公共卫生的立法规制

徐爱国

目前，我国已初步建立起公共卫生法律保障框架，共计涉及30余部法律，其中有基本医疗卫生与健康促進法、传染病防治法、突发事件应对法、动物防疫法、进出境动植物检疫法等骨干法律，还有10余部与公共卫生相关的专门法律，包括药品管理法、疫苗管理法、职业病防治法、献血法、渔业法、食品安全法等。此外，还包括其他法律中所涉及的公共卫生法律条款。

公共卫生与公共卫生立法

公共卫生体现了一种共同的价值观，那就是减少疾病、拯救生命和促进健康。公共卫生是人类共同利益的一部分，是一种共同的善。公共卫生法则指国家通过各种层次的立法活动，协调个体和群体之间的利益关系。换言之，即国家运用公共权力和法律职权，以法律的形式防止流行病、保护环境免受危害、促进健康生活方式、应对灾难、帮助社区恢复和提升公共的健康。

公共卫生的法律规制，历来有新旧二义。传统的公共卫生法，仅指传染病控制法。强制接种和治疗、隔离检疫以及健康数据监测，是传统公共卫生法的主要主题。新兴的公共卫生法，则更关注慢性病和急性传染病的暴发，特别关注社会流行病学，强调社会、经济和环境因素对公共卫生的影响。[1]

我国的卫生立法文件，对公共卫生也有法律上的界定。国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》，界定“突发公共卫生事件”为“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。这是从公共卫生应对措施的角度，对公共卫生事件的定义。

《基本医疗卫生与健康促进法》则为公共卫生确立了基本的框架。法律规定，公民享有基本医疗卫生服务的权利。基本医疗卫生服务包括两个方面的内容，一是公共卫生服务，二是基本医疗服务。“卫生”涉及公民与公共权力之间的公共健康关系，大多属于公法调整的范围；“医疗”涉及医疗机构与患者之间的关系，同时具有私法和公法的性质。当医疗机构为公民提供“基本医疗服务”的时候，属于公共卫生的一部分。

公共卫生具有公益性特征。所谓公益性至少包括两个方面的含义，一是指社会福利的性质，提供服务者不能以营利为目的；二是指服务的提供者为政府或者政府的代理机构。法律明确规定，国家和各级政府都有义务提供公共卫生服务，建立突发卫生应急体系、传染病防治体系、预防接种体系、慢性病防控体系、职业健康保护体系、妇幼和老年保健体系，以及残疾人康复，建立急救体系和精神卫生服务体系。

2020年4月，新冠疫情背景下，我国在传染病防治方面加快了公共卫生立法。立法机关强调“强化公共卫生法治保障，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。“抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善”。[2]

立法报告称，我国已初步建立起公共卫生法律保障框架，共计涉及30余部法律，其中有基本医疗卫生与健康促进法、传染病防治法、突发事件应对法、动物防疫法、进出境动植物检疫法等骨干法律，还有10余部与公共卫生相关的专门法律，包括药品管理法、疫苗管理法、职业病防治法、献血法、渔业法、食品安全法等。此外，还包括其他法律中所涉及的公共卫生法律条款。

传染病防治法的立法史

公共卫生法，首要的法律是传染病防治法。《传染病防治法》开宗明义地提及传染病防治法的国家责任。法律规定，立法的目的就是预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生。传染病防治实行预防为主，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。

我国传染病防治法首创于1989年。后经2004年和2013年两次修改，一直延续至今。早在1988年，国务院总理向全国人民代表大会常务委员会提请审议传染病防治法草案。时任卫生部部长做了草案的说明[3]，介绍了传染病的背景和立法的意义。

卫生部长说，传染病历来是危害人民身体健康、威胁人民生命安全最严重的因素之一。新中国成立后，党和政府为了防治传染病，提出“预防为主”的方针，组建各类卫生防病机构，为预防、控制和消除传染病，在全国范围内做了大量工作，取得显著成绩。天花已经被消灭，鼠疫、霍乱、性病、麻疹、百日咳、黑热病、回归热、疟疾、流行性乙型脑炎、流行性脑脊髓膜炎等传染病，已得到较好控制。

