统筹交通运输业的发展和安全：理论意涵、现实依据与实践进路

产健 樊亚宾 杨柳

摘 要：

统筹发展和安全是新发展阶段服务国家的重大战略，关乎国家总体安全大局。交通运输业作为国民经济体系的关键组成部分，抓好统筹发展和安全工作对于稳定经济社会发展、当好现代化“开路先锋”有着重要的现实意义和指导价值。从总体国家安全观、风险多期叠加以及两点论、重点论三方面阐述了统筹交通运输业发展和安全的理论意涵，从国家整体大战略和行业发展战略两条主线分析并提出了统筹交通运输业发展和安全的战略逻辑，从系统安全、生命安全、社会安全、生态安全四重需求背景论述了统筹交通运输业发展和安全的现实依据，从战略思维、系统思维、底线思维、创新思维、法治思维、历史思维六个维度提出了统筹交通运输业发展和安全的总体思路，进而构建了供给和需求两端双向发力，发展和安全一体推进、协调联动的实施框架。

关键詞：

交通运输业；统筹发展和安全；总体国家安全观；现代化“开路先锋”

中图分类号：F50

文献标识码：A   文章编号：1007-2101（2023）04-0074-11

习近平总书记高度重视发展和安全，多次在不同场合深刻阐释两者关系和现实意义，在荷兰海牙核安全峰会上习近平总书记倡议：“我们要秉持为发展求安全、以安全促发展的理念，让发展和安全两个目标有机融合。”［1］党的十九大报告进一步指出，“统筹发展和安全，增强忧患意识做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”2020年十九届五中全会更是在通过的“十四五”规划建议中首次将“统筹发展和安全”纳入经济社会发展的指导思想。这一系列的战略决策和工作部署显示出以习近平同志为核心的党中央对现实世界的准确判断和高瞻远瞩，是把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局等重要战略工作的实施基础和条件保障。交通运输作为国民经济的基础性、战略性、先导性产业和重要服务性产业，贯彻落实统筹发展和安全重大要求对于经济社会稳定有着重要意义。因此，深入学习、领会、参透、悟透交通运输统筹发展和安全理论意涵，厘清战略逻辑、现实依据，并明确总体思路和实施路径，对于全面准确贯彻落实中央指示精神、推进发展和安全工作、夯实交通强国发展基础有重大的时代价值。

一、统筹交通运输业发展和安全的理论意涵

“发展”和“安全”是我们党长期以来执政兴国、定国安邦的重要侧重点，发展和安全是一体之两翼、驱动之双轮，两者相辅相成、辩证统一。与过去的发展和安全观不同的是，“统筹发展和安全”融合了系统论、底线思维、辩证思维、战略思维等一系列理论思想和理论方法，是党治国理政过程中的重大理论创新，有着极其深刻的意涵。交通运输作为统筹发展和安全重大要求中的重要领域之一，其理论意涵从属于统筹发展和安全的大概念范畴，并具有一定的行业属性特点。

（一）以总体国家安全观为思想统领和基本准则

2014年，习近平总书记在中央国家安委会第一次会议中创造性地提出总体国家安全观的思想和战略。总体国家安全观将发展中的安全问题置于系统思维下看待和分析，表现为将国家安全观从传统安全延伸到非传统安全，将外部安全与内部安全统一，将国土安全提升到国民安全，将发展问题与安全问题统筹谋划，将自身安全上升到共同安全。这要求交通运输统筹发展和安全要以总体国家安全观为思想统领、战略引导以及推行实施的基本准则。一方面，“交通运输统筹发展和安全”本身蕴含了总体国家安全观中的系统思想。一般而言，我们常会将“发展”与“经济増长”划上等号，而在经济发展迈入高质量发展阶段，发展已经演化成为“更好满足人民日益增长的美好生活需要”，发展的内涵从一般物质需求向品质生活、精神追求发生了根本转变，这使得“交通运输统筹发展和安全”也更具系统性和整体性。交通运输发展从服从于以经济建设为中心延伸到国家社会发展的各个领域，对交通运输发展中暴露出来的安全问题更是从单一维度扩张到多维度，更进一步上升到总体国家安全观的维度来思考、分析和处理，系统性思维成为“交通运输统筹发展和安全”的重要理论方法。另一方面，总体国家安全观为“交通运输统筹发展和安全”提供了理论及实践指引。总体国家安全观关键在“总体”，强调的是统一化、体系性和系统化［2］，突出的是整体安全、全面安全，包含了“大安全”理念。交通运输统筹发展和安全作为总体国家安全观的一部分，在具体推进过程中，需要始终将“大安全”理念贯穿其中，既不能过分强调发展而忽视安全，也不能将重心大幅向安全倾斜而限制发展，要保持发展和安全的动态平衡，以“总体性”视角指导发展和安全的统筹工作，始终明确交通运输的“发展”与“安全”两件大事均是实现总体国家安全的有机整体，需协调推进，形成良性共振。

