能动履行检察职能打造公益保护“上海新模式”

文 上海市人民检察院

2020 年6 月18 日，市十五届人大常委会第二十二次会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称《决定》），于2020 年7月1 日起施行。《决定》为上海检察机关开展公益诉讼工作拓展了办案领域、赋予了调查手段、强化了协作配合，为探索上海公益保护模式提供了有力的法治保障。《决定》实施三年来，上海检察机关依法履行公益保护使命，以行政公益诉讼督促依法行政、助力法治政府建设，以民事公益诉讼追究侵权人民事责任、推动受损公益修复，先后立案办理各类公益诉讼案件7380 件，制发检察建议和公告4084 件，提起诉讼400 件，在公共利益保护上有力衔接、补充了行政执法和刑事司法的功能。

当好超大城市公益保护探索的“试验田”“先行军”

扎实办好传统领域和新增领域公益诉讼案件。在生态环境和资源保护领域，围绕长江大保护、长三角绿色一体化发展、生物多样性保护、助力碳达峰等，办理固体废物处置、水体污染、大气污染以及生态保护案件4183 件，清理修复被污染的水域、土壤等11974 亩，追偿生态环境功能损失6918 万元，让绿色成为城市发展最动人的底色。在全国范围率先就夜间建筑工地照明、户外灯箱广告牌以及道路照明、交通监控补光灯等设施存在的光污染问题，督促行政机关开展整治，其中静安区检察院办理的督促整治光污染行政公益诉讼案入选最高检2022 年度“公益诉讼守护美好生活”典型案例。在食药品安全领域，坚决落实“四个最严”要求，将互联网平台食品销售、食用农产品流通、食品生产非法添加等环节作为办案重点，办理相关案件895 件，保障人民群众“舌尖上的安全”。组织开展食用农产品安全专项监督，调查16 个区168 个农贸市场，检测农产品942 批次，与市食药安办协同推进完善农产品线上线下安全监管体系，让老百姓买得放心、吃得安心。针对群众反映强烈的生鲜电商出售“不新鲜”食品问题，市检察院组织对来自农贸市场和生鲜电商的320 批次农产品开展抽样检测，向生鲜电商平台制发检察建议，与市场监督管理部门共同推动线上销售食品安全主体责任的落实落地。在国有财产保护和国有土地使用权出让领域，加强医保金、养老金、动拆迁款、财政补贴、土地出让金、房产交易税等专项资金监督，立案办理相关案件254 件。市检察院第二分院首次以市级机关为被告提起行政公益诉讼，以点带面推动全市基本养老金管理制度健全完善，保护国有财产不受损失。市检察院第一分院对新能源汽车补贴督促加强监管，促进新业态健康发展。此外，加强红色资源保护和英雄、烈士荣誉与尊严保护，立案办理英烈权益及红色资源保护案件44 件，大力弘扬社会主义核心价值观。关注公民个人信息安全，办理案件323 件，督促删除侵权个人信息近3 亿条，助力为个人信息加装“保护锁”。

▲办案人员调查核实窨井盖周边地面开裂情况。

▲检察官与残障群众代表对无障碍环境整改情况“回头看”。

▲检察机关会同有关行政机关召开公益诉讼公开听证会。

公益诉讼全息办案智能辅助系统界面。

积极稳妥探索办理具有地方特色的新领域案件。在城市公共安全领域，坚持预防性公益诉讼理念，将保安全、促稳定作为公益诉讼工作着力点，针对高铁运行、高空坠物、电瓶车火灾事故、燃气使用等影响群众日常安全的突出问题开展专项监督，办理相关案件1060 件，督促消除安全隐患10 万余处，共创更加安全的韧性城市。在金融秩序领域，在全国率先探索办理证券公益诉讼案件，推动健全上市企业信息披露规则，保护投资者权益，维护资本市场秩序，助力上海国际金融中心建设。在知识产权领域，以保护中华老字号、农产品地理标识等为切入点，推动知识产权得到更高水平的全面保护。在历史风貌区和优秀历史建筑保护领域，办理复兴中路480 弄衡复历史文化风貌区花园住宅风貌修复等公益保护案42件，让城市留下记忆、让人们记住乡愁。

