构建国有企业大监督体系的探索

杨振强

（中交第三公路工程局有限公司）

回顾国有企业改革的路程，在推进党风廉政建设方面确实做出很多突出成绩，切实保护国有资产保值增值。但是，我们还应该清醒的认识到国有企业党风廉政建设工作还是存在诸如监督不到位、监督过于宽松软等问题。国资委和众多国有企业做出了很多完善监督的创新举措，尤其是中央企业推动纪检监察体制改革以来，企业纪委的监督作用得到彰显。与此同时，纪检机构实行“三转”，专门开展综合监督和执纪审查工作，退出了一些原有业务监督职能，由相关主管部门进行监督、纪委实行监督的再监督。企业纪委在统筹监督力量，更好发挥监督作用上还需要不断探索和创新。

一、当前国有企业现有监督工作中存在问题

当前国有企业监督工作中主要存在如下问题：

一是监督体系与治理体系的结合还需优化。国有企业党的领导融入治理体系还不够深入紧密，监督人员不到位和运作机制不够协调的问题，同时党委班子成员与其他治理主体成员高度重合，董事会中外部董事占少数，监事力量相对薄弱，制衡作用发挥不够充分，纪委的监督既受限于同级党委，又受制于治理体系，对“一把手”和同级监督不够到位，独立性、权威性还需增强。

二是党内监督与业务监督的融合还需深化。纪检体制改革之后，企业纪委没有监察职能，同时受党建工作与业务工作融合不到位的影响，纪检机构一定程度上远离企业中心工作，与企业生产经营管理工作割裂，难以找准监督切入点和把握监督角度，深入一些可能直接介入或干扰业务工作，仅停留在党内监督层面又容易出现监督“空转”、责任落空等问题。特别是在政治监督的具体化常态化方面，缺少有效方法和实质内容，存在仅落实到党建工作监督的倾向。

三是线索处置与执纪审查水平还需提升。部分企业纪委存在初核泛化的问题，但初核的手段和程序上还不够规范精准，缺少结合实际对问题线索深入的分析研判，在机制上也不够健全，加之执纪人员缺少培训学习经验不足，执纪审查工作质量还需进一步提升，还需进一步发挥以案为鉴、以案促改、以案促治的作用。

四是需要权威有效机构将监督力量进行整合。国有企业包含监督职能的机构主要有纪委、巡视巡察、监事会、审计、法律等机构，各机构间隶属不同治理主体，通常处于多头领导、各自为政、力量分散的状态下，甚至存在基于部门利益逃避监督、抵制监督的问题。需加强各监督力量协调配合，更好的履行各自监督职责，统筹力量发挥监督作用。亟需建立一个权威高效的机构将监督力量加以整合，企业纪委在党委领导下是必要发挥牵头用作，调动各方监督力量形成合力。

二、构建国有企业大监督体系的总体要求

构建国有企业大监督体系必须紧紧抓住坚持党的领导这个“纲”，坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导这个“魂”，始终保持正确的政治方向。坚持稳中求进工作总基调，以依法监督为前提，以科学监督为手段，规范工作程序，实现标本兼治，构建全面覆盖、全员参与、全程协同的“大监督”体系，切实发挥好监督保障执行、促进完善发展作用。

构建大监督体系是落实全面从严治党，实现党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的必然要求，有利于强化落实制度治党、依规治党，确保依靠企业自身力量发现问题、纠正偏差。构建大监督体系是公司实现治理能力现代化、持续健康发展的内在要求，有利于建立标准化的内部控制流程体系，确保实现国有资产的有效监管和公司法人治理结构的自我完善。构建大监督体系是强化公司监督工作的现实要求，有利于破除部门本位主义，实现业务互通，在更大范围、更广领域、更深层次推动公司各类监督资源紧密协同、优化配置。应积极实践“两个坚决”，即坚决站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，推动实现监督工作与深化公司改革转型发展相适应，与培育世界一流企业相协调，构建党内监督与企业改革转型发展深度融合的大监督体系。坚决完善大监督体制机制，以企业监督委员会为常设工作机构和沟通协作载体，巩固各有侧重又整体联动的工作局面，构建监督职责分工明确、监督合力有效统筹的大监督体系。

三、完善监督委员会工作机制的探索

监督委员会应统筹纪检、巡察、法律、审计、监事会等专责监督力量，协调其他业务部门监督资源，努力构建“1+8+4”管理模式：“1”是指以监督委员会为构建“大监督”体系的领导机构和沟通协作平台；“8”是指建立健全信息共享、联席会议、检查联动、问题协商、案件督办、监督约谈、发挥联络作用、持续跟踪整改等“八个协调”工作机制；“4”是指完善制度落实、职责履行、追责问责、成果共享“四个协同”支撑平台，充分发挥各监督主体的能动作用和整体功能，使企业各类监督整体联动、协调运转、精准有效。