（二）风险的多期交织叠加加快交通运输发展和安全并重的步伐

乌尔里希·贝克曾对现代化中的风险有着深刻阐释，他认为在现代化进程中，风险制造过程及释放程度与生产力的指数式增长密切关联，这也被认为是风险社会的一般规律［3］。过去四十年，我国经历了极为快速的现代化过程，生产力指数增长的背后积累了大量风险，目前正处在风险社会的高压阶段。不仅如此，由于当前生产要素相互依存、市场交易高度开放，安全问题“正变得越来越有跨界性质”，并演变成为综合的系统性风险。正如习近平总书记论述的“需要注意的是，各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体。”［4］交通运输作为国民经济运行的大动脉，往往是风险汇聚、积累、爆发、扩散的前沿领域，也是构成风险综合体的重要组成部分。在此背景之下，将发展和安全统筹兼顾不仅是交通运输行业高质量发展的一般需要，更是支撑交通强国建设、规避和降低国家发展整体风险，进而直接关乎国家总体安全大局的重要安排。

（三）统筹交通运输业发展和安全要求处理好两大关系和突出统筹协调重点

长期以来，我们党在战略决策中始终坚持对唯物辩证法中的两点论和重点论的综合运用。受限于发展阶段的原因，现代化早期交通运输行业更多关注发展问题，对安全问题重视不足。随着安全问题愈发突出也愈发重要，发展和安全成为需要两手抓、两手都要硬的两件大事。从两点论看，交通运输统筹发展和安全要科学认识发展和安全的两大关系。安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮，安全是发展的保障，发展是安全的目的。交通运输发展和安全两者之间本身没有主次之分，都是国家前进道路中的重要推力，需要把握的是要在时局变化中维持两者关系的动态平衡，即对发展的重视不是以枉顾安全问题为代价，对安全的投入也不是以限制发展为手段，交通运输发展依然是现代化建设的最强支撑，而安全已然成为行业治理进而关乎治国理政的头等大事，发展和安全理应构成两个互相促进、相辅相成的关系。从重点论看，交通运输统筹发展和安全还需针对实际操作中的具体内容分清主次，即要明确工作重点，在重点领域重点突破，避免眉毛胡子一把抓，在条件给定之下寻求最优解，分清轻重缓急，优先解决影响国家安全的突出矛盾、紧迫问题［5］。

二、统筹交通运输业发展和安全的战略逻辑

现代化是一个渐进的过程，需要一系列重大变革，推进这变革除了技术变革和外部环境外，最重要的就是确定和实施国家整体大战略［6］。因此，从总体战略逻辑看，统筹交通运输发展和安全从属并服务于国家整体大战略，遵从强国战略的长期安排到构建新发展格局的阶段性安排的逻辑主线。此外，国家整体大战略又是由无数涉及各专项领域的细分战略组成，党的十九大提出的交通强国战略正是面向交通领域的大战略，因而从行业内看，统筹交通运输发展和安全势必遵从交通强国的战略指导，并形成“交通强国—国家综合立体交通网—统筹交通运输发展和安全”的逻辑主线。

（一）高度服从于两个百年目标的总战略到构建新发展格局的阶段性战略的逻辑主线

从总战略看，两个百年目标是一切工作的根本性目标、总体性任务。然而当前，受内外环境变化影响，我们正面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，百年征程面临巨大干扰和挑战。对此，党中央审时度势从理论高度和现实需求出发提出构建新发展格局的战略调整，即加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局不仅是双循环的格局，也是统筹发展和安全的格局。新发展格局的核心在循环，循环不畅必然会导致梗阻，进而直接威胁到自身。而长期以来，交通运输在国民经济中起到牵一发而动全身的作用，是国民经济循环的重要载体，交通顺则百业兴［7］，交通是百业之基础，充当国民经济脉搏的关键角色，更是被明确为国家现代化的开路先锋。交通体系不全反映出来的运输成本过高、交通韧性不足等均会对国民经济形成传导效应，进而产生重大影响，带来系统性风险，从而对现代化进程形成阻碍。从国际上看，发生于2021年3月23—29日的苏伊士运河“世纪大堵船”事件及因新冠病毒感染疫情防控造成世界各港口大拥堵所加剧的全球供应链吃紧，正是交通韧性不足对经济发展负面影响的体现［8］。从国内来看，区域发展大战略、城乡融合发展战略等极大依靠交通运输的服务性功能，6轴7廊8通道的综合立体交通网主骨架辅以无数覆盖全国的“毛细血管”，正是强化韧性、畅通循环、提升效率的有力支撑，是交通运输服务国家发展安全的主要体现。由此可见，交通运输统筹发展和安全高度遵循了服务新发展格局的阶段性战略、并进而服务两个百年目标总战略的逻辑主线。