此外，针对上海老龄人口比重大、残疾人需特殊保障等情况，推动有关部门加强人行天桥改造、数字化替代等无障碍建设，针对妇女就业平等权等问题加强督促治理，让特殊群体更能感受到人民城市的温度。上海检察机关先后有38 个案例被最高检、最高法评为公益诉讼典型案例、优秀案例，被最高检认可为“新领域新业态公益诉讼案件办理的试验田和先行军”。

在机制创新上走在前、求突破

推动《决定》相关保障机制落实落地。在全国率先探索建立覆盖三级院的公益诉讼专门机构，市检察院、分院设立公益诉讼检察部门，基层院设立公益诉讼检察室，建立了由188 名检察官、检察官助理及其他辅助人员组成的专职队伍。与财政部门共同出台公益诉讼举报奖励办法，并筹备设立公益诉讼专门账户。与苏浙会签《关于环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作意见》，设立长三角区域检察协作办公室，充分发挥沪苏浙皖检察等机关建立的14 个省级交流平台、20 余项省级协作机制作用。在崇明区检察院督促保护北长江口水域生态资源行政公益诉讼案中，沪苏检察机关联合海事、水利、公安等相关行政部门共建北长江口生态资源保护协作机制，案件获评检察机关服务保障长江经济带发展典型案例（第四批）。

着力提升公益诉讼专业化和信息化水平。充分运用现代信息技术手段，提升新时代检察机关履职尽责、维护公益的能力水平。市检察院研发公益诉讼全息办案智能辅助系统，为各级院日均推送线索400 余条。年办案数从2018年的281 件上升至2022 年的2559 件，来源于该系统的线索占比约两成，实现法定领域、地方人大《决定》授权领域、最高检要求探索领域全覆盖。建立公益诉讼快检实验室，对河道水质、食品成分等样品检测1200 余批次，利用卫星遥感、3D 建模、无人机航拍等技术，为办案提供科学、客观的证据链信息与技术支持。

拓展协作“朋友圈”，绘就更大“同心圆”

加强与审判机关、行政机关的沟通协作。始终秉持双赢多赢共赢理念，争取找到协同保护公益的最大公约数。与法院就案件管辖、个案磋商、业务研讨等加强沟通协调，就法律适用、诉讼程序等问题凝聚共识。各级检察机关与67 家行政机关签署了加强线索移送、调查取证、损害评估、技术支持等方面的协作协议，寻求通过公益诉讼助力中国之治的“最优解”。

提高公益诉讼的公众参与度和知晓度。陆续上线“公益随手拍”微信举报平台、“益心为公”检察云平台，并组建了一支1825 人的“益心为公”志愿者队伍，不少代表委员、专家学者和民主党派人士参与其中。三年来，仅市级人大代表层面便有485 人次参与82 场公益诉讼活动，还有更多人大代表通过“回头看”、听证等形式参与案件办理。讲好检察故事，配合宣传部门与上海广播电视台连续两年联合制作纪实专题片《公益诉讼进行时》，真实记录检察官的办案过程，进一步提高检察公益诉讼的社会影响力与认可度。

三年来，上海检察机关认真贯彻《决定》要求和精神，办案领域纵深扩展、案件数量稳步增长、办案质效不断提升。站在新的历史起点上，对照党的二十大对新时代检察工作，尤其是公益诉讼工作提出的更高期望与更严要求，上海检察机关将着力打造超大城市公益保护“上海新模式”：准确把握公益诉讼职能定位，融合“四个放在”的要求、人民城市的温度和预防性司法的理念，围绕国家战略、跨区域一体化发展、人民群众更为多元的需求认真履职，实现最佳公益保护效果。对标上海安全韧性之城、生态之城、人文之城、创新之城、国际消费中心城市、国际数字之都等定位，以办案为中心，保量提质增效，优化发展模式，在公共安全、宜居宜业、城市文脉、知识产权等领域继续当好“试验田”和“先行军”。进一步完善配套保障机制，通过较高的公众参与度、智能辅助办案、大数据运用等，赋能公益诉讼检察专业能力建设和办案工作高质量发展，打造公益诉讼的上海样板。