东西部协作中的社会帮扶：类型、逻辑与未来

谢治菊 梁嘉俊

摘 要：东西部协作中的社会帮扶，是人民团体、社会组织、民营企业、社会各界爱心人士等参与东西部协作、开展社会帮扶的过程。在“十四五”时期，这些帮扶以产业协作、教育协作、就业协作、消费协作等形式，围绕“政府主导、市场主导、社会主导”三种类型开展。社会帮扶植根于中华优秀传统文化，来源于实现共同富裕的目标要求，保障于东西部协作的政策体系，维持于中国特色社会主义府际关系，未来需要针对东西部协作中社会帮扶的需求，通过合理界定政府职能、扩大社会自主性、强化共同体意识、走向协同治理等方式，推进帮扶边界清晰化、帮扶责任清单化、帮扶目标精准化、帮扶路径多元化。

关键词：东西部协作；社会帮扶；脱贫攻坚；乡村振兴；共同富裕

文章编号：2095-5960（2023）04-0082-09；中图分类号：F323.8；文献标识码：A

2021年我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，9899万农村贫困人口全部脱贫，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，脱贫攻坚成绩令世界瞩目。作为脱贫攻坚和乡村振兴的有效助力，东西部协作中的社会帮扶受到党和国家的高度重视，多次在重要会议上提及和强化。例如，2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要“坚持和完善东西部协作和对口支援、中央单位重点帮扶、社会力量参与帮扶等机制”；2021年4月8日习近平总书记在全国东西部协作和定点帮扶工作推进会上再次强调，开展东西部协作和定点帮扶，是党中央着眼推动区域协调发展，促进共同富裕的重大决策，并指出要“完善东西部结对帮扶关系，拓展帮扶领域，健全帮扶机制，优化帮扶方式，加强产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流，动员全社会参与，形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。”事实上，绝对贫困消除后，面临着政府扶贫向社会扶贫转变的新特征[1]。社会组织在扶贫当中作用非常突出，国外社会组织活跃于扶贫领域[2]，东西部协作中的社会帮扶对于西部地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接较为关键，对于助推西部地区全面乡村振兴、实现共同富裕也有裨益，但目前存在帮扶精准性不高、社会参与度不强等问题。基于此，本文拟系统探讨东西部协作中社会帮扶的类型、逻辑与优化，以期为东西部协作提档升级、社会帮扶提质增效、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供借鉴与参考。

一、提出问题：东西部协作中社会帮扶的缘起

东西部协作始于1996年的对口帮扶，经过2016年7月在银川召开的东西部扶贫协作座谈会的强化，以及2017年8月国务院扶贫开发领导小组印发的《东西部扶贫协作考核办法（试行）》的约束，该项工作正式走向制度化与规范化。为在“十四五”期间进一步发挥该制度的优势、巩固脱贫攻坚成果、推进全面乡村振兴，党的十九届五中全会将这一制度从“东西部扶贫协作”改为“东西部协作”。近年来，东西部协作的研究成果比较丰富，内容主要聚焦于以下四个方面：一是从政策变迁的角度来探讨其逻辑演进[3]；二是从府际关系的角度诠释其价值功能[4]；三是从机制创新的角度分析其发生机理，包括协作推动机制的培育[5]、财务机制的形成[6]、帮扶机制的传递[7]、合作机制的建构[8]；四是从帮扶领域的角度探讨其协作内容，指出社会力量的触角将延伸至上述每一个领域[9]。已有研究对东西部协作的历史、进程、功能、成效、案例、问题、对策等进行了比较全面的分析，对我们把握东西部协作中的社会帮扶有重要的借鉴与启示，但现有成果对东西部协作的研究议题主要围绕“组织领导、人才支援、产业合作、消费协作、劳务协作、科教协作”等考核指标而展开，贯穿几大协作领域的社会帮扶反而被忽视与弱化，这为本文提供了契机。

