《滨州市水土保持规划（2017—2030年）》实施情况分析

李苗苗，梅震伟，张强

［关键词］ 水土保持规划；实施情况；水土保持率；监管；滨州市

［摘要］ 《滨州市水土保持规划（2017—2030年）》实施以来，滨州市加强了制度体系建设，持续开展水土流失防治和人为水土流失监管，全市水土保持率持续上升、水土流失强度不断下降、水土保持社会认知度显著提升、遥感监管工作卓有成效，但也暴露出资金不足、机构和人员短缺、行业发展不规范等一系列问题。下一步急需加强组织领导和宣传，健全水土保持投入机制，科学推进水土流失治理，持续提升制度执行能力，加强水土保持监管力度，以推进滨州市水土保持事业长远发展，提升生态系统碳汇能力，促进人与自然和谐共生。

［中图分类号］ S157［文献标识码］ C［文章编号］ 1000－0941（2023）06－0015－04

党的二十大报告中，将“牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”提升到人与自然和谐共生的高度，并将“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”作为推动美丽中国建设的首要任务，这是继十八大报告首次将“生态文明”确立为“五位一体”总体布局的重要组成部分和十九大首次提出“绿水青山就是金山银山”理念后，对水土保持工作的再次强调，并提出更高要求。在此背景下，对《滨州市水土保持规划（2017—2030年）》（以下简称《规划》）实施以来，滨州市水土保持工作取得的显著成效和暴露出的一些问题进行分析、总结，并就《规划》实施效果提出针对性建议，对于深入践行“绿水青山就是金山银山”理念、推进滨州市水土保持事业长远发展、提升生态系统碳汇能力、促进人与自然和谐共生具有十分重要的意义。

1滨州市概况

滨州市位于渤海湾西南岸、黄河三角洲腹地，由北向南分属海河流域、黄河流域和淮河流域，总面积9 660 km2，水土流失面积171.18 km2。从土壤侵蚀类型看，以水蚀为主，兼有风蚀。2017年8月，滨州市按照水利部和山东省水利厅相关要求，发布市级水土流失重点预防区和重点治理区。2018年1月，滨州市水利局（2021年11月26日更名为滨洲市城乡水务局）、发展改革委、财政局、国土资源局、农业局、林业局、环保局等7个部门联合印发《规划》。《规划》在省级规划的总体框架下，立足于滨州市水土流失现状、自然条件，紧密结合国民经济发展对水土保持的需求，對水土保持分区、治理、预防保护、监测等内容进一步细化和完善，对全市水土保持工作进行了近期和远期部署，是滨州市水土保持工作的总参考和重要依据。

2《规划》提出的主要目标

《规划》的近期水平年为2020年，远期水平年为2030年。近期目标为：到2020年，基本建成与全市经济社会发展和水土资源环境承载力相适应的水土流失综合防治体系，基本实现预防保护，重点防治区的水土流失得到有效控制，人为水土流失基本得到有效控制。全市共完成水土流失综合防治面积208 km2，其中治理面积108 km2、重点预防面积100 km2；水土流失治理率达到73%以上；年均减少土壤流失量24万t。

远期目标为：到2030年，全面建成与全市经济社会发展和水土资源环境承载力相适应的水土流失综合防治体系，实现全面预防保护，重点防治地区的水土流失得到全面治理，林草植被得到全面保护与恢复，人为水土流失得到有效控制。全市累计完成水土流失综合防治面积580 km2，其中治理面积280 km2、重点预防面积300 km2；水土流失治理率达到90%以上；年均减少土壤流失量67万t。

3《规划》实施情况

3.1水土保持规划体系和政策体系建设情况

《规划》印发实施后，全市7个县（市、区）的水土保持规划相继编制完成，截至2020年底全部由各县级政府批复实施，全市水土保持规划体系逐步完善。2019年1月，滨州市水利局、发展改革委、财政局等6个部门联合印发《滨州市水土保持目标责任考核评估工作细则》，并组成联合工作组对各县（市、区）开展现场核查与重点抽查，提出考核等次建议，报市委考评办审核通过后向各县（市、区）政府公布。通过严格考核，加强《规划》的落地实施，确保各级水土保持责任落实。2019年12月，《滨州市水土保持管理办法》印发实施，主要规范水土保持规划、水土流失预防、水土流失治理、水土保持监测和监督等内容，既坚持与上位法一致，又突出地方特色，对引黄灌区、平原风沙区、采矿区、地下水漏斗区和城镇、海水入侵地区等有针对性地规定了《规划》中治理措施的应用。《滨州市水土保持管理办法》以市政府规范性文件形式固化了被实践证明行之有效的经验做法，强化了各级有关部门的监督职责。同时，水行政主管部门联合行政审批等部门印发了《滨州市水土保持目标责任考核评估工作细则》《关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持审批与监管的通知》《关于推行水土保持区域评估工作的通知》《关于做好〈山东省水利厅关于开展行政许可案卷暨承诺制生产建设项目水土保持方案审批随机抽查工作的通知〉的通知》《关于联合印发滨州市市级立项生产建设项目水土保持工作流程的通知》等文件，通过不断加强制度建设，逐步夯实《规划》的制度基础。

