例（试行）》第十条、第十一条第二款）。最后，根据《党组工作条例》的规定，党组除了负责本单位思想建设工作外，还负责对本单位业务和重大事项进行领导。因此，排除了党委、党总支与党支部三种党的组织形式后，能够担任请示报告主体的党的组织只能是党组。参见王建芹、陈思羽：《党内程序如何介入行政程序——论重大行政决策程序与中国共产党重大事项请示报告程序的衔接》，《中共天津市委党校学报》2021年第2期。。行政机关党组同时作为《行政决策暂行条例》和《重大事项请示报告条例》的请示报告主体，确保了重大行政决策行为必须接受党的领导，党组发挥了关键性的作用。国家行政机关在决定重大问题时，党组向党委进行报告并征求意见后实施，保证了党对国家事务决策权的控制。党组作为“枢纽”，解决了党的领导权与执政权之间的衔接问题，也解决了党的领导权与国家机关的行政权之间的冲突问题^［5］。

最后，“身份同构”是党组制度的鲜明特点，有利于提高决策效率。在实际工作中，为发挥党的统一战线工作的巨大政治优势，《中国共产党统一战线工作条例》作出了各省（自治区、直辖市）在政府组成部门中应当配备2名左右党外正职《中国共产党统一战线工作条例》第四十三条规定：省、市两级政府领导班子应当配备党外干部。县级政府领导班子从实际出发积极配备党外干部。各级政府部门除有特殊要求外，均可以积极配备党外干部担任领导职务，重点在行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子和专业技术性强的部门配备。符合条件的党外干部可以担任政府部门（单位）行政正职。各省（自治区、直辖市）在政府组成部门中应当配备2名左右党外正职。的硬性规定，这必然会出现行政首长非党组成员且党组书记与行政首长分设的情况。《党组工作条例》对此进行了相应的规定：（本单位行政领导）主要负责人不是中共党员……，党组书记、主要负责人可以分设。在这种情况下，如何实现党组集体领导制度与行政首长负责制的有效衔接，依然具有深入研究的价值。我们认为主要应从三个方面进行规范：一是党外领导干部的选任、培训和管理《中国共产党统一战线工作条例》第三十九条规定：党外代表人士是指与中国共产党团结合作、作出较大贡献、有一定社会影响的人士，其标准是政治坚定、业绩突出、群众认同。第四十一条规定：坚持政治培训为主，开展对党外代表人士的理论培训。发挥社会主义学院作为统一战线人才教育培养主阵地作用，重视发挥党校（行政学院）、干部学院的作用，合理利用高等学校等培训资源。第四十八条规定：加强党外代表人士的实践锻炼，将党外干部纳入党政领导干部交流总体安排。加强对党外代表人士的管理，重点了解掌握其政治表现、思想状况、履行职责、廉洁自律和个人重要事项变化情况，特别是在重大原则问题上的政治立场和态度。统战部门负责牵头协调党外代表人士管理工作。党委有关部门、人大常委会和政协党组、党外代表人士所在单位党组织，应当各负其责，加强日常管理考核。发挥党外代表人士所在党派和团体自我管理、自我教育、自我监督的作用。，重点是考察党外领导干部的政治方向与政治表现；二是严格坚持集体领导和个人分工负责相结合的民主集中制原则；三是严格落实《行政决策暂行条例》中“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告”的要求，确保重大行政决策过程中坚定正确的政治方向，依法依章程履行好行政机关的法定职能。

中国特色的党组制和首长制的关系可总结为“组织嵌入”“身份同构”“职权交叉”三个特点^［5］，党组集体领导制与行政首长个人负责制相结合，可以充分发挥各自优势。一方面，党组集体讨论和决定重大问题，是党的民主集中制原则的具体体现。重大问题在党组层面实行集体决策，目的在于确保决策的科学性、民主性，使作为党组成员的行政副职领导人和其他党组成员在党组决定过程中都拥有平等的决策地位和决策权力，以避免党组负责人与行政负责人因身份同构出现的权力过于集中《党组工作条例》第十四条规定：党组书记一般由本单位领导班子主要负责人担任，……党组其他成员一般由本单位领导班子成员中的党员干部、派驻本单位的纪检监察组组长担任，必要时也可以由本单位重要职能部门或者下属单位党员主要负责人担任。进而产生权力的任性与腐败。另一方面，行政首长负责制是行政机关职权独立的必要保障，对于一般性的业务日常工作而言，基于效率原则，行政机关及其首长可以依法依职权独立履职，以更好地维护行政首长积极主动、独立负责履职担当的动力和热情，实现行政决策质量与效率的统一。