但传染病的危害依然存在。乙肝病毒、肺结核的威胁还在，一些原已趋于消除的传染病又有复发，某些已经控制的传染病又在活化，传染病的暴发流行时有发生。1986年山东省鼠害引起出血热病、1987年四川省洪涝灾害引起钩端螺旋体病暴发、新疆饮用水污染引起非甲非乙肝炎流行、1988年上海市毛蚶引起甲型肝炎暴发、江苏省伤寒暴发、新疆霍乱暴发……传染病防治工作的形势仍是十分严峻。草案报告人称，加强卫生法制建设，使传染病的防治工作由依靠行政手段向依靠法律手段过渡，才能取得持久成效。由此，传染病法草案将35种急性和慢性传染病，列为法定管理的传染病。传染病分为甲、乙、丙三类，实行分类管理。对甲类传染病实行强制管理，对乙类传染病实行严格管理。

2003年，“非典”暴发。次年3月，全国人大常委会提请审议传染病防治法修订草案。时任卫生部常务副部长高强做了修订草案的说明。[4] 高强说，1989年传染病防治法对夺取抗击“非典”的胜利，发挥了重要作用。但也出现了许多新情况和新问题，如监测预警能力较弱，信息渠道不畅，救治能力和交叉感染控制能力薄弱，紧急控制措施不完善，财政保障不足等。由此，需要传染病防治法予以修订。

修订草案规定了有关传染病预防，疫情报告、通报、公布、控制以及医疗救治和保障措施等制度。在传染病控制措施方面，修订草案分别不同情况作出规定。其中，医疗机构和疾病预防控制机构可以采取医学观察、隔离治疗、医学干预和严格卫生处理等措施。县级以上人民政府有权组织对病人进行隔离治疗、保护饮用水源、封闭有关场所。政府及其有关主管部门在紧急状态下有权限制公民权利。在医疗救治方面，县级以上人民政府建立救治服务网络，提高医疗机构的基本标准、建筑设计和服务流程。医疗机构对传染病病人提供医疗救护和现场救援，及时救治和转诊。修订草案的特殊规定，是将传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感列入乙类传染病，但是按照甲类传染病管理。

传染病防治法修订通过后，国务院相继发布《医疗废物管理条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》《疫苗流通和预防接种管理条例》《艾滋病防治条例》和《血吸虫病防治条例》等配套行政法规。

2013年，立法机关对传染病防治法做了微调，授权国务院卫生行政部门增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种的权力，解除甲类传染病预防和控制措施的权力。接下来的5年，全国人大组织执法检查组检查传染病防治法实施情况。2018年的检查报告称[5]，传染病防治法部分条款已不能适应传染病防治工作的实际需要。新突发传染病密切接触者的隔离缺乏明确法律依据，不能依法采取强制隔离措施，义务规定没有法律后果，法律责任过轻、违法成本低、警示作用不强、操作性弱。国境卫生检疫法及其实施细则修订滞后，学校卫生工作条例近30年未修改。

2020年，新冠肺炎疫情暴发后，传染病防治法再度成为法律的热点。传染病预警发布的事权也随之成为争论的焦点，究竟是在国家卫生行政部门，还是在省级政府卫生行政部门？法律规定不明确。省会城市的市长是否有权力发布传染病预警信息？法律也沒有明确规定。人大代表、政协委员和法学家们纷纷献计献策，提议修改《传染病防治法》。

动物防疫和公共卫生

《动物防疫法》是涉农法律制度中带有基础性的重要法律。养殖业生产安全和动物源性食品安全，都与公共卫生安全密切相关。我国饲养动物量大面广，养殖方式相对落后，动物及产品国际贸易增多，基层动物防疫体系薄弱。2003年后，突发卫生公共事件频发。传染病来源不明，有说法与野生动物相关。于是，动物防疫与公共卫生议题呈现在立法层面上。

争议的焦点集中在野生动物造成公共健康隐患方面。人类对野生动物携带的高致病性病原体、宿主、传播路径认识甚少，疫苗和有效药物研究开发滞后，病原体不断变异又增加了防控的不确定性和难度，公共卫生体系薄弱环节多，应对突发事件多为“被动式”应对。

根据公开的资料[6]，1988年，上海市因人食用毛蚶发生甲肝疫情，历时5个月，共30万人染病，最高日确诊感染超过万人。2003年发生的SARS疫情，涉及24个省、自治区、直辖市的266个县市，累计报告临床诊断病例5327例，死亡349例。2004年，我国10多个省份发生高致病性禽流感（H5N1）疫情。2013年，出现人感染H7N9禽流感病例。

动物传染病的公共健康问题，涉及人畜共患传染病。人畜共患传染病是指脊椎动物与人类之间自然传播的传染病、寄生虫病，病原体包括病毒、细菌、衣原体、立克次体、支原体、螺旋体、真菌、原虫和蠕虫等。现在已知并且命名的动物疫病有1000多种，常见传染病200多种，其中70%以上属于人畜共患传染病，其中危害程度大的有90多种。全世界每年有1700万人死于传染病，其中因人畜共患传染病死亡的占大多数。