社会帮扶是调动社会力量共同参与扶贫济困事业的重要举措，更是践行先富帮后富、实现共同富裕“两个大局”思想的重要形式。社会帮扶的政策依据充足，从中共中央、国务院2011年印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》到2014年国务院办公厅印发的《关于进一步动员社会各方面力量参与帮扶开发的意见》，均鼓励社会力量参与帮扶。这些文件在为社会帮扶提供政策依据的同时，也肯定了社会力量参与贫困治理的重要性，学术界对此展开了讨论，其成果聚焦于以下几个方面：

一是社会帮扶的理论基础。有研究指出，社会帮扶的理论依据主要包括服务行政理论和公共服务理论。服务行政理论以德国行政法学者厄斯特·福斯多夫为代表，他认为党和国家等“政治力量”应承担起国家公民的“生存照顾”义务，社会应承担弱势群体“生存照顾”的主要责任。关于公共服务理论，法国学者莱昂·狄骥则强调，政府应由传统的高权强制型向怀柔服务型转变，从侧面强调了社会力量的重要性。国内则以福利多元主义理论和参与式发展理论为主。福利多元主义理论强调各主体在福利市场中具有不同的地位[10]；参与式发展理论指出，东西部协作中社会帮扶的基本理论预设是以鼓励和动员社会各界参与扶贫开发为目的。二是社会帮扶的政策设计。中央政府相继出台了一系列专项政策文件，地方各级政府也制定了相应的地方性扶贫开发条例，以明确社会帮扶工作主要内容、参与方式、保障措施等[11]；通过借鉴国内外经验，2020年后应逐步实现社会帮扶的规范化和制度化，防止弱势群体和困难群体再次陷入贫困[12]。三是社会帮扶的客体对象。社会帮扶的客体对象应是建立“以社會保障为主体，以社会多元力量参与为辅助”的扶贫综合保障体系[13]。为此，有学者建议可以借鉴美国的贫困救助体系，为低收入人口提供帮扶[14]。四是社会帮扶的实施路径。社会帮扶的实施载体由不同的主体对象组成，在面临共同的制度环境时[15]，部分实施载体为了应对制度环境的体制性约束，难免出现“共谋行为”[16]。同时，当前社会主体参与帮扶处于一种零散性、非系统性的“碎片化”运行状态[17]，主要表现在政府部门与社会主体之间缺乏协调合作机制，帮扶合力尚未形成；社会主体之间在帮扶活动中相互独立，“个体化”帮扶现象严重[18]。因此，强调人道主义、凝聚社会大众参与帮扶的共同体意识、形成帮扶合力，充分调动社会力量参与帮扶工作、形成具有中国特色的社会帮扶至关重要。

本文拟探讨的东西部协作中的社会帮扶，是指人民团体、社会组织、民营企业、社会各界爱心人士等参与东西部协作、开展社会帮扶的过程。东西部协作中社会帮扶的内容主要是医疗、教育、科技、文化等民生领域，在“十四五”时期，这些帮扶将以产业协作、科教协作、就业协作、消费协作等形式，延伸至西部乡村振兴的每个领域，其内涵在于：第一，是“点对点”帮扶，帮扶主客体更为明确，分别是东部与西部，帮扶的方式主要是资金投入、项目支持、物资捐赠；第二，帮扶双方并不是简单的帮扶关系，而是以迈向合作共赢、互惠互利为目标的经济帮扶与情感帮扶；第三，帮扶秉承“国家所求、西部所需、东部所能”的原则进行。

可以说，随着脱贫攻坚战的顺利收官与乡村振兴的全面展开，对相对贫困的治理成为新的发展阶段治理的重点[19]，学界对东西部协作与社会帮扶的高品质研究越来越多，但仅关注东西部协作或者仅关注社会帮扶，对东西部协作中的社会帮扶关注不够，两者结合的研究比较贫瘠。同时，学界对社会帮扶的研究还主要停留在脱贫攻坚阶段，结合乡村振兴的成果较少。基于此，本文试图以2019年1月至2023年2月在G省、Y省、X省等西部9省调研获取的东西部协作素材为依据，对东西部协作中社会帮扶的类型、逻辑与未来进行探讨。