应大力强化监督委员会工作载体作用。监督委员会是构建“大监督”体系的工作机构和沟通协作平台。监督委员会的主要职能包括但不限于以下方面：统筹成员部门协作履行专责监督职能，确保各项工作机制顺畅高效运转；在监督委员会的领导下，联络确保党内监督、公司法人治理结构监督、业务部门监督、职工群众民主监督的各项日常沟通协调工作顺利开展；指导督促各业务部门建立健全廉洁风险防控体系，强化合法合规性建设；指导所属单位开展“大监督”工作；承担集团和公司交办的其他任务等。监督委员会协调部门设在纪检工作机构，负责组织开展日常工作，牵头做好各部门之间的沟通协调，具体工作职责包括但不限于以下方面：起草“大监督”工作综合报告；收集各部门日常监督信息和成员部门监督信息综合报告、年度监督工作报告；定期组织召集监督委员会联席会议；收集各部门监督检查报告和风险评估报告；办理中心决定和交办的工作等。

应全面完善监督委员会工作机制。首先，要建立信息共享机制。坚决打破“部门墙”，各业务部门定期向监督委员会报送重要工作信息，各成员部门每季度向监督委员会报送监督信息综合报告，每年年底报送年度监督工作报告。充分利用信息化平台，拓宽获取信息的渠道，做好信息和数据的归集工作。所有数据信息和工作进展定期更新，实现信息互通、动态跟踪、实时监督，避免信息不对称导致多头监督、重复监督，切实提升监督工作效率。随着“大监督”体系逐步健全，要做好监督信息深度运用工作，着重筛选对公司存在重大风险隐患、结构不合理、流程不顺畅、管控有漏洞的薄弱环节，形成风险事项信息库，并以此为依据，在日常监督中做好事前和事中风险防控。其次，要建立监督委员会联席会议机制。监督委员会定期召开联席会议，纪检工作机构为会议牵头部门，成员部门和有关业务部门参加会议。会议内容主要包括：学习有关会议和文件精神，研究公司监督工作形势，决定重要监督事项，讨论“大监督”工作综合报告，组织落实公司党风廉政建设重点工作，听取各成员部门对党风廉政建设、全面风险防控、日常监督工作的意见建议等。针对日常监督、专项检查、内外审计、巡察等过程中发现的亟待解决的重大问题或重要事项，经相应业务主管领导同意，相关事项主责部门可召集有关部门召开专题会议，听取意见建议，研究防控措施，及时堵塞漏洞。会议决定的事项以会议纪要形式印发各有关部门，并由纪委办公室负责督导落实。再次，要建立检查联动机制。每年年度工作会议召开前，各成员部门向监督委员会报送年度监督检查计划申报表，同时按照业务归口向公司办公室（党委办公室）报备，明确监督对象、监督目的、监督依据、监督时间等要素，建立“大监督”检查工作台账。对于未列入年度计划但确因特殊原因需额外开展的监督检查，由相关部门或牵头部门履行签报手续后，向监督委员会报备，各部门要严控计划外监督检查数量。涉及多部门检查对象相同、内容相近的检查项目，监督委员会在符合规定时间的前提下将各部门检查任务调整在同一时间段进行，指定牵头部门，协调需要参与的监督部门与业务部门人员组成监督小组，开展联合检查，杜绝扎堆检查、多头重复检查。检查结束后，牵头部门拟定检查情况报告，提出整改和追责建议，经参与部门和监督委员会初审，报协调小组决策会审，履行追责问责程序，移交对口职能部门负责后续整改反馈，牵头部门负责跟踪。最后，要建立问题线索协商机制。认真处理各类信访举报和检查意见反馈，做好问题线索分类处置，根据问题线索的轻重缓急和复杂程度，确定协商形式。针对问题线索相对单一、涉及部门仅限监督委员会成员部门的，可由发现问题线索的部门与有关成员部门直接进行协商，研究制定处理方案，提交联席会议或专题会议研究确定。针对问题线索比较复杂、涉及多个业务领域、造成较大影响的，主责部门汇总各部门信息形成处理方案报送监督委员会，中心提出初审意见后，提交集体协商，研究制定问题线索处理方案。重点关注问题线索包括但不限于：（1）落实全面从严治党责任不力的问题。重点关注所属企业领导人员政治纪律和政治规矩松弛，管党治党责任缺失、工作虚化；监督执纪问责失之于宽松软；贯彻中央八项规定精神不力，“四风”和腐败问题严重；巡察整改不力等问题。（2）“三重一大”事项决策制度执行不到位的问题。重大事项未经党委会前置审议，未按照法定程序召开董事会、总裁办公会审议表决通过；党委会、董事会、总裁办公会研究讨论不深入，造成决策失误；决策前未进行合法性审查等问题。（3）工程建设管理不规范的问题。违规签订合同或者随意变更合同；招投标制度不健全、招投标程序不完善，工程设备和重要物资采购未按照规定公开招标，违规转包、分包；项目概算未经严格审查，严重脱离实际；擅自变更工程审计、建设内容；工程管理混乱，导致工程质量不达标等问题。（4）出资企业、项目管理失控的问题。投资合同、协议及标的企业公司章程中权益保护条款缺失，对标的企业管理失控；投资参股后未行使股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施；监事会监督、延伸审计等国有股东权利未得到落实等问题。（5）关联交易利益输送的问题。企业领导及其亲属开办关联公司；企业改制过程中故意转移、隐匿或向中介机构提供虚假信息，操纵中介机构出具虚假清产核资、财务审计与资产评估鉴证结果；在投资并购中，违规以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益，违反合同规定提前支付并购价款等问题。（6）资金管理失控的问题。违反决策和审批程序或超越权限批准资金支出；设立“小金库”，违规集资、拆解资金、捐赠、担保、委托理财、融资性贸易或开立信用证、办理银行票据；虚列支出套取资金；违规以个人名义留存资金、收支结算、开立银行账户；违规超发、滥发职工薪酬福利；因财务内控缺失，发生侵占、盗取欺诈等问题。（7）其他出现频率较高的问题，腐败现象易发多发领域以及涉及国有资产容易流失的关键环节发现的问题。