行政机关党组集体决策重大业务工作这一中国特色的党政领导体制，可以总结为行政首长在对外作出具有法律效力的决定之前，行政领导机关内部必须履行的工作程序。在党内法规层面，这是加强党的领导的制度性要求，目的在于强化对行政首长的权力制约。但这一领导方式并不意味着党组决定可以取代行政首长决策，也不意味着对行政首长职责职权的否定。因此，党组决定重大业务工作的制度安排在具体实施过程中，应落实党组会议前置、研究讨论重点不同于领导班子會议等操作规范要求^［14］。

三、完善执行机制，实现党的领导与依法执政的有机统一

行政机关党组集体领导与行政首长负责制是有机统一的关系，这种有分有合、分合有度的中国特色党政领导体制，在实践中需要通过具体的执行机制予以衔接和协调。

我们注意到，在中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》中，没有重申“重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定”，而是修改为“行政机关主要负责人作出重大决策前，应当听取合法性审查机构的意见，注重听取法律顾问、公职律师或者有关专家的意见”，以及“确保所有重大行政决策都严格履行合法性审查和集体讨论决定程序”。这表明重大行政决策在坚持首长负责制的同时，更加注重合法性审查、集体讨论这一程序性要求，确保重大行政决策科学性、民主性要求的有效贯彻落实。

（一）党组决定前置于行政决策的程序安排

行政机关党组决定与行政首长决策之间的程序安排，首先“就是要将党组决定与首长决策之间的关系从横向转为纵向，让党组会议成为领导班子会议决策重大问题的前置程序”^［14］。这与实行党委领导下行政首长负责制的公立高校、公立医院等事业单位不同。

依照现行法律及党内法规的相关规定，公立高校、公立医院这类事业单位实行的是党委领导下的行政首长负责制。根据党章第三十三条之规定，“实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，对重大问题进行讨论和作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权”。这表明在公立高校、公立医院这类事业单位中，党委作为本单位的领导机关，拥有本单位重大问题的决定权，可以直接就行政工作中的重大问题作出决策，在决策程序上，一般情况下先由行政领导人主持领导班子会议研究提出方案，再由党委会议讨论形成决议，该决议即为最终决策。对于行政领导人职责权限内的日常业务工作，行政领导人依据首长负责制原则依法行使职权，其所形成的决定即为最终决策。在权力关系上，党委与行政领导人之间属于横向分权关系。

国家行政機关并不实行“党组领导下的行政首长负责制”。国家行政机关党组的性质，是接受同级或上级党委的授权，对组织中的党员领导干部和普通党员进行管理，并通过他们实现对该组织的政治领导。在法律上，党组与其所在的行政领导机关并无直接法律关系，党组会议形成的决议不能作为行政机关履行职责的法律依据。为此，行政首长发挥了起承转合的作用，即重大行政决策首先由党组集体研究，作出决议，集体决议作出后，行政首长作为党组成员，需要承担起决议贯彻落实第一责任人的职责，具体方式就是严格按照行政机关内部决策程序，召开相应的会议，进一步听取意见后由行政首长最终决策，以实现法律层面上的决策合法性。党组决议作为行政决策的重要前置程序，不仅是党的集体领导制度在行政机关重大业务问题上“把方向、管大局、保落实”的集中体现，也是党合法参与国家权力运作、依法执政的具体体现。

（二）完善党组议事规则，规范决策程序

《党组工作条例》第三十条明确规定，组织决策应当坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”十六字方针，其中，“个别酝酿、会议决定”是党组决定的鲜明特点之一。“个别酝酿”是党组会议前的沟通协调过程，表明重大行政决策在会前需要一个充分酝酿的阶段，以便达成最大限度的共识。为此，需要在会议讨论表决前确保党组成员对会议事项有充分的认识和了解，特别是对非分管所讨论业务事项的党组成员，要给他们提供足够充分的决策信息及调查研究并进行主观判断的时间和空间。这表明党组集体决策的实质不仅仅体现在会议的表决形式上，更主要体现在会前的充分调查研究、酝酿、沟通、协调等一系列过程之中。“会议决定”是党组集体领导制度的法定形式和必经程序，《党组工作条例》第三十四条第二项明确了口头、举手、无记名投票、记名投票等多种表决方式，且列明了多个事项逐项表决、会议主持人末位表态等表决规则和机制。因此，坚持并不断完善党组议事规则，规范决策程序，充分发挥民主集中制的优势，是党组决定需要进一步完善和改进的方向。