二、案例呈现：东西部协作中社会帮扶的类型

根据帮扶主体的不同，东西部协作中社会帮扶类型分为三类，即政府主导型帮扶、市场主导型帮扶以及社会主导型帮扶，东西部协作是一项“政治任务”与“政治馈赠”[19]，因此嵌入其中的社会帮扶带有较强的行政色彩，尽管近年来这种主导趋势在慢慢转变；目前东西部协作中的社会参与主要以被动参与为主，社会发挥作用的程度依然不足[20]。不过，调研发现，虽然东西部协作社会帮扶中的“社会”受国家的影响较大，但仍然存在市场主导和社会主导的帮扶情况。

1.政府主导型帮扶：“6·30”广东扶贫济困日

政府主导型帮扶模式是政府利用行政力量发起活动，引导社会多元力量参与东西部协作的过程。该种帮扶模式主要是从机制设计、互动关系、行动方式等层面进行“机制-关系-行动”的构建，有两个方面的表现：首先，该模式以机制设计为关键，通过行政主导，构建自上而下、相对闭合的帮扶机制，包括帮扶顶层设计、帮扶资源配置、帮扶资金管理、帮扶队伍建设、帮扶绩效考评等五大机制，集中力量做好人、财、物的帮扶供给准备[21]。其次，该模式以政府主导为主，以动员参与的社会力量为补充。简言之，在此种帮扶模式下，政府使用行政力量开展活动，通过出台相关优惠政策，利用生产补贴、项目运作、活动召集等方式，主要以行政手段来激活社会帮扶资源[22]。

始于2010年6月30日的“广东扶贫济困日活动”是典型的政府主导型社会帮扶，具体体现在：一是成立具有行政属性的募捐组织体系。“6·30广东扶贫济困日活动”由省扶贫办公室（现在的省乡村振兴局）倡导，由省扶贫办公室主导成立的省扶贫开发基金会具体运作，政府在政策制定、资金募集、资金使用、资金监管等方面发挥着主导作用。该活动整合了全省各地的企业组织，将各地市原有的扶貧慈善资源和资金纳入其中，集中整合、统筹使用。二是社会帮扶资金筹集的过程充分体现政府的主导地位。据统计，2010-2020年，通过“6·30”活动，共吸引超1000家社会组织、近万家企业参与，为广东省“十三五”期间打赢脱贫攻坚战、做好东西部协作工作作出了不可磨灭的贡献①  ①省扶贫开发基金会提供的数据。。三是募捐资金的使用有一定的倾向性。广东“十三五”期间结对帮扶的社会资金中，有相当一部分来源于“630基金”，这些资金助推了中西部22省区387万贫困劳动力在粤稳岗就业。

仔细思考发现，政府主导的东西部协作社会帮扶，虽然取得了较大的成效，但也加大了行政成本，让协作的边际效用递减，不利于真正协作关系的形成，而且容易存在帮扶供给与帮扶需求不匹配的问题。

2.市场主导型帮扶：碧桂园集团“1+5+N”帮扶模式

市场主导型社会帮扶是指市场主体凭借自身的资源优势主动开展的帮扶活动。企业是最具有资源优势和市场竞争力的市场主体，本着“社会责任”“社会理性”开展帮扶活动，通过开展产业合作、消费合作、社会捐赠等形式参与帮扶过程[23]，其目标主要是通过资源要素优势来连接市场，开展有效的帮扶，具体表现在：一是以资源下乡的方式，将土地、资金与劳动力等要素整合起来，按照市场规律开展特色产业帮扶。二是以“项目制”形式开展生产并做好利益联结，通过生产、运营与销售带动当地产业发展，随后以“务工收入、分红、土地租金”等方式与农民实现利益联结。该种帮扶以市场需求为导向，以产业发展、消费协作为抓手，坚持效率优先、兼顾公平，共同推动脱贫地区一二三产业融合发展。