（二）客观遵循交通强国建设到国家综合立体交通网规划的战略主线

从历史逻辑看，交通与国家发展有着极其密切的关联，二者总是相辅相成、紧密结合。世界史告诉我们，交通建设能力的强大可以促进国家经济实力的强盛，17世纪的荷兰依靠造船和航海的领先技术成为了“海上马车夫”，18世纪的英国通过蒸汽机的发明变革交通技术并率先完成工业革命，进而推动形成了世界市场，成为“日不落帝国”，此后，19世纪的内燃机、20世纪的飞机、高速公路等一系列交通变革均塑造了一个国家一个时代。从国内史看，“铁路先行”的总体思路是新中国成立以后的相当长时间推动经济增长的重要战略思路，在国民经济恢復时期和整个“一五”期间，全国铁路固定资产投资总额达到了11.33亿元和62.89亿元，占国家基建投资总额的14.47%和11.44%。社会主义建设时期，中国交通运输建设有力支撑了社会经济的恢复和发展，同时通过构建交通运输网络维护了民族团结和政治稳定，巩固了国防建设。改革开放初期，受制于前期交通基础设施底子差、发展严重不足的缺陷，国民经济发展受到了一定程度的制约，但1992年后，我国加快了交通基础设施建设步伐，从此开启了飞速发展的30年。国际国内两方面历史均向我们揭示了交通强国的实践规律。而从交通强国内涵看，交通强国的“强”不仅是体现在自身要强，也突出了要能促“国”强，更要上升到要促“天下”强，但根本要回归到可惠民生［9］。这对统筹交通运输发展和安全提出了新的要求，也赋予了新的内涵。一方面，现在的交通发展是要构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系的发展，是体现新发展理念的发展，更是高质量的发展，这就要求交通强国的发展方向在构建全方位服务性交通的基础上，进一步提升交通韧性，进而增强国民经济韧性。另一方面，交通强国的本质是可惠民生，民生的根本在于生命安全，因而统筹交通运输发展和安全是在新发展阶段下牢牢树立坚持以人民为中心的发展思想和把人民生命财产安全放在首位的理念，就是要在交通运输发展的同时进一步控制、降低交通事故发生起数、伤亡人数，实现本质安全、可持续安全的交通。

三、新发展格局下统筹交通运输业发展和安全的现实依据

（一）系统安全——综合、韧性交通成为稳定经济发展大局的基础性工程

当前，我们正经历百年未有之大变局，不确定性成为时代主题，党的十九大报告更明确指出“世界面临的不稳定性不确定性突出，人类面临许多共同挑战。”一方面，外部环境变化往往会对国内经济带来剧烈冲击。如中美贸易摩擦、全球范围内的贸易保护主义、单边主义、民粹主义抬头等均对我国外向型经济带来挑战，导致外需增长面临较大不确定性；全球新冠病毒感染疫情对国际贸易、国际产业链循环带来极大破坏［10］，作为全球产业链一员，我国也不可避免受到极大冲击。这些变化深刻影响和重塑了我国经济发展模式，使得我们加快提出形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。事实上，构建国内循环的关键和基础是要形成以区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略协同推进的区域发展新格局，区域发展新格局的基础和支撑又需要加快形成综合交通运输体系。从这一层面看，统筹交通运输发展和安全体现在为内循环提供系统性支撑，加强交通运输系统性能力更是成为统筹交通运输发展和安全的重要内容和紧迫任务。另一方面，当前国内如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件频发，这些通常会造成或者可能造成交通运输设施毁损、交通运输中断、阻塞等后果。据研究发现，全球约27%的公路和铁路资产至少面临着一种自然灾害，约7.5%的资产经受着百年一遇的洪水风险。交通中断的经济和社会代价更是远远超出了基础设施破坏的范围和损失。与此同时，交通运输系统又承担着应急运输保障的重要职能，因此提升交通韧性也成为统筹交通运输发展和安全的重要内容，这既包括提升交通基础设施资产韧性，也包括增强交通基础设施网络韧性，还包括提升交通运输应急管理能力。

（二）生命安全——交通领域安全成为社会公共安全重要组成部分

世间万物，人的生命最宝贵；百业兴旺，安全生产最重要［11］。“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的前提条件是要保障最基本的生命安全，生命安全是一切安全的基础。我们党长期以来始终坚持人民至上、生命至上的基本理念，始终高度关注民生、重视民生，始终把保护人民生命财产安全作为头等大事来抓，生命安全至上已成为全社会共识。习近平总书记在对全国安全生产工作作出指示时强调，“安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局”［12］；“坚持人民利益至上，始终把安全生产放在首要位置，切实维护人民群众生命财产安全”［13］。当前，交通领域的安全问题已成为社会公共安全中的最大问题。特别是近二十年来，随着城镇化的不断推进，我国基础设施建设和机动化水平不断提高，机动车保有量和驾驶人数指数型增长，截至2021年，全国机动车保有量达到3.95亿辆，汽车驾驶人4-44亿人。日益增长的机动车带来了日益突出的安全问题。据统计，我国已经成为世界上交通事故发生最多的国家之一，1990年交通事故成为我国意外死亡的第10大因素，2013年上升至第3，2021年全国有61 703人死于交通事故，平均每8分钟就有1人死于交通事故［14］。交通运输安全生产事故同样不容乐观，据相关统计，近五年来平均每年道路交通事故起数、死亡人数分别约占全国安全生产事故总量的70%和80%，重特大事故尚未得到有效遏制，交通运输安全生产工作依然严峻。这些都迫切要求交通运输领域坚持统筹发展和安全，牢守安全底线，以科学规划、双重预防、严管严控、改革创新、精准处置等方式方法实现交通运输可持续安全。