（三）赋予党组成员充分表达个人意见的空间

党组决定采取集体多数决的方式，目的是防范领导人的个人独断。特别是针对业务工作中的重大问题，由党组成员集体讨论、共同研究作出的决议，可以更好地凝聚集体的智慧。由于党组成员主要由行政机关中的领导班子成员组成，二者身份上的高度同构使其在决策过程中不仅需要在政治上把关定向，也能够实现业务上的集思广益，有利于保证党组决定的民主性，进一步夯实党内生活的民主基础^［1］。集体领导制度同样可能存在一些问题，集体领导制度相当于合议制或委员会制，这种制度具有集思广益，减少失误，决策更加专业化，避免权力过于集中的优点；但存在容易形成妥协和折中，少数有影响力的人占支配地位，名为集体负责实际无人负责等问题。集体领导制度还会产生多数原则与少数意见保护之间的难题。为了最大限度保证决策的科学性，《党组工作条例》专门设计了针对少数意见的救济条款，其二十八条第三款规定，党组成员必须坚决服从党组集体决定，有不同意见的，在坚决执行的前提下，可以声明保留，也可以向上级党组织反映，但不得在其他场合发表不同意见。这一规定在坚持集体领导制度的同时，也给予党组成员表达个人意见的权利。结合《重大事项请示报告条例》中领导干部有权就工作中的重大事项向党组织请示报告的权利，上级党组织对于个别领导干部所反映的意见会给予必要的重视，有助于上级党组织在行使领导权力、回复行政机关党组请示报告时持以更加审慎的态度。这也为党组决定的科学性、合理性再加上一把“制度之锁”。

修订后的《党组工作条例》着重强化了党组对本单位业务工作的领导。过去，在对待业务工作时，一些党组事无巨细参与甚至包揽，而一些党组基本不参与业务工作，只管干部和思想，这些倾向都偏离了党组工作的功能定位。为此，《党组工作条例》突出了三个方面的要求，即坚持全面领导、聚焦重要事项、做到落细落实^［15］，这就为更加科学合理界定党组权力，正确处理党政关系提供了基本遵循。从本质上讲，党组的领导权是基于批准其设立的党委的授权，属于党的组织的内部分工，在法律关系中党组与所在行政单位并无隶属关系，在这个意义上，党组的领导是一种政治领导而非业务领导，党组决定介入行政决策只能是通过党组成员与行政单位领导班子成员身份上的同构，并通过党的纪律性要求和党内法规的规定间接转化为行政权力。为此，就更需要严格界定党组权力的边界，这是在坚持党的领导的前提下，正确处理好中国特色社会主义国家党政关系的核心要义。

党组制是正确处理中国特色社会主义国家党政关系，将党的领导行为转化为执政行为，实现党依法执政的重要组织形式。遵循《党组工作条例》确定的各项基本原则，在国家行政机关领导体制的健全与完善过程中，正确处理党组的集体领导制与行政首长负责制的关系，需要进一步完善党组议事规则，规范决策程序，充分发挥党的民主集中制的巨大政治优势，同时，结合党的重大事项报告制度、重大行政决策报告程序制度、人大讨论决定重大事项制度等重要制度安排，把党依规领导、依法执政和政府依法行政有机结合起来，中国特色社会主义法治国家、法治政府、法治社会的建设才能更好实现。

参考文献：

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［15］中央办公厅法规局法规处.党组制度的守正创新［J］.机关党建研究，2019，（6）.

责任编辑：陈文杰

Uphold the Qrganic Unity of Party Leadership and Law-Based Governance

——Analysis of the Relationship Between the Party Group System and the Chief System in Administrative Organs

Wang Jianqin， Zuo Congwen

Abstract：The Party group system is an important organizational form to correctly deal with the relationship between the Party and the government in the socialist country with Chinese characteristics， transform the leading behavior of the Party into the ruling behavior， and realize law-based governance. The state administrative organs implement a leadership system that combines the collective leadership of the Party group with the responsibility of administrative chief， which is divided into two sets of decision-making organization systems with different logic. It involves a series of important issues such as the internal decision-making responsibilities， powers， procedures and arrangements of the administrative organs， which are essentially embodied in the question of how to give full play to the leading role of the Party in administrative organs. The combination of the collective leadership system of the Party group and administrative chief responsibility system can give full play to their respective advantages. In the process of further improvement， specific implementation mechanisms should be adopted to link up and coordinate， namely， procedural arrangements for the decision of the Party group to be placed before administrative decision-making， the further standardization of the rules of procedure and decision procedures of the Party group， and the full expression of individual opinions of members of the Party group. Only in this way can the Party leadership， law-based governance and administrative organs administration according to law be organically combined and the Partys leadership and ruling power can be organically unified.

Key words：administrative organs， Party group system， chief system， legality， executive mechanism