当然，市场主导型社会帮扶并非完全依靠市场的优胜劣汰竞争机制，也需要政府适当的引导。例如，脱贫攻坚时期，碧桂园集团开展的“1+5+N”的社会帮扶模式，就是政府引导下的市场主导型帮扶。所谓“1”是指在党建引领下，运用市场化手段帮助农村构建长效帮扶机制；“5”是指碧桂园集团充分发挥其作为龙头企业的优势，围绕乡村振兴的五大板块开展帮扶；“N”是指碧桂园集团结合当地实际开展的特色类、创新类帮扶项目。为将“1+5+N”帮扶模式落到实处，碧桂园成立了200多人的专职帮扶队伍，通过“嵌入式帮扶、滴灌式培育、市场化运作”等举措，形成了一套结合自身优势又立足当地实际，可持续、可复制、可推广的造血式长效帮扶机制，成功助力49万人如期脱贫。

分析发现，市场主导的社会帮扶拥有效益性、开放性等特点，企业利用自身优势更易于精准定位市场需求，在资源配置中的作用不容小觑。尤其是龙头企业参与社会帮扶，能够有效规避市场风险，真正实现“输血帮扶”向“造血帮扶”的转化，保证稳定脱贫。不过，由于以企业为主的市场经营主体参与帮扶大都带有获利的目的，会遵循市场规则趋利避害，因而存在帮扶稳定性不强、政策导向不明显、可持续发展不足等问题。一旦在帮扶中失去盈利空间或政策庇护，帮扶则难以为继。

3.社会主导型帮扶：东莞社工机构对昭通易地扶贫搬迁社区的帮扶

社会主导型帮扶是非政府组织、社会群体等社会主体凭借其专业优势，弥补市场失灵和政府失灵[24]，社会帮扶通过自筹资金与资源，直接对西部协作地开展的专项帮扶。该模式以公开募捐、项目运作、政府购买服务等形式进行。具体来说，首先，以公开募捐为主要帮扶渠道，相关组织将筹集来的物资以点对点、面对面的方式直接捐赠给协作地区或受扶群体。其次，以项目运作为主要帮扶载体，如“救灾扶贫”“希望工程”等多种典型的帮扶，吸引更多社会资源充分融入。此外，以政府购买服务为主要帮扶方式，拥有充足资金与能力的相关组织，通过招投标方式与政府订立合作关系，直接参与东西部协作中的社会帮扶[25]。

东莞社工机构嵌入帮扶云南昭通卯家湾易地扶贫搬迁点项目是典型的社会主导型帮扶。2020年，广东省东莞市第五扶贫协作工作组会同东莞市、云南昭通市多部门以及对口县区和镇街，系统化开展社会工作服务结对帮扶，统筹组织两地25家社工机构，聚焦大型扶贫搬迁安置区、国家挂牌督战贫困村两大阵地，集中为困难群众提供社工服务、推动当地社工机构自身建设两大领域，细致谋划，精准发力，在昭通迅速形成了高品质社工服务供给，截至2020年11月底，莞昭协作下的社工服务覆盖昭通153个社区①  ①广东省第五扶贫协作工作组提供的数据。 。

分析发现，社会主导型帮扶模式具有灵活性、自发性等特点，作为政府和市场帮扶的有效补充，能够延伸至帮扶的各个领域，对于“造血式”扶贫开发有助推作用，能够提升受扶地区的发展能力。但由于政府指导不足、社会力量参与积极性不高等问题，这使得帮扶中的资源筹集与应用分散化、碎片化明显，各方社会力量不能有效形成强大合力。再加上帮扶主体自身造血能力较弱，主要靠公开募捐以及政府购买服务难以维系生存运行，这会影响其在东西部协作后期帮扶中的成效。

三、内在机理：东西部协作中社会帮扶的逻辑

东西部协作中的社会帮扶，是我国减贫治理的重要组成部分，是动员社会力量参与扶贫开发与乡村振兴的伟大实践，是实现共同富裕的重要依靠力量，更是凝聚全国全社会精神合力的重要举措，植根于崇德向善、扶危济困的中华慈善文化，来源于实现共同富裕的目标要求，形成于习近平总书记关于社会力量参与扶贫工作的重要论述，保障于东西部协作的政策体系，维持于中国特色社会主义府际关系，因此从文化、理论、历史与空间维度分析东西部协作中社会帮扶得以长期运行的逻辑机理。