（三）社会安全——交通运输业发展稳定关乎社会长治久安

根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年12月，我国网民规模达10.32亿，其中网民使用手机上网的比例达到99.7%，移动互联网正成为信息獲取、人际沟通的主要方式。而与以PC端为主的传统互联网时代相比，移动互联网时代以手机为代表的移动终端对突发事件舆情传播影响更加深远［15］。特别是微博、微信、短视频的出现，我们每个人都有机会成为舆情传播的中心，并将舆论发酵时间由延迟转向“零时差”、由公开转向私密，这使得以个人为主体的自媒体越来越成为推动舆论向前的重要力量。而交通事故常常伴随着群死群伤，使得其极易引发群体性事件并进而演化为舆情危机。比较典型的如2011年7·23甬温线特别重大铁路交通事故，事故发生后迅速成为一宗重大舆情事件，广大网民通过微博、微信、网络论坛、贴吧等形式对事故原因、后果、救援进展、处置与善后方式、高铁安全、事故追责、主流媒体表现等提出了广泛而深刻的质疑［16］。在这起重大网络舆情事件中，党和政府的执政能力与政府公信力受到了极大的考验，与此同时给中国高铁事业带来包括降速、工程停滞、高铁品牌国际名声受损等灾难性、致命性的影响，中国高铁在一段时间内跌入了前所未有的低谷。如今我们从以文字和图片为主的信息时代进入短视频时代，突发事件所引发的舆情要比以前更加猛烈，不确定性也更强，社会性风险也会更大。这使得政府在处理群死群伤的突发事件时，不仅需要具备传统应急救援处置的基本能力，还要具备新时代的网络舆情应对能力。因此，从这一层面看，对社会安全的需求也要求我们交通运输领域统筹发展和安全，通过降低事故数量、人员伤亡、经济损失，夯实行业发展质量，确保行业发展稳定。

（四）生态安全——“双碳”目标要求交通运输转变发展方式、提升发展质量

在能源危机、气候变化等多重背景下，碳排放正成为一个全球性的重大议题，并日益受到广泛关注。2020年，我们也正式提出力争实现2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”目标，使得安全、绿色、环保、创新加速成为各行各业发展的新理念。交通运输作为资源消耗和碳排放的“大户”，成为“双碳”战略下发展结构调整的重要行业。从全球来看，碳排放总量中1/4来自于交通运输业，据国际能源署统计，2020年全球交通碳排放达到84亿t，占碳排放总量的26%［17］，相较2012年提升3%。由于交通运输业具有对石油高度依赖的典型特征，并且随着经济发展、基础设施水平不断提高，交通需求也不断增长，交通领域碳排放已成为全球碳排放控制的重点［18］。而交通运输碳排放结构中最主要来自道路运输，据估计，道路运输碳排放分别是航空和船舶排放量的近4倍和2倍以上［19］。近年来，随着我国基础建设迈入加速扩张期，交通运输领域的能源消耗和碳排放持续高速增长，已经成为仅低于工业和生活消耗的第三大能源消耗产业［20］。目前我国碳排放总量中交通运输占比已经超过10%，其中80%以上来自于道路运输、道路运输中，道路货运占比超过60%，其中重型货车占公路货运碳排放总量超过85%，这与全球交通运输碳排放结构表现出趋势上的一致性。可以看出，当前交通运输结构调整和能源转型已经是我国“双碳”战略中的一项重要任务和难题。生态安全已经成为经济安全、生命安全之外的统筹交通运输发展和安全的另一大重要研究视角，能源消耗、碳排放等也成为交通运输发展中新晋的重要考量项。从生态安全的视角谋划交通运输发展更是成为关乎“双碳”战略能否如期、按质达成的关键性工作，其不仅体现了可持续发展的内在要求，更是决定了我国能否在推动构建人类命运共同体中发挥出应有的责任担当，充当了我国能否从应对气候变化的积极参与者、努力贡献者，逐步过渡成为关键引领者的关键性角色［21］。生态安全的新时代背景为统筹交通运输发展和安全赋予了新的内涵、提出了新的要求。

四、统筹交通运输业发展和安全的总体思路

（一）坚持战略思维引领，加快实现由“先导性、基础性、战略性和服务性”的属性向“中国现代化的开路先锋”属性转变

中国共产党历来是一个重视并且善于进行战略思维的党［22］。创造性地运用战略思维指导理论和实践工作是我们党领导中国革命、建设、改革开放事业和实现伟大中国梦持续成功的思维保障［23］。战略思维需要对全局有准确性判断，强调的是针对某种既定战略目标立足根本、着眼全局、关注长远，进行全局性、整体性、战略性决策所遵循的思维方法。交通运输统筹发展和安全要坚持以战略思维引领，统筹发展过程中各方面、各要素、各阶段的关系，把握各因素之间的内在关联性，深度融入经济发展和国家稳定大局。