公共卫生突发事件，疫情的病原体均与动物有关。在这种情况下，动物防疫法的立法和修订列入了议事日程。立法禁止非法野生动物交易、禁止食用陆生野生动物、水生保护动物、规范非食用性利用、都是立法和修法需要解决的问题。

1985年，国务院制定《家畜家禽防疫条例》。原农业部自1988年起，总结《条例》施行经验并结合实际，于1994年6月拟订了《动物防疫法（送审稿）》，报请国务院审批。经广泛征求意见，形成了《动物防疫法（草案）》。这个草案于1997年1月31日经国务院常务会议讨论通过。同年7月3日，第八届全国人大常委会通过，1998年1月1日开始施行。此后，经过2007年、2013年、2015年和2021年四次修订，成为现行的《动物防疫法》。

法律所称的动物疫病，指动物传染病包括寄生虫病等。动物防疫，则是指动物疫病的预防、控制、诊疗、消灭和动物产品的检疫，以及病死动物、病害动物产品的无害化处理。《动物防疫法》将动物疫病分为下列三类：一类疫病是指口蹄疫、非洲猪瘟、高致病性禽流感等；二类疫病是指狂犬病、布鲁氏菌病、草鱼出血病等；三类疫病是指大肠杆菌病、禽结核病、鳖腮腺炎病等。三类动物疫病具体病种名录由国务院农业农村主管部门制定并公布。其中，人畜共患传染病名录则由国务院农业农村主管部门会同国务院卫生健康、野生动物保护等主管部门制定并公布。动物防疫实行预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合的方针。

2021年最新修订的《动物防疫法》，完善了人畜共患传染病联防联控工作机制。新法规定，国务院农业农村主管部门根据国内外动物疫情以及保护养殖业生产和人体健康的需要，及时会同国务院卫生健康等有关部门对动物疫病进行风险评估，制定并公布动物疫病预防、控制、净化、消灭措施和技术规范，省级相关部门开展本行政区域的动物疫病风险评估并落实相关措施。

《动物防疫法》修订后，后继的立法任务是适时修改重大动物疫情应急条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例、生猪屠宰管理条例、动物防疫条件审查办法、动物检疫管理办法等配套法规、规章，完善动物防疫制度体系。

《野生动物保护法》中的公共卫生

我国地域辽阔，自然环境多种多样，分布着种类繁多、资源丰富的野生动物。共计有鸟类1186种、兽类450多种、爬行类320多种、两栖类210种左右、鱼类2000多种，是世界上野生动物种类最多的国家之一。[7]

《野生动物保护法》的初衷，是为了保护野生动物、保持生物多样性、维护生态平衡。1988年11月，《野生动物保护法》通过，2004年、2009年和2016年，做过三次修改。现行《野生动物保护法》修订于2018年。

在2016年的修订中，《野生动物保护法》将野生动物保护与公共安全结合起来。2016年7月1日，第十二届全国人大常务委员会，提出了修订草案三次审议稿。常委委员们提出，本法对野生动物传播人畜共患疾病的监测和防治应当作出规定。法律委员会经研究，建议依据传染病防治法的有关规定，在修订草案三次审议稿第十六条中增加一款规定：县级以上人民政府野生动物保护主管部门、兽医主管部门、卫生主管部门，应当按照职责分工负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。

依据现行《野生动物保护法》关于公共卫生的规定，在主体职责方面，县级以上人民政府野生动物保护主管部门、兽医主管部门、卫生主管部门，应当按照职责分工负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。地方人民政府应当采取措施，预防、控制野生动物可能造成的危害，保障人畜安全和农业、林业生产。

法律禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品。出售相关野生动物的，应当依法附有检疫证明。禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。从境外引进野生动物物种的，应当采取安全可靠的防范措施，防止其进入野外环境，避免对生态系统造成危害。确需将其放归野外的，按照国家有关规定执行。

野生动物与公共卫生的关系，学者们多有研究。特别是2019年新冠疫情暴发以来，科学界有说法称病毒与野生动物有关。野生动物与病毒的关系，与人类健康的关系，进入学者讨论的视野。