1.文化维度：慈善文化孕育东西部协作中的社会帮扶

中国的慈善文化拥有悠久的历史，从古延续至今，可大致分为三个阶段，分别是中国古代及近现代慈善文化，是中华文化的重要组成部分。中华民族历经沧桑却始终巍然屹立，得益于中华民族扶危济困、乐善好施的传统美德。

受慈善文化的影响，东西部协作中的社会帮扶呈现出从由政府为主体到逐渐下沉到民间社会的发展趋势。从西周到明清时期，围绕“赈灾救荒”“恤老慈幼”“治病施药”，古代的官办慈善活动世代相传。随着经济社会的发展，民间举办的慈善活动也越来越多。如唐代的佛教寺院设立了悲田养病坊；宋代的乡绅商贾建立社仓；明代文人义士成立同善会等。新中国成立后，旧社会留存下來的慈善机构纷纷被政府取缔、接收或改造，在计划经济体制基础上，全国建立了完全由政府包办的福利救济制度。改革开放后，慈善事业的重要性获得政府充分肯定，社会各界参与慈善活动的积极性大大增强。民间慈善组织大量建立，目前已达数十万家，形成了一个广覆盖、多层次的慈善救助网络；各种慈善项目纷纷涌现，涵盖扶贫济困多个领域，许多诸如家喻户晓的“希望工程”“春蕾计划”“光彩事业”等项目，这为东西部协作中的社会帮扶提供了文化根基与实践支撑。

2.理论维度：共同富裕引导东西部协作中的社会帮扶

党的十八大以来，习近平总书记关于社会力量参与扶贫工作的重要论述，也为东西部协作中的社会帮扶提供了重要理论支撑。扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。坚持多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，强化举措，扩大成果。广泛调动社会各界参与扶贫开发的积极性，鼓励、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与帮扶。

习近平总书记关于社会力量参与扶贫工作的重要论述，是从发挥社会主义制度优势、培育践行社会主义核心价值观、构建大扶贫格局的高度提出的，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，对于发挥政府和社会两方面力量作用，实现专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫联动，形成全社会广泛参与东西部协作亦有重要意义。

同时，共同富裕的提出，也为东西部协作中的社会帮扶提供了目标方向。

实现共同富裕不可能一蹴而就、同步达到，而是允许和鼓励一部分地区、企业和人，依靠辛勤的劳动与合法经营先富起来，并提倡先富带动后富，也就是“共同富裕”。共同富裕有两种实现路径，在时间上，先富带动后富，最终实现全体人民共同富裕；在空间上，对口协作模式被大力推广，东西部协作兼顾先富带动后富和区域协作双重性质。站在这个角度，共同富裕的提出为东西部协作中的社会帮扶提供了目标方向。

3.历史维度：政策变迁保障东西部协作中的社会帮扶

东西部协作内容随中国扶贫政策的变化而变化，呈现出“协作层次不断提高、协作领域不断拓展、协作实效不断增强”等特点[26]。其中，早在20世纪70年代末国家在全国边防工作会议报告上就正式提出和确定了东部对口援助西部的政策目标。20世纪80年代末期，在邓小平提出“两个大局”①  ①两个大局是指“东部沿海地区加快对外开放，使之较快地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局”与“当发展到一定时期，就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局”。 构想之后，东部地区得到了快速发展，并于《国家八七扶贫攻坚计划》提出以国家扶持、市场需求为导向的解决贫困人口温饱、加强基础设施建设和改变教育文化卫生落后状况的奋斗目标，动员各民主党派和工商联等社会主体参与扶贫开发工作。1996年，国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》正式确定了对口帮扶关系，东部9省与4个地级市帮扶西部10省，这标志着东西部协作制度的正式诞生。