长期以来，交通运输被定义为具有“先导性、基础性、战略性和服务性功能属性”的行业，“要想富先修路”“交通先行”等历来是指导和推动交通行业发展的主导理念。纵观交通运输发展史，党在谋划交通运输事业时依据世情国情党情作出了几次重大战略转变。新民主主义革命时期和社会主义建设时期，交通运输行业发展解决的是“有没有”的问题，是为满足恢复国民经济、稳定大局和实现民族团结的基本需求，最主要目的在于维护新生政权、经济和社会稳定，增强政治认同［24］。改革开放以后，发展成为第一要务，交通运输行业发展逐渐从解决“有没有”的问题转变为“够不够”的问题，即要解决交通运输发展规模与国民经济快速发展不相适应的矛盾，从而逐步形成了交通运输在国民经济中的优先地位、现代化战略中的先导地位。党的十八大以来，经济发展进入高质量发展阶段，交通运输行业发展定位迎来深刻变化。党的十九大报告进一步将交通行业发展上升为强国高度，提出交通强国战略。在2021年10月第二届联合国全球可持续交通大会上习近平总书记所作的主旨讲话中，交通运输更是被赋予了“中国现代化的开路先锋”这一前所未有的战略定位和内涵。一方面，新的战略定位和发展内涵要求交通运输统筹目标从充当先导性、基础性、服务性角色转变为承担为中国现代化事业全面破局的角色，要做到在行动上冲锋在前、能力上适度超前、发展上率先突破、作用上先行引领，实现为国家现代化建设提供更加有力的支撑、更加坚强的保障、更加有益的探索［25］。另一方面，新阶段“稳字当头、稳中求进”的发展要求，使得交通运输统筹发展和安全的战略目标不仅要实现为中国现代化破局，更要确保模式、过程和结果规范、安全、绿色、创新、可持续，一体践行和贯彻落实国家总体安全观，实现新时代发展和安全的动态平衡。

（二）坚持系统思维统筹，一体践行国家总体安全观

系统观念是马克思主义基本原理的重要内容，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要方法论。交通运输统筹发展和安全是一项系统性工程，需要秉持系统观念，强化系统思维，立足交通而放眼全局，以新发展理念、总体国家安全观为推进发展和安全工作的思想统领，灵活运用“两点论”和“重点论”，实现高质量发展和可持续安全高效平衡。一方面，推進交通运输发展要以交通强国理论和双纲要作为理论依据和实践指导，系统谋划新阶段交通事业发展全局，推动实现交通运输发展与区域发展、乡村振兴等重大战略整体设计、一体推进。进一步加强交通运输发展过程中的矛盾问题解决，统筹发展质量和发展效益、发展成果与成果分配、经济发展与社会和谐之间的关系，使交通运输发展成果更好惠及全体人民，增进民生福祉，实现共同富裕［26］。另一方面，要从总体国家安全观的理论高度系统分析和研判当前交通运输行业发展中的安全问题。不仅要将交通运输安全深度融入政治安全、国土安全、军事安全等传统安全中一体分析，更要深刻把握交通运输安全与经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、生态安全、资源安全等非传统安全领域之间的关联，把交通运输安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，综合运用系统方法从多因素、多层次、多方面入手研究发展和安全，从系统论出发优化统筹方式，协调确定好交通运输各项安全发展战略和政策的定位和功能，系统防范化解发展中的重大风险挑战，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一［27］。此外，统筹交通运输发展和安全还要坚持全面防范和重点把控相结合。当前，风险要素多源多样，在保证交通运输安全防火墙工作全天候作业、时时在线前提下，还要做到分清主次、突出重点、把握要害，以重大风险监测预警管控为主要抓手，统筹安全管理工作，做到“龙衮九章，但挈一领”。

（三）坚持底线思维落实，强化忧患意识，封住“下限”，拉高“上限”

习近平总书记指出，“凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，这样才能有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。”“从坏处准备”“努力争取最好的结果”是底线思维的核心思想。前者是后者的必要基础，后者是前者的必然结果［28］。统筹交通运输发展和安全与人民群众的美好生活息息相关，事关经济社会的发展与稳定，要从政治站位的高度，牢固树立底线思维，既要封住“下限”，也要拉高“上限”。封住“下限”即是要将抓安全生产工作作为统筹发展和安全的基础工作和首要工作，保生产安全是基本也是底线。一方面，要时刻树立安全是1，其他是0的思想，强化忧患和问题意识。始终把安全生产工作放在首位，作为一切工作必须坚守的底线，将安全生产工作优先考虑、优先部署、优先保障，确保交通运输安全发展。另一方面，要紧抓重点领域安全生产隐患排查整治和风险分级管控工作，防微杜渐，防患于未然。进一步压紧压实安全生产责任，坚决杜绝各类事故发生。拉高“上限”是指统筹发展和安全工作要立足当下，着眼长远，持续推进，高效推进。一方面，要将交通运输安全工作作为一项长期工作严肃对待，压紧压实主体责任，树立“安全工作投入力度怎么大都不为过”的理念。另一方面，在筑牢底线同时要进一步优化治理手段、治理模式，提高工作效率，力争做到安全管理工作降本提质增效，实现与发展高质量互动。