有学者分析，在实践中，进入市场的野生动物缺乏检验检疫方面的有力监管，导致未经检验检疫、未获得合法来源证明的野生动物及其制品进入市场交易，增加了社会公众接触和食用不符合检疫标准的野生动物及其制品的可能性，对公众健康安全造成了极大的威胁。因此，建议在法律新的修改过程中，应当在《野生动物保护法》中写入“公众健康安全”的内容，将其作为立法目的之一。[8]

也有学者分析，野生动物带来的公共卫生风险，体现为与人畜共患传染病有关的野生动物，极有可能携带传染病病原体，如不采取措施，有可能传播人畜共患传染病。[9]还有学者历史考察了野生动物与流行病的关系，认为瘟疫与人类捕食旱獭有关。我国部分省份的鼠疫防控还面临着十分严峻的形势。2010年6月，甘肃酒泉市阿克塞县发生维修工人食旱獭而感染鼠疫死亡的事件；2012年9月，四川甘孜州理塘县发生因食用死旱獭而感染鼠疫死亡事件；2019年11月，内蒙古锡林郭勒盟镶黄旗发生食野兔而感染鼠疫的事件。世界流行的传染病，例如口蹄疫、禽流感、布鲁氏菌病等均与动物有关。2003年SARS-CoV与果子狸和中华菊头蝠有关。2012年中东呼吸综合征与单峰骆驼和蝙蝠有关。高致病性禽流感甲型H5N1病毒起源于禽类，可感染老虎、家猫和人类。[10]

早在2020年1月28日，中国疾病预防控制中心就发布了《2019新型冠状病毒疫情进展和风险评估》，报告说明了食用野生动物与公共卫生及人体健康的关系并得出结论：新冠病毒来源于野生动物具有高度可能性。该报告引发了人们反对食用野生动物的舆论热潮，专家建议国家修改完善立法，全面禁止食用野生动物。在此背景下，2020年2月，全国人大常委会迅速通过了《全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。同年10月，全国人大常委会在网上公布《中华人民共和国野生动物保护法（修订草案）》，拟全面规定禁止食用野生动物。2022年12月，新修订的《野生动物保护法》将《决定》的内容纳入其中。

实验动物管理中的公共卫生

2019年新冠疫情暴发，实验室病毒泄露也曾经被怀疑是病毒来源之一。在研究野生动物与新冠病毒关联性的时候，实验室导致的公共卫生风险的话题，重新进入到人们的视线。动物实验中的公共卫生，法律规定简略，学者讨论也少。

实验动物，是指经人工饲育，对其携带的微生物实行控制，遗传背景明确或者来源清楚的，用于科学研究、教学、生产、检定以及其他科学实验的动物。国务院1988年制定了《实验动物管理条例》，2011年、2013年和2017年分别做出了修订。

该《条例》专章规定了“实验动物的检疫和传染病控制”。其中，第16条规定，对引入的实验动物，必须进行隔离检疫。为补充种源或开发新品种而捕捉的野生动物，必须在当地进行隔离检疫，并取得动物检疫部门出具的证明。野生动物运抵实验动物处所，需经再次检疫，方可进入实验动物饲育室。

第17条规定，对必须进行预防接种的实验动物，应当根据实验要求或者按照《动物防疫法》的有关规定，进行预防接种，但用作生物制品原料的实验动物除外。

第18条规定，实验动物患病死亡的，应当及时查明原因，妥善处理，并记录在案。实验动物患有传染性疾病的，必须立即视情况分别予以销毁或者隔离治疗。对可能被传染的实验动物，进行紧急预防接种，对饲育室内外可能被污染的区域采取严格消毒措施，并报告上级实验动物管理部门和当地动物检疫、卫生防疫单位，采取紧急预防措施，防止疫病蔓延。

第26条规定，实验动物工作单位对直接接触实验动物的工作人员，必须定期组织体格检查。对患有传染性疾病，不宜承担所做工作的人员，应当及时调换工作。

学者的分析和评论是，動物实验有悠久的历史，对医学、生物学和心理学的研究进展有着重大贡献。英国皇家学会指出，20世纪的每一项医学成就都依赖于某种形式的动物使用。中国学者认为，进入实验室的动物的风险系数比普通动物更高。实验动物不仅有更多机会接触和感染致病因子，也可能由于与转基因等生物工程技术的结合而形成新的技术性风险。[11]作者以中国农业大学农业生物技术国家重点实验室所发生的案件为例，称实验淘汰的猪、牛和牛奶打着相关公司和猪场的招牌流入市场，蕴含多重风险，其中就包含实验动物对消费者的公共卫生风险。