进入21世纪，国家层面先后制定出台《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，前后三次调整东西部协作关系。其中，2013～2016年期间，东部9省4个计划单列市帮扶中西部10省；2016～2020年期间，东部9省13个城市帮扶中西部14省；2021年以后，东部8省帮扶西部10省。调整后的对口帮扶，从“穿花式”调整为“整域性”，即原来东部1省帮扶多个西部省份或西部1省接受东部多个省份的帮扶，主要调整为省与省之间一对一的整域帮扶。①  ①广东、山东、甘肃除外，广东帮扶贵州和广西两省，山东帮扶重庆与甘肃两省（市），甘肃接受山东青岛与天津的帮扶，其余的帮扶都是一对一整省进行的。相应的，协作层次也由过去的“市县”两级变成现在的“省市县”三级，并确定了“党委领导、政府负责、企业合作、社会参与”的多元协作体系[3]。后来，2017年8月出台的《東西部扶贫协作考核办法（试行）》明确将社会帮扶资金数作为资金支持中的一个二级指标，2021年7月颁布的《东西部协作考核评价办法》，则将其纳入促进乡村振兴指标中的一个二级指标，表述为“财政援助与社会帮扶资金投入、管理情况”。两份考核文件的出台，标志着我国东西部协作工作向纵深方向发展。再加上，2021年4月8日，习近平总书记在召开的全国东西部协作和中央单位定点帮扶工作推进会上再次强调，东西部协作要进一步完善，要涵盖区域协调发展、协同发展、共同发展等相关内容。由此，东西部协作的制度体系基本建立。其中，无论是1996年构建的对口帮扶体系，还是“十三五”期间的扶贫协作举措，抑或是“十四五”时期的对口协作内容，社会帮扶都是其中必不可少且比较重要的一环。因此，在东西部扶贫协作座谈会上指出社会力量参与协作等问题后，经过实践探索，2021年后的东西部协作以“千企帮千镇、万企兴万村”作为社会帮扶的重要任务。

综上，随着国家东西部协作政策的不断调整与日益完善，我国东西部协作实践规范化、制度化、体系化、市场化程度越来越高，作为协作内容之一的社会帮扶的组织化程度、多元化取向、多主体协作也越来越明显，这为新时代东西部协作中的社会帮扶向纵深发展提供了政策支持与政策保障。

4.空间维度：府际关系维系东西部协作中的社会帮扶

府际关系是指政府间的关系，具体包括纵向关系与横向关系，其中纵向关系指中央政府与地方政府之间的关系，横向关系包括地方政府之间、政府部门之间的关系[27]。整体上，中国府际关系呈现出由纵向集中主导到横向分块负责的转变，在权力关系上突出从中央高度集中到权力由点到面、省域到区域的辐射扩散特征。东西部协作是府际关系重塑背景下的历史产物，是打破传统属地管理制度安排、整合府际关系资源、促进区域协调发展的有效工具，具体表现在以下两个方面。

一方面，府际关系的调整使得东西部结对关系更加完善。改革开放后，国家实行倾斜式政策，从经济领域开始分权改革，建立初步的市场经济体制，逐步形成东、中、西部梯度发展，区域发展差距慢慢拉大。为打破区域发展不平衡的状态，国家在邓小平的“两个大局”和以往对口支援经验的基础上开展东西部扶贫协作。1994年，国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划》，就初步提出“北京、天津、上海等大城市，广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省、区发展经济”。随后的发展中，国家启动了西部大开发战略，将区域均衡发展列为国家总体战略，不断调整结对关系，完善省际结对帮扶，实现精准对接。

