基于全面预算管理强化行政事业单位内部控制研究

马丽丽 张家口市宣化区固定资产投资审计中心

引言

各级行政事业单位是行使国家权力、承担社会管理和公共服务的职能部门，在日常工作中肩负着“上传下达”、为人民服务、维护社会和谐稳定的重要职责和使命，对于推动我国现代化建设与社会持续稳定发展发挥着重要作用[1]。随着财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》的发布和行政事业单位内部控制稳步有效推进，基本建立起以会计核算为基础的内部控制体系，但是基于全面预算管理的内部控制工作还相对薄弱。预算管理工作是各级行政事业单位管理工作的重要构成，也是单位进行内部控制的关键举措。基于科学细化的全流程预算管理的内部控制，不仅能够提高政府会计核算质量和财政预算资金绩效质量，还有利于提升国家治理能力，促进预算管理目标的实现。与此同时，全面预算管理对于加强单位各部门的合作沟通、提高工作质量与效率也具有一定积极意义。因此，各级行政事业单位为保障各项工作稳步推进，维护社会公众权益，促进国家经济稳定发展，就必须在日常运行与发展中加强全面预算管理、健全内部控制体系，切实做到“将权力置于阳光之下”。

一、全面预算管理与内部控制的概述

（一）全面预算管理

所谓全面预算管理主要是指，对一定时间范围内行政事业单位内的各项经济业务活动的运行状态、资金收支等制定阶段性预算管理目标，并进行有效监管与控制，在实际管理工作中以绩效考核机制强化预算编制执行效果，进而确保行政事业单位所制定的各项内部控制的方案、制度、措施等落到实处[2]。全面预算管理既能够有效规范财政资金使用行为及业务活动，提高财政资金利用效率，同时还能够提高行政事业单位资金及资源的合理配置及有效利用。

（二）内部控制

通常情况下，内部控制的实施目标包括：合理保证本单位经济活动合法依规、保证资产安全有效、保证预算信息和财务信息真实完整、防范化解重大经济风险和舞弊腐败、提升公共管理效率效果。但是在实施内控目标过程中，行政事业单位需要注意在提高管理效率的同时要保障好内部资产安全性，依法强化财务信息的公开度与精准度，进而为行政事业单位高效运行奠定坚实基础。

全面预算管理工作是行政事业单位顺利开展内部控制工作，获取最佳内部控制成效的重要基础与前提。全面预算管理工作应当结合行政事业单位的实际运行情况进行预算编制，进而促使全面预算管理目标与内部控制需求保持协调一致。基于全面预算管理模式下开展内部控制工作，能够提高内部机制制度的落实及内控管理水平[3]。同时，行政事业单位良好有效的内部控制工作亦能够规范各部门、各岗位的资金使用行为及业务运行流程，推动全面预算管理工作的顺利开展，进一步提高全面预算管理水平。

二、全面预算管理模式下行政事业单位内部控制中存在的问题

（一）全面预算编制不科学

行政事业单位的全面预算管理工作在过程上涉及预算编制、预算执行、预算调整和预算评价的全过程管理，在内容上不仅包含了财务收支、成本控制，还包括了项目建设、政府采购、资产管理等管理内容。作为全面预算管理的起点，行政事业单位需要制定科学有效的预算编制方法[4]，为推动全面预算管理工作的顺利开展奠定坚实基础。通过对我国各级行政事业单位的预算编制工作情况进行分析，发现行政事业单位制定的预算编制方法存在不科学、不合理的问题，部门预算与政府预算缺乏融合，预算编制未能细化到具体项目。此外，还存在预算指标设定不精准、缺乏可操作性，给行政事业单位的预算执行和预算评价带来一定阻碍。