3.2水土流失防治情况

《规划》实施以来，滨州市坚持综合治理、因地制宜，重点突出水系生态、风沙片、小流域的综合治理，在多部门生态工程带动和社会广泛参与下，2017—2020年实施水土流失治理面积133.37 km2，超额完成《规划》近期治理目标。其中，实施省财政资金水土流失治理工程5项，治理水土流失和实施水土保持生态文明建设33.22 km2，总投资1 430万元；实施市级水土保持项目6项，争取市级财政水利发展专项资金1 000万元，治理水土流失面积13.50 km2；因地制宜探索生态清洁小流域建设模式，完成惠民县李庄镇东牛片区水土保持生态文明重点建设项目、邹平市姜洞小流域治理工程、秦皇台乡韩墩五干渠生态清洁小流域综合治理项目、沾化区胡营河富国片区水土保持项目、邹平市淦沟河小流域（临池段）治理工程、阳信县侯家沟小流域治理工程等6个生态清洁小流域工程。

2021年至今，滨州市治理水土流失面积51 km2，建设沾化区付家河、惠民县刘黄沟2个省级生态清洁小流域示范工程和阳信县九斗沟1个市级生态清洁小流域工程。

3.3人为水土流失防治情况

一是创新宣传手段，引导法人主动履责。通过报刊媒体、户外宣传牌、APP推送、业务培训等多种形式，向生产建设单位开展政策宣讲，引导其主动履行水土保持主体责任。二是做到“四勤监管”。在对项目进行监管过程中，做到嘴勤、腿勤、眼勤、手勤，即密切了解项目开工情况、对在建项目开展现场监督检查、详细查勘施工现场水保措施、检查后出具水保整改意见指导项目整改，实现了对各行业在建生产建设项目的监督检查全覆盖。三是采取定期与不定期结合的检查方式，针对“未批先建”“未验先投”等违法行为开展铁腕执法，责令限期整改，作出相应处罚。严格督办约谈，对水土保持责任落实不力、补偿费缴纳不及时的项目挂牌督办，对工作推进速度慢的县（市、区）和单位约谈相关责任人。对通报排名靠后、被约谈、被督办的县（市、区）在年底水土保持目标责任考核评估时酌情扣分。通过强有力的督办， 李苗苗等：《滨州市水土保持规划（2017—2030年）》实施情况分析一批历史遗留问题得到了彻底解决。四是严格考核运用，确保责任落实。水务局联合发展改革委、财政局等6个部门组成年度水土保持目标责任考核工作组，对各县（市、区）开展现场核查与重点抽查，提出考核等次建议，报市委考评办审核通过后向各县（市、区）公布。

4《规划》实施成效

4.1水土流失面积、强度“双下降”

由表1可知：滨州市水土流失面积显著下降，尤其是2020—2021年，降幅为4.28%，位列全省第二名；2021年全市剧烈侵蚀、极强烈侵蚀面积实现清零，水土保持率达到98.13%。

4.2水土保持社会认知度不断提升

经过多年的宣传和集中整治，滨州市市级生产建设项目水土保持方案审批数由2019年的26项上升到2021年的86项，列全省第三位，水土保持社会认知度不断提升。

4.3监管遗留问题全部清零

通过强有力的督办，历史遗留问题全部清零，2019—2021年8批遥感监管项目整改销号率达100%。2021年以来，市级累计对151个生产建设项目开展事中监管，下发整改意见书91份，在建项目监管覆盖率达到100%；接受验收报备93项，对22个项目开展事后现场核查，下发核查意见17份，因不符合条件而责令整改并重新验收项目1个。

5《规划》实施过程中存在的主要问题

5.1水土保持补偿费未实现专款专用

按照《山东省水土保持补偿费征收使用管理办法》（鲁财税〔2020〕17号）第十八条：水土保持补偿费主要用于水土流失预防和治理，支持被损坏水土保持设施和地貌植被的恢复治理工程建设，以及水土流失监督管理。但是，目前滨州市尚未实现水土保持补偿费的专款专用，民营资本投入机制不健全，社会投资鼓励引导政策缺位。另外，滨州市不属于国家级重点治理区和预防区，2015年以来一直没有得到国家水土流失治理项目资金补助[1]，涉农资金整合后各级财政资金投入更是大幅降低，导致水土保持工作经费不足，遥感监管项目查处、整改和生产建设项目监管工作无法充分开展，水土流失防治项目数量少、规模小、标准低，水土流失治理的针对性不足。