另一方面，府际关系的重塑使得社会帮扶力量主动性更强。根据区域协调发展理论，行政区界限所形成的行政壁垒是区域经济可持续发展的阻碍，地区与地区之间并非是彼此独立而是相互依赖、相互联系的，所以府际合作很重要[28]。在纵向府际关系上，20世纪八九十年代的经济体制改革促进了市场要素的流动，激发了市场主体活力，使得东部地区得到快速发展，培育了广泛的社会基础，为发挥社会主体力量打下了坚实基础。由此形成的区域发展不平衡，不管是中央的宏观调控还是地方的自发行动，都对打破此局面有重要作用。在中央调控方面，中央通过出台相关政策将“东部支援西部”政策化、规范化和系统化，重新划定区域经济利益格局，建立广泛的社会动员机制，打破了原本行政区划下横向政府间的行政壁垒，调整和重塑了新的府际关系；在地方自主行动方面，下放权力让地方政府拥有更多的自主权，通过出台优惠政策吸引相关产业和优秀人才入驻，实现消费帮扶、产业帮扶、劳务帮扶、教育帮扶的协调发展。

综上，府际关系的调整和重塑使得东西部协作结对更加精准、帮扶主体更加多元、帮扶内容更加丰富。这说明，深化府际协作关系，可以引领更多的社会力量参与到东西部协作中来，推进区域协调发展。

四、结论探讨：东西部协作中社会帮扶的未来

“十三五”以来，东部9省13市按照“国家所求、西部所需、东部所能”的原则，广泛发动各种社会力量积极参与东西部协作工作，通过慈善捐赠、产业扶贫、教育扶贫、就业扶贫等形式延伸至社会帮扶的每个领域，对中西部14个省（市区）进行了对口帮扶，贡献了社会帮扶的中国智慧与中国方案，下一步，可通过合理界定政府职能、扩大市场自发性、走向协同治理等方式，进一步实现帮扶目标清晰化、推进帮扶责任清单化、助推帮扶主体集中化。

一是合理界定政府帮扶职能，实现帮扶目标清晰化。东西部协作是国家采取行政手段推动的对口帮扶与资源输入，主要依赖政府力量，可以有效调配资源，但由于帮扶范围广，往往会出现供需双方不匹配，难以精准定位受扶地区的真正需求，长此以往，不利于政府和社会良性互动关系的形成，因此需要进一步理清政府的帮扶边界，精准定位帮扶目标。以精准扶贫政策为例，扶贫的精准化增加了农民收入，缓解了农民的多维贫困[28]，东西部协作帮扶也要更加精准化。这就需要明确政府介入社会帮扶的方向，协调“国家、市场与社会”三重力量在东西部协作社会帮扶中的作用。平衡供给侧与需求侧之间的张力，从供给侧入手配置帮扶资源，做到真正了解受扶地区的需求，因地制宜开展帮扶，真正营造“中央政府所求、帮扶主体所能、帮扶对象所需”的社会帮扶环境[29]。

二是扩大市场自主性，推进帮扶责任清单化。在超常规的脱贫攻坚战背景下，地方政府在社会帮扶中发挥了主导作用，但市场力量参与帮扶的深度和广度不足，建议根据社会需求的多元性以及社会组织的运营逻辑，开展“嵌入型监管”模式。作为“嵌入”主体，政府应为企业帮扶提供监督指导，防止因帮扶不当导致经济分化严重的问题；作为“受嵌”主体，市场帮扶力量也要主动配合政府开展适度合理的干预与调控，使得市场帮扶力量在受到有限监管的同时，通过延长产业链，提高帮扶产品的附加值，增强市场主体的效能，推进帮扶责任清单化。

三是走向社会协同治理，助推帮扶力量集中化。目前社会帮扶形式较少，社工参与尤为不足，帮扶方向不明确，力量不集中，应充分发挥社会力量在帮扶中的优势，有序引导社会力量到协作地区开展帮扶。例如，利用东部社工人才优势有效培育西部社工人才，可以按照“1+X”的结构形式，由东部社工结对帮扶西部社工，全程指导西部社工在实践中锻炼专业能力、积累项目经验、提升服务能力；同时，放宽社会组织登记注册的制度性框架限制，吸纳更多社会组织成为合法社会主体，规范社会组织群体；此外，推动形成新型政社合作关系，将更多事项交给有资质的社会组织来完成，促使社会组织专业化水平不断提高。