（四）坚持创新思维推进，形成科技创新+制度创新双轮驱动

创新思维是以创新为导向，在把握事物发展客观规律基础上实现破除陈规、开拓创新思维模式［29］。从一定意义上说，中国共产党的历史，就是一部坚持以创新思维和创新实践推动中国社会不断发展的恢宏画卷。新时期做好交通运输安全工作要深入贯彻可持续理念，要发展和安全并重以实现持久安全，要以制度与科技“双创新”驱动推进可持续安全建设，使交通运输可持续安全在习近平总书记倡议的“共同建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”［30］中当好“排头兵”、勇做“先行军”，力争为全球交通安全治理输出中国经验、提供中国方案。一是要全面提升交通运输安全发展的科技创新能力和水平。一方面，要进一步加强基础研究和应用基础研究，增强原始创新能力，确保交通运输科技安全。另一方面，要始终把“科技兴安”作为抓安全发展工作的重要着力点，强化基础设施可靠性设计建造理论、全寿命周期性能演化规律及致灾机理等研究，促进新技术与交通运输安全生产和安全监管融合，充分运用云计算、大数据、物联网等技术手段，积极推进智能交通、互联网+监管、电子运单、主动安防、超前预测预警、智慧决策等方面的建设和发展，提升交通运输本质安全水平。二是要继续深化制度创新，并将其作为提升交通运输安全治理体系和治理能力现代化的重要着力点。一方面，要加快推进交通运输安全体系建设，构建交通强国安全保障长效机制。另一方面，进一步加大体制机制改革的创新力度，着眼于实现安全管理工作的制度化、规范化、程序化，继续完善和创新法规制度体系建设。此外，要顺应新的市场趋势和业态发展，及时补给新的安全管理制度规范。三是要进一步加强交通运输安全国际合作创新，继续围绕“一带一路”倡议推动共同塑造安全可持续的交通体系，进而为国际交通运输安全治理提供中国方案、输出中国经验、贡献中国智慧。

（五）坚持法治思维保障，增强法治理念，夯实以法促安基础

法治思维和法治方式已成为新时期治国理政的基本要求和主导方式。交通运输行业涉及领域广、从业人员多、社会参与度高，其统筹发展和安全工作必须牢牢树立法治思维，强化法治理念，坚持依法治理、依法治安，着力提高安全发展的法治化水平，用法治思维和法治手段解决发展过程中的安全问题。一是要进一步推动“建章立制”“先立后破”，健全交通运输安全生产法律法规体系。要通过更新立法理念、做好相关法律法规立改废工作、通过立法理顺安全生产监督管理体制、建立安全生产立法预评估及后评估机制等方面工作，使交通运输安全发展中的治理做到决策依法、规划依法、生产依法、管理依法。二是要坚持严格公正文明执法，提高执法的科学规范性［31］。要通过严格按照程序规范执法、优化分级分类监管、加强执法联动、编制安全生产权力和责任清单等方式，真正做到执法监管工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以长效机制实现安全生产长久安全。

（六）坚持历史思维把舵，深入剖析安全发展规律及事故教训，以史为鉴、以史为用

习近平总书记指出“历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。”［32］以史为师，可以获得治国理政的经验和启迪［33］。交通运输发展和安全的关系作为国家发展中的历史现象具有历史合理性和变动性，从早期的以发展为主到高质量发展阶段的统筹兼顾，两者在实践中的演变也完全遵从了具有统一性、普遍性的倒U型关系，说明了对历史规律及经验教训的总结研究对交通运输统筹发展和安全工作具有重要的指导意义。坚持以历史思维掌舵交通运输安全发展，一是要以历史纵深感深入研究普遍性、规律性和深层次问题。重点要从所处历史阶段及面临形势对国际国内、长期短期交通运输发展的环境、阶段、角色等进行分析，从而以扎实可靠的规律性认识对当前和未来的形势进行科学预判。二是要加强对交通运输安全事故或涉及交通运输的相关突发事件进行针对性的案例分析。以具体案例为导向，深刻剖析事故发生的深层次原因，将事故教训作为工作的“照妖镜”和完善安全生产体系的工作机制，切实堵塞安全漏洞。

五、统筹交通运输业发展和安全的实践进路

在以人民为中心的根本理念指引及高质量发展阶段的目标定位下，统筹交通运输发展和安全将是一项长期性工作，也是当前一项急迫工作。从实施路径看，推进统筹交通运输发展和安全需要从供需两端同时发力，供给端要加强基础设施、制度、技术等方面的高质量供给，需求端要强化安全绿色可持续的交通运输需求的牵引作用，形成供给和需求相互促进的良性互动，全面推进交通运输高质量发展。

（一）“以发展促安全”，强化基础设施、制度、技术等方面高质量供给，全面提升交通运输业供给水平

“发展是安全的保障”，要进一步深化发展在安全中的动力作用，通过增加有效基础设施供给、制度供给、技术供给，改善供给质量，优化供给结构，打造高质量的供给体系。

一是要加强统筹协调，高质量推进规划落地落实。“十四五”时期是推进《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》实施落地的起步期、关键期。要高标准起步，高质量推进，将高质量高标准的要求贯穿到每一个项目里，体现到每一个环节中。一方面，交通强国试点和重大项目建设要在现代化开路先锋的发展定位、互联互通的发展方向、动能转换的发展方式、人民满意的发展目标等引领和指导下做好前期策划。高标准部署、严要求落实，发扬钉钉子精神，层层压实责任。要紧扣重点，务实推进，特别是要加快建立健全促进党员干部狠抓落实的长效机制，做到事事有清单、件件有人干。另一方面，要提升具体项目、工程的规划设计水平，以超前性、统筹性和融合性作为规划设计依据，以打造具有韧性的交通体系作为主要目标，确保各项目有效推进，加快推进双纲要从战略规划到实施方案落地生根。