（二）预算“刚性”约束力不强

通过对我国现阶段各级行政事业单位的全面预算管理及内部控制情况进行分析，发现行政事业单位在开展内部控制工作时处于被动地位，其所建立的内控体系和内控制度并未与本单位的职能、阶段性发展目标和实际运行状态有效融合，在一定程度上降低了内部控制工作的针对性与实效性，严重制约了各级行政事业单位的内部控制效果与作用发挥。此外，各级行政事业单位的内部控制执行力度还会受到意识层面影响，缺乏预算管理“刚性”约束，擅自追加调整预算、扩大专项资金支出范围，挤占、挪用国家专项资金时有发生，预算管理的约束力和控制力不足，预算信息和财务信息难以得到真实有效的反馈。此外，现阶段部分行政事业单位由于内部管理机构设置过于冗余，政策及工作方案下达不及时，导致全面预算管理与内部控制工作在执行中出现较多问题[5]。

（三）缺乏完善的全面预算监管评价机制

全面预算管理工作的顺利开展与效用发挥需要依托于科学完善的监督评价机制。当前，部分行政事业单位内部审计缺乏独立性，内部审计部门往往隶属于办公室或财务处，导致开展内部控制审计过程中畏首畏尾，监督效果弱化。与此同时，部分行政事业单位未建立完整的预算评价体系，只是单纯地统计预算完成进度，没有深入分析财政预算资金使用效果和效率，最终导致预算结果缺乏可用性[6]。

（四）缺乏完善的内部控制制度

任何工作的顺利开展都离不开科学制度保障。现阶段，部分行政事业单位在开展内部控制工作中并未建立科学合理的内部控制管理体系，进而导致行政事业单位的基础会计核算、成本控制、票据管理等缺乏科学性。此外，部分行政事业单位虽然建立了内部控制管理体系，但是并未结合不同部门的业务需求及职能属性等对内部控制制度内容进行细分。与此同时，行政事业单位内部还存在一人多岗情况，较为容易引发贪污腐败、以权谋私的违法违规问题。部分行政事业单位票据管理工作存在一定混乱性，这主要是由于行政事业单位各项经济活动所产生的票据数量较多，不可避免的会出现管理问题。对此，行政事业单位应该制定完善的内部控制制度来规范各项业务工作，进而提高内控管理水平[7]。

三、基于全面预算管理强化行政事业单位内部控制的有效措施

（一）优化预算管理，强化全员参与的内部控制意识

与企事业单位相比，行政事业预算管理人员较多，并且参与的项目及管理的内容较为复杂，需要将全面预算管理深入贯彻于行政事业单位全年工作之中，具有较强的系统性及复杂性。故此，各级行政事业单位领导者及中层管理人员应该提高对全面预算管理的认识与重视度，进一步结合单位的实际运行情况及阶段性战略发展目标，合理优化好全面预算管理工作。基于此，各级行政事业单位需要通过对内部控制管理进行有效宣传，以进一步实现相应的工作目标及诉求[8]。第一，任何工作都离不开人员的助力，行政事业单位工作人员是单位各项政策、制度的落实者，是各项业务活动的组织者和实施者。因此，各级行政事业单位需要在实际运行与发展过程中做好内部控制意识推广宣传活动，持续深化内部员工对于内部控制的认识与理解。针对存在认识偏差的员工，行政事业单位管理部门应该及时进行正向思想引导与专业教育工作，促使员工深刻认识到内部控制、全面预算管理、单位及个人发展之间的关联性。如此一来，行政事业单位的员工就能在实际工作中积极配合好、落实好各项内部控制措施，推动行政事业单位内部控制工作的顺利开展。第二，各级行政事业单位应定期组织预算管理、内部控制岗位的员工开展业务培训活动，强化法律意识，全面提升业务能力。此外，行政事业单位还应该加强对预算编制人员沟通能力、实践操作能力的培养，以确保其在实际工作中能够与各部门进行有效沟通与协作，进而提高预算编制工作质量及效率，避免发生预算风险问题。