国内鲜有实验室泄漏和人身伤害案件的报道。有些实验室卫生风险的案件，是通过其他案件的披露而展现到人们面前的。原工程院院士、农业大学生物学院某教授的贪污案件，就是一个典型。检察院公诉方指控被告人出售实验所淘汰的实验受体。自2008年7月至2012年2月，课题组在研究过程中利用科研经费购买了实验所需的猪、牛，而后出售课题研究所淘汰的实验受体猪、牛、牛奶，金额达到人民币千万元。[12]

结语

1.公共卫生法的历史，可以追溯到新中国成立之后的爱国卫生运动，也可以追溯到清末民初移植而来的公共警察和公共卫生制度。但通过国家层面的立法规制公共卫生，还是归功于21世纪以来的几场突发传染病暴发事件。2003年的非典型性肺炎和2019年的新冠病毒疫情，促进了公共卫生的立法。我国开始以系统的法律治理改变原来单一性的行政管理。

2.我国公共卫生立法的重点，还在于传统意义上的强制接种和治疗、隔离检疫以及健康数据监测。2003年后两次疫情的暴发，突发卫生公共事件应对法出台，监测、预警和应对公共卫生事件，成为公共卫生立法的热点。对于慢性病、职业病、环境污染的法律应对，法律尚处于萌芽的单行法散立的状态，未能纳入公共卫生立法的体系之中。

3.公共卫生的规制有各种层次。地方立法、国家立法和国际公约，法律效力各不相同。我国是一个法律上单一制的国家，卫生立法以国家法律为主干，适当参照国际公约和惯例，地方法规则以贯彻实施国家法律为立足点。社会团体和民间团体的公共卫生规制，尚未纳入公共卫生立法规制的体系之中。

4.公共卫生源自个体疾病与社区群体患病的分离。从医患关系到公共卫生，法律介入从私法调整过渡到公法的规制。历史上讲，我国公共权力发达，私权和社会权相对薄弱。这个特点决定了我国的公共卫生立法，都以国家权威为主导，强制性法律重于选择性法律，多数法律都以行政法规的形式呈现。

5.公共卫生的管理模式，经过了社会医疗管理模式到生物权力管理模式的发展历程。前者强调对于疾病的控制，后者源自对人的控制。前者是集中处理流感、空气流通、墓地的选址，后者则是国家通过管理人口来管理公共健康。疾病需要医学和科技，城市化关心的是人口管理。对疾病之物的管理，到对生物之人的管理，伴随着国家管理模式的变迁。与之伴随的现象是，医师由个体职业者承担医疗过失责任，发展成为公共事业的一个环节、依附于大的官僚机器。这也是医学与卫生学发展史的一个侧面。

注释：

[1]Lindsay Wiley， Rethinking the New Public Health， 69 Wash & Lee L. Rev. 207， 2012; Richard Epstein， In Defense of the Old Public Health： The Legal Framework for the Regulation of Public Health， 69 Brooklyn L. Rev. 1421， 2004.

[2]2020年4月26日，沈春耀在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上做《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况和工作计划的报告》。

[3]1988年12月23日，陈敏章在第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上作关于《中华人民共和国传染病防治法（草案）》的说明。

[4]2004年4月2日，高强在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上做关于《中华人民共和国传染病防治法（修订草案）》的说明。

[5]2018年8月28日，王晨在第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上做“全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国传染病防治法》实施情况的报告”。

[6]2021年2月17日，全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟做“构建科学合理健全的动物防疫法律制度——关于动物防疫法第二次修订”的说明。

[7]1988年8月29日，林业部部长高德占在第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上关于《中华人民共和国野生动物法（草案）》的说明。

[8]白洋、胡锋：《生态整体主义视域下野生动物保护的法理审视与制度完善》，《河南财经政法大学学报》，2021年第4期。

[9]劉志鑫：《野生动物保护法的原则重塑》，《行政法学研究》，2020年第4期；宋华琳：《野生动物保护治理的法律改革之道》，《浙江学刊》，2020年第3期。

[10]魏德红：《论公共健康视野下野生动物保护法的修改完善》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》，2020年第2期。

[11]莫菲：《比较法视野中的实验动物伦理与安全法治模式——兼谈实验动物法与中国特色动物保护法体系建设的关系》，《法学评论》，2021年第6期。

[12]本案以“李宁等贪污案”刑事案告终，判决书未披露实验室动物伦理与公众安全的话题。见吉林省松原市中级人民法院刑事判决书，（2015）松刑初字第15号。

（作者为北京大学法学院教授）

责任编辑：孙蕊