二是要坚持以制度创新为核心全面深化改革，提升制度供给质量。当前，我国交通运输面临的许多矛盾和问题，不是周期性的，而更多是长期积累的结构性、体制性和根源性的问题，根本出路在于增强和深化制度创新和制度改革，推进现代化制度体系建设。一方面，要加快运输行业的运行体制创新，形成统一开放、竞争有序的交通运输市场。效益不佳、效益下滑是诱发当前交通运输安全问题的主要原因，其根源在于市场化机制不健全。因此，要重点健全市场基础性制度，优化提升营商环境，打破区域性、行业性壁垒，强化反垄断和反不正当竞争规制，优化资源要素市场化配置，完善市场监管机制，增强监管效能，推进交通运输与其他产业联动发展，进一步扩大开放，建立健全国内国际一体化市场体系。另一方面，要完善交通运输科技創新体制机制，健全科技管理体系和政策体系。重点要积极推动科技改革政策在交通运输行业率先落地，特别是要加快落实国家实验室建设和国家重点实验室体系重组的相关政策，发挥其在牵引交通运输领域基础研究、原始创新中的作用，构建有利于科技创新、成果转化、创新服务一体化发展的多元开放平台，不断提升科技赋能能力，全面提升交通运输本质安全水平。要推进新模式、新领域、新业态等方面的相关立法工作和标准规范体系建设，形成既有激励又有约束的制度环境。此外，还要进一步完善治理体系，提升治理能力，创新治理方式。重点围绕加快推进交通运输安全生产体系建设，遏制重特大安全事故发生；围绕完善交通运输应急管理体制，增强行业应急管理能力；要鼓励社会组织参与行业治理，发挥智库、协会等在交通运输信用建设、公共服务等领域的作用［34］。

三是要加强技术研发，积极推动新技术、新产品、新工艺、新材料在交通运输行业的运用。新时代面临的安全发展挑战往往具有综合性、复杂性和全面性，旧技术、老手段在处理这些问题时常常表现出不匹配、不协调和不适应，这要求统筹发展和安全要以科技作为重要支撑，将科技创新作为打破发展和安全之间矛盾的“撒手锏”。一方面，充分认识科技创新在统筹发展和安全中的重要性，加大交通运输领域的科技创新投入。要从加快建设交通强国的急迫需要和长远需求出发，加强基础研究，强化应用研究，特别要集中对关键核心技术、现代工程技术、前沿颠覆性技术展开技术攻关；强化企业在创新方面的主体地位和作用，弘扬具有创新意识的企业家精神。另一方面要发挥我国强大交通运输市场优势，积极推动5G、大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能、北斗导航、工业机器人等前沿技术与交通运输行业的深度融合。要善于将市场优势转化为创新优势，制定鼓励应用先进安全生产技术装备的政策，建立通过市场培育实现技术沿着从能用到好用发展路径的新机制；积极推进新技术、新产品、新工艺、新材料在与安全密切相关的如监测预警、隐患排查治理、应急救援响应等重要领域和关键环节的应用。此外，还要加强创新人才的高质量供给。对标《交通强国建设纲要》中打造世界前列科技创新能力的目标，大力培养具有国际影响力的科研平台和具有国际水平的科技人才［35］。

（二）“以安全保发展”，深化需求侧改革，着力疏通需求端的“堵点”，提升需求质量，形成安全发展的需求牵引力

需求和供给相互影响、相互促进，需求端质量不高通常也會拉低供给质量，从而催生风险。当前，交通运输发展中面临的安全风险不仅出在供给端，需求端存在的问题也是重要诱发因素。长期以来，我们在解决交通运输行业发展和安全的矛盾时多偏重于供给侧调节，而忽视需求端的治理和提升，使得很多方面出现了供给超过需求、需求难以消化供给的新结构性矛盾，由此引发的效率不足、边际效益递减等问题更是成为滋生发展中的风险的重要原因。因此，交通运输领域推进“需求侧改革”就是希望通过发挥需求牵引供给的作用，实现与供给创造需求相互配合形成更高水平动态平衡，提升行业运行体系整体效能。深化需求侧改革，需要我们不断疏通需求端“堵点”，提升需求端质量。重点是要紧扣结构性问题通过“补短板”“促升级”做到更加精准有效；通过加快形成现代交通市场体系、现代物流体系，培育完整内需体系；通过实施交通运输安全文化教育提升工程，增强需求质量的安全要素浓度。