“十四五”期间，东西部协作的考核指标从“十三五”时期的“6+1”①  ①“6+1”即“组织领导、人才支援、资金支持、茶业合作、劳务协作、携手奔小康”六大工作体系，外加创新工作体系。 体系演变为“4+1”②  ②“4+1”即“组织领导、助力巩固拓展脱贫攻坚成果、加强区域协作、促进乡村振兴”四大工作体系，外加创新工作体系。体系，但帮扶的核心内容还是“两保持三加强”，即保持“资金和人员的支持力度不变”，进一步加强“劳务协作、产业协作、消费协作”。在“两保持三加强”的核心帮扶体系中，社会帮扶是唯一贯穿所有考核指標、所有协作领域的帮扶举措。而过去尤其是“十三五”之前的社会帮扶，一般由国家通过控制和功能替代来满足社会的需求，具体表现为：国家承担部分社会组织效能，社会享有一定的自主权但不能完全独立于国家之外；由于帮扶“分散化”“碎片化”，让政府不得不统筹资源将社会力量渗透到所有协作形式之中。国家也会利用社会提供公共物品的能力 ，使其发挥“拾遗补缺”的作用[30]。再加上，社会主体本身的自主性不够强，以致社会失去信心，这既是“大政府、小社会”的原因，又是其结果。部分学者提倡的“小政府、大社会”模式，意味着帮扶过程是由社会主导的，帮扶方式以行政部门与功能性组织合作为主。[31]此种模式容易促生资本对社会资源的垄断。可见，三种模式都有一定的弊端，因此建议政府应为社会帮扶提供顶层设计、政策支持、过程监管与结果评估；社会应凝聚更多的社会组织、企业、个人投身社会帮扶，通过协同治理，形成有序的帮扶合力。

进一步思考，社会力量参与东西部协作，本质是一种社会行动。从政府、社会二分观点来看，社会帮扶是政府帮扶的有益补充，属于第三次分配，精准性更强，主要依靠自愿精神；从政府、市场、社会三分观点来看，社会帮扶是指社群治理，这一治理模式与行政治理、市场治理并列，是基于对共同价值与规范的认可与遵从而形成的一种互动式、多中心、自我式治理。因此，面向未来，以“国家主导”为主的东西部协作中的社会帮扶，会造成西部对东部的过度依赖而自主性不足。不过，纵观中国东西部协作中社会帮扶的发展历程，从标志开启的1996年出台的《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，到标志成熟的2016年出台的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，正在昭示着社会帮扶从“国家主义”关系形态向“国家主导”关系形态再到“国家引导”关系形态的转变，这说明社会力量在东西部协作中发挥的作用越来越大。换言之，东西部协作中社会帮扶的三大行动主体既应具有一定的运行自主性又应具有互补嵌入性，帮扶的整体绩效才会更加凸显。基于此，如何让代表不同治理工具的三类主体“政府、市场、社会”相互嵌入、相得益彰，是东西部协作中社会帮扶需进一步思考的问题。

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Abstract：

Social assistance in the collaboration between the East and the West is a process in which people's organizations， social organizations， private enterprises， and caring individuals from all walks of life participates in the collaboration and carries out social assistance. During the 14th Five Year Plan period， these types of assistance were carried out in the form of industrial cooperation， education cooperation， employment cooperation， and consumption cooperation， focusing on three types： “government led， market led， and social led”. Social assistance is rooted in China's excellent traditional culture， deriving from the goal of achieving common prosperity， guaranteed by the policy system of cooperation between the East and the West， and maintained in the socialist intergovernmental relations with Chinese characteristics. In the future， it needs to address the needs of social assistance in the cooperation between the East and the West， and promotes the clarification of the boundaries of assistance by reasonably defining government functions， expanding social autonomy， strengthening community awareness， and moving towards coordinated governance， making a list of assistance responsibilities， refining assistance goals， and diversifying assistance paths.

Key words：

east-west collaboration;social assistance;eradicate absolute poverty；rural revitalization；common prosperity

責任编辑：张 领