总之，在充分调研和论证的基础上，建立企业监督委员会，整合现有监督力量，握指成拳，提升监督工作的权威性和覆盖面。结合区域监督小组、派驻监督、纪检监督、海外监督等机制不断完善，构建企业大监督体系，一体推进“三不”机制建设，扎紧制度的笼子，使权力在阳光下运行。在国资委和企业党委的领导下，构建以监督委员会为统领的大监督体系，最大限度防止各类不合规行为的发生，保障国有资产保值增值，确保国有企业健康快速发展，为国民经济发展做出更大贡献。

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国有企业，由国家对其资本拥有所有权或者控制权，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱。

国企的性质，就是全民所有制企业的性质。所谓全民所有制企业，实质就是企业生产资料归全体人民共同所有的企业。而所谓全民所有制企业的性质，就是生产资料归全体人民共同所有的企业所具有的性质。因而,所谓国企的性质，实质就是生产资料属于全体人民共同所有的企业所具有的性质。

全民所有制是社会主义生产关系的一种主要具体体现形式。在中国实行计划经济时，全民所有制企业是以国家所有制具体实现形式体现的。国家所有制具体实现形式，是通过全社会范围的经济联合使劳动者取得生产资料共有者的地位。因而，这时中国国企作为由国家投资组建的从事产品（商品）生产经营活动的经济组织。实质是以劳动为谋生手段的劳动者与全民所有制生产资料实际结合的经济联合体。在全民所有制条件下，我国全体人民中的劳动者一面是具有平等地位的生产资料的共有者；另一面是由社会分工所决定的不同生产职能的专门化承担者。全民所有制企业就是这种全民所有制经济中媒介劳动者与全民所有制生产资料实际结合的经济关系环节。广大劳动者的双重身份就是通过这个经济组织结合起来而具体实现的。所以，中国国企本质上是全民所有制的具体实现形式。它是通过劳动者与全民所有制生产资料的结合，具体实现全民所有制生产关系的。

国有企业是社会主义公有制的具体体现，它的成败关乎中国特色社会主义道路的兴衰。因此， 国企是共和国的长子，为中国的经济建设做出重要的贡献。在中华人民共和国成立初期，国家为了优先发展重工业和加快实现国家的工业化，拥有了国有资产和国有企业。半个世纪过去了，随着中国社会主义经济体系的建立，国家拥有国有资产和发展国有企业的目标更多地转化成维护社会稳定和经济发展。在这种情况下，如果对大多数国有资产进行处置，将其变现充实社会保障基金或者直接用于社会救济，从实物或账面上来看，国有资产没有了，但这种处理维护了社会稳定和经济发展的大局，那么，这种处置应该同拥有国有资产和发展国有企业具有同样的效果。事实上，这种处置方式正是中国国有企业改革的长期目标取向。国有企业继续深化改革，为新时代中国特色社会主义提供强有力的支撑，也为中国共产党实现长期执政、稳固执政打下坚实的经济基础。

大型国有企业是中国国民经济中的中流砥柱。虽然通过“抓大放小”，一部分国有中小企业以租赁、承包、售出、参股等方式向产权多元化转变。但是，进入2000 年，中国的国有资产已经达到9 万亿元人民币，构成极其巨大而庞杂的体系，国有和国有控股企业在几乎所有的工业领域仍占据主导地位。