5.2部分地区未设置专门的水土保持管理机构

当前，滨州经济开发区和北海新区未设置水土保持管理部门，水土保持工作分别由开发区所在县（市、区）城乡水务局负责。但是，受管理体制和地方保护的影响，面临进门难、开发区管理范围内企业不配合等难题。2021年，探索了市级、开发区所属县（区）、开发区相关管理部门三方协作机制：由市级牵头统筹，安排专人驻扎跟进，对个别项目进行约谈、督办；开发区所属县（区）集中力量、集中时间，负责建立项目清单和工作台账，录入监管系统；开发区相关管理部门分类负责，主动认领排查、核实、查处、整改任务。协作机制短时间内取得了良好的效果，但缺乏制度支持，随着机构改革进一步深入和各级各部门人员变动，终究不是长久之法。另外，滨州市下辖7个县（市、区）中仍有部分县（市、区）未设置专门的水土保持管理机构，水土保持工作由其他业务科室或个人兼顾，人员不足的问题较为突出，水土流失防治和水土保持监管等工作开展不及时，影响《规划》的落地落实。

5.3水土保持行业发展不规范

取消水土保持技术服务单位门槛后，极大地促进了市场的繁榮，但各单位技术咨询、方案编制、政策解读、监测、水土保持设施验收等业务能力参差不齐，市场鱼龙混杂，亟待规范匡正。目前市、县两级水土保持监管均未配备无人机，科技支撑等能力有待提升。部门之间职责划分不明确，直接影响水土保持监管开展的效率和效果，审批、收费、监管、执法等各工作环节之间有待进一步规范。水土保持监测和信息化服务体系尚不健全，需加快推进水土保持治理体系和治理能力现代化。

6《规划》进一步实施建议

6.1加强组织领导和宣传

应进一步明确水务、发展改革、财政、税务、审批等部门职责，建立协同高效的长效管理机制。山东省税务局、山东省水利厅联合印发的《水土保持补偿费征收管理流程》正在探索施行，该文件制定了水土保持补偿费征收流程，明确了水务、税务、审批各部门职责，共同推进水土保持补偿费征收工作。应坚持多渠道、多形式宣传水土保持法律法规，特别要加强对生产建设项目和活动落实水土流失防治责任的宣传引导，推进水土保持进学校、进党校、进社区，提高全民水土保持观念和生态文明意识。

6.2健全水土保持投入机制

下一步应建立水土保持生态建设多渠道投入长效机制，推进水土保持补偿费专款专用;推动市级专门分配资金，对全市水土流失严重区域进行有针对性的治理，有效提高水土保持率；确保开展水土保持学习培训的经费纳入预算，加快对水行政主管部门、项目法人、第三方机构等人员的教育培训，使相关各方准确定位、规范工作、尽职尽责[2];鼓励和引导民营资本和其他社会资本投入水土保持。

6.3科学推进水土流失治理

应深入研判全市水土流失分布特征，立足于各县（市、区）水土保持工作实际，科学决策，制定年度水土流失治理面积、重点预防保护面积、生态清洁小流域建设目标。《规划》制定的年度防治任务目标是立足于2016年滨州市水土流失状况和2016年11月发布的《山东省水土保持规划（2016—2030年）》而制定的，随着滨州市水土流失状况显著改善，水土保持率达到98.13%，省级下达的年度治理任务由“十三五”期间的20 km2下降到“十四五”期间的15 km2，故建议将《规划》制定的全市年度治理任务目标进行下调。

6.4持续提升制度执行能力

从用好制度、用好手段、用好“处”和“罚”等方面开拓性做好水土保持强监管工作。加速整合市级各水务单位执法力量，加强市级监管队伍建设，提升水土保持监管能力。建立健全水土保持监管、执法联动机制，按照全省统一的时间节点推进遥感监管项目查处整改工作，建立清单，逐一销号。以专门的机构和有效的人员配备，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线，推动实现水土保持监管“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”[3]。

6.5加强水土保持监管力度

对各县（市、区）开展履职督查，对各类不依法履职情形严格追究责任。运用好考核指挥棒，压实市、县（区）级人民政府的水土保持主体责任。对监督检查和验收核查发现的问题，对标有关规定严格责任追究，并跟踪督查问题整改进展，保证问题清零销号[4]，避免事中、事后监管“走过场”。将严重违法违规的生产建设项目和拒不配合的建设单位录入信用信息平台，记入誠信档案，对违规的编制单位、从业人员、技术评审专家依法依规严肃处理，规范水土保持行业秩序，净化市场环境[5]。

[参考文献]

[1] 李苗苗，胡晓蕾，徐鹏，等.基于河长制的滨州市生态清洁小流域建设现状分析[J].中国水土保持，2021（5）：15-16，60.

[2] 姜德文.水土保持设施自主验收的行政监管[J].中国水利，2018（2）：33-35.

[3] 蒲朝勇.推动新阶段水土保持高质量发展的思路与举措[J].中国水利，2022（7）：6-8.

[4] 沈雪建，李智广，王海燕.基层机构生产建设项目水土保持监督管理履职情况分析与对策[J].中国水利，2021（8）：51-54.

[5] 张军政，杨军严，董牧.当前生产建设项目水土保持工作存在的问题及对策[J].中国水土保持，2020（12）：22-26.

［作者简介］ 李苗苗（1988—），女，山东桓台人，高级工程师，硕士，主要从事水利工程与水土保持监督管理工作。

［收稿日期］ 2023-01-18

（责任编辑徐素霞）