（二）改进预算编制方法，统筹安排预算管理与内部控制工作

预算编制在一定程度上影响着各级行政事业单位内部控制工作质量及最终成效。基于现阶段我国多数行政事业单位的预算编制及执行情况分析，由于每一个行政事业单位的职能属性及组织结构不同，财政资金来源渠道也有所不同[9]。因此，各级行政事业单位在进行预算编制过程中，需要充分考虑预算部门职能属性和财政财力状况，确定科学合理的预算编制方法，例如，零基预算方法是现阶段各级行政事业单位经常使用的方法，在资金使用过程中更具灵活性，能够帮助行政事业单位工作人员合理地处理好闲置资产问题。此外，各级行政事业单位在实际运行与发展过程中，针对全面预算编制工作进度缓慢的问题，相关工作人员应该结合本单位的实际运行情况合理设定预算编制时间，并科学有序地开展预算编制工作。各级行政事业单位还可以设置专门的部门对预算编制工作、执行情况等进行动态化监管，及时发现其中存在的问题，如预算编制不合理、影响预算编制执行的各项因素等，进而对存在的问题进行深入分析并制定解决措施。这样就能够优化各级行政事业单位的资源配置，提高财政资金有效利用率，行政事业单位应当将其全部经济业务收支均纳入到预算管理工作中，然后进行深入分析与动态化监管[10]。各级行政事业单位尤其需要注意将单位内部控制环境测试和风险评估纳入内部控制体系之中，结合自身实际情况，通过全面预算管理在实际运行关键环节设置专人负责管理，进一步发挥好全面预算管理与内部控制的相互协调、相互促进作用。

（三）优化组织架构，强化预算执行“刚性”约束力

随着时代发展与社会进步，我国各级行政事业单位的工作职责、发展模式、职能属性等发生了一定程度上的变化。面对新形势，各级行政事业单位还需要优化内部组织架构与合作沟通，打破传统部门“各自独立”的运行状态，解决各部门之间的信息孤岛问题，进而保障全面预算管理与内部控制工作有序推进。同时要严格执行“三重一大”“联审联签”制度，切实贯彻“以预算管理为主线、以资金管控为核心”的管理模式，规范财政资金的使用，严格履行预算调整审批流程，力求每一笔经济活动都要做到透明化管理，强化预算控制的约束力，有效防范因权力高度集中所导致的舞弊问题，保证财政资金收支的安全性。

（四）完善内部控制制度体系

完善的内部控制制度体系是各级行政事业单位开展全面预算管理工作的前提与重要基础，对于提高预算管理水平、降低预算风险具有积极意义[11]。故此，各级行政事业单位应该从实际出发，根据本单位的运行情况、阶段性战略发展目标、新形势下产生的新需求、新要求等制定相匹配的内部控制制度体系。各级行政事业单位在完善内部控制制度体系过程中，应该重点注意在提高内部控制制度全面性上，针对当前施行的内部控制制度中存在的缺陷漏洞进行及时调整优化。首先，要明确岗位职责，做到权责分明。其次，要强化不相容岗位职责分离制度，对会计核算、资金资产保管、政府采购和内部控制监管等职责职权不相容的重要岗位相互分离、相互制约。最后，要依托大数据新技术支撑，强化内部控制信息化系统建设，实现业务组织流程再造，确保信息在传递过程中的真实性和完整性，避免出现信息不对称。

（五）完善全面预算管理绩效评价体系

行政事业单位在完善内部控制制度体系过程中，还应该建立健全全面预算管理绩效评价体系，实现行政事业单位经济运行全流程高效有序的预算管理目标。第一，实现预算管理全流程绩效评价。各级行政事业单位要将预算管理绩效评价关口前置，在预算编制时，科学合理设定项目预算绩效指标值，将预算绩效评价拓展到项目全流程。第二，实施有效预算绩效监控。行政事业单位应以“财政资金”为主线，对资金支出全过程进行跟踪监控，及时收集、分析项目资金绩效信息，一经发现偏离绩效目标，应及时反馈，督促整改，确保资金运行有效安全。第三，各级行政事业单位还应该根据本单位内部控制实际效果建立完善工作责任划分体系，将全面预算管理下的内部控制分解为多个针对性工作目标。这样一旦行政事业单位运营发展中出现工作失误或者风险问题，就能够及时对内部员工进行责任追责。这不仅能够降低各类风险问题对行政事业单位可持续发展的不利影响，同时还能够规范好员工工作行为及工作态度，为全面预算管理与内部控制工作的顺利开展提供保障。第四，在全面保障国家经济平稳运行的基础上，重点关注国计民生领域支出的预算绩效管理。加大对重点领域和重大风险项目支出的预算绩效关注，做实做细该业务领域项目的预算绩效监控，防范化解重大风险隐患，充分发挥行政事业单位的社会职能。第五，行政事业单位还可以借助内部控制制度合理优化与完善好内部监管机制与奖惩机制，在日常管理工作中落实好绩效评价奖惩机制。具体而言，行政事业单位在进行下一年度预算分配过程中可以增设全面预算管理执行情况，并结合员工的实际工作能力、工作态度等进行合理激励，进而有效调动单位员工的工作积极性。