一是需求侧管理紧扣结构性问题，通过“补短板”“促升级”做到更加精准有效。对于交通运输行业来说，既要满足系统建设为现代化发展提供支撑，同时也要做好因题施策，做到对需求的精准响应。一方面，投资需求要瞄准制约行业发展的短板和弱项，关系民生实事的重点领域，积极扩大有效投资。重点推进有利于运输行业提升发展效益和安全程度的基础设施建设，对包括港口码头、内河航道、重要交通枢纽及行船行车危险路段、公路危旧桥梁、生命防护工程等基础性工程进行智能化改造升级，加快推进危险货物运输通道与场站布局、高速服务区停车位等方面建设，深入推进“司机之家”建设，提升运营服务质量，保障行车安全。另一方面，要继续深化交通运输领域“放管服”改革，精简行政审批事项，优化营商环境，提升服务质量和服务效率，切实降低企业制度性交易成本，让企业重心回归到生产经营上。

二是通过加快形成现代交通市场体系、现代物流体系，实现行业发展提质增效，以效益提升带动安全管理增强，实现安全发展由被动重视向主动提升的内生转变。当前，运输行业风险滋生逻辑由过去的高效益、弱监管转变为低效益、强监管，在运输行业市场体系不健全、供需调节机制失灵之下，相较前者，后者更难通过监管的方式从根源上消除风险。因此，解决安全风险问题势必要再次回归到发展上，只有实现效益明显提升，才能真正塑造企业对安全发展重视的主动性，从而达成发展和安全长期良性互动的关系。从企业发展的需求端看，一方面，要加快形成现代交通市场体系。要从推进交通运输市场要素自由有序流动、完善交通运输市场准入和公平竞争制度两大方向发力，塑造市场化、法治化、国际化的交通运输营商环境，要鼓励各类金融机构、中介机构按市场化原则、按照信用机制提供相关综合服务，加快供给过剩行业兼并重组，构建供需动态平衡、市场有序发展的交通运输统一大市场。另一方面，要加快形成现代物流体系，做强扩大内需战略支点。现代物流体系构建不仅对交通运输发展提质增效有直接影响，更能通过加快构建新发展格局，实现扩大内需，进而提升社会整体发展质量和水平，间接促进交通运输安全发展。现代物流体系形成，首先，要利用先进技术加快构建现代物流基础设施网络体系，提升现代物流服务实体经济能力、增强现代物流高质量发展的内生动力；其次，要培育多式联运经营主体，积极推进“一单制”，丰富“门到门”一体化联运服务产品，提升物流效率，降低物流成本；最后，要善于借助产业链供应链金融等创新型金融工具，培育形成一批国际一流的现代物流企业，推动行业集约高效运行。

三是进一步推进交通运输业安全文化教育提升工程，增强需求侧质量提升中的安全要素浓度。通过安全文化教育提升强化需求端对供给产品和服务的安全要求，是实现需求牵引供给、以需求质量要求提升带动安全生产水平增强的有力举措。一方面，加强社会全员安全教育，提升安全意识、增强安全需求。要把安全生产公益宣传、案例警示教育、安全相关法律法规以及安全应急知识普及作为安全文化教育工程的重要抓手和策略点，持续深入开展“安全生产大讲堂”“安全生产月”等活动。另一方面，强化和健全交通运输从业人员职业化培训体系。要进一步融合社会力量推进和加强在职业教育、高等学校开设相关专业，培育大量高水平安全生产专业人才；要建立健全企业主要负责人和安全生产管理人员能力考核机制，丰富和完善职业后教育培训机制，提升相关从业人员的专业化、职业化水平；要积极开展从业人员安全生产知识竞赛和技能比武，营造良好且具有职业技能激励的安全生产文化氛围。

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责任编辑：彭 青

Ensuring Transportation Industry both Development and Safety：

Theoretical Implications， Practical Basis and Practical Approach

Chan Jian1， Fan Yabin2，3， Yang Liu4

（1.Research Center for Transportation Safety，China Academy of Transportation Sciences， Beijing 100029，China;

2.School of Economics and Management， Institute of Disaster Prevention， Langfang Hebei 065201， China;

3.China Society for Public Economics， Beijing 100089， China;

4.Training Institute for Officials of MEM （Party School of MEM of CPC）， Beijing 100022， China）

Abstract：

Ensuring development and security is a major strategy to serve the country in the new development stage， which is related to the country's overall security situation. As a key component of the national economic system， ensuring both development and security of transportation industry is of great practical significance and guidance value for stabilizing economic and social development and being a "pioneer" of modernization. This paper focuses on the theoretical meaning of integrated development and security of transportation industry from three aspects， overall national security concept， multi-period risk overlap， and two-point theory and focus theory. Based on the analysis of the overall national strategy and industry development strategy， it puts forward the strategic logic of coordinated development and safety of transportation industry. From the background of the four demands of system safety， life safety， social safety and ecological safety， it discusses the practical basis of the development and safety of transportation industry， and proposes the general idea of the development and safety of transportation industry in six dimensions， strategic thinking， system thinking， bottom-line thinking， innovative thinking， rule of law thinking and historical thinking， and then constructs the implementation framework of the two-way force of supply and demand， development and safety as one， and coordinated linkage.

Key words：

transportation industry; ensuring both development and security; overall national security concept; modernization "trailblazer"