（六）建立健全全面预算管理与内部控制风险评估机制

近年来，随着我国社会经济的飞速发展及市场经济体制的深化改革，市场竞争愈发复杂多样，逐步朝着“白热化”方向演进[12]。在这一大环境下，行政事业单位的日常管理工作受到了诸多风险因素的制约，不利于行政事业单位实现可持续发展。第一，各级行政事业单位应该在日常管理工作中做好全面预算管理与内部控制实施风险评估工作，充分考虑多方因素，制定科学合理、切实可行的全面预算管理与内部控制目标，严格执行预算指标，实时监控，当实际指标偏离预期指标较大时，要能够厘清责任，积极寻求改进措施，实现分阶段有序推进预算绩效目标落地，进而为全面预算管理、内部控制工作的深化落实提供助力，为后续风险评估与防范工作奠定良好基础。第二，行政事业单位还应该对全面预算管理及内部控制过程中存在的各类风险问题进行深度分析，并科学评估各类风险因素给行政事业单位运行发展带来的危害程度，合理设定风险等级，制定风险预警机制。行政事业单位还应该在财政资金使用过程中进行跟踪监管，对资金全过程的预算管理与内部控制实际执行情况及所产生的成效进行具体分析，进而降低财政资金使用管理过程中产生风险的概率。第三，行政事业单位需要建立完善日常公用经费与项目支出的财务风险监督管理机制。财务工作贯穿于行政事业单位经济活动的全过程，会直接影响其他工作开展效果，同时也能够如实反映当前行政事业单位的运行状态，为单位领导者制定经济决策与发展规划工作提供数据支撑。对此，行政事业单位充分发挥好财务风险监管机制的作用，可以进一步提高全面预算管理与内部控制水平，进而推动行政事业单位有序平稳运行。

（七）强化事后控制工作，完善内控评价机制

第一，各级行政事业单位应该跟紧时代发展步伐，切实建立内部控制思维，充分重视起事后控制工作的重要性。在实际内部控制工作中将所制定的预算信息与实际数据信息进行对比分析，进而制定有针对性的内部控制优化方案[13]。这样就能够最大限度上发挥好全面预算管理下内部控制效用，保障行政事业单位资产安全。第二，行政事业单位应该将具体的预算执行情况和资金投入产出比等纳入到预算考核评价范畴之中，将内部控制评价与预算考核评价进行有机结合，制定双重标准同步进行的考核体系，这样就能够提高行政事业单位的全面预算管理工作的权威性和有效性，确保内部控制制度落地，充分发挥好内部控制制度的积极作用。

结语

综上所述，在新形势下各级行政事业单位内部控制体系虽然建设并运行已久，但是其中仍然存在较多的问题及不足之处。对此，各级行政事业单位要推进政治经济体制改革和公共财政配套改革，就必须有效实施全面预算管理，及时更新内部控制方法，建立健全预算奖惩机制等，进一步完善行政事业单位内部控制体系，有效降低行政事业单位运行与发展中的各类风险问题的发生概率，在深化财税体制改革的“高速路”上，通过高效的内部控制管理实现“弯道超车”，推动建设廉洁高效、人民满意的服务型政府。