完善公益诉讼制度推动中国式现代化

张雪樵

党的二十大报告首次用专章来论述法治建设，首次在全国党代会报告中提及检察机关的法律监督，并唯一提及公益诉讼这项具体司法制度，即要求“完善公益诉讼制度”。2012年，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）修改后第一次设立了民事公益诉讼制度，但公益诉讼制度真正通过司法实践发挥重要作用，始于党的十八届四中全会部署的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，而且是行政公益诉讼制度。2017年7月1日，新修《民事诉讼法》和《行政诉讼法》确立的检察公益诉讼制度全面实施。到今天短短五年的时间里，修订设立检察公益诉讼制度的单行法数量已经达到9部之多，被称为立法史上的奇观或法治实施的典范。作为参与其中的一名新时代检察官，深切地感受到检察公益诉讼制度之所以能够大行其道，并非偶然，是波澜壮阔的新时代十年赋予了其独特的价值和强大的生命力。

一、检察公益诉讼制度的生命之源

如果要问检察公益诉讼制度到底行不行、好不好，我想借用两个重要国际会议上国外检察官的评价来回答，应该更具有立场上的客观性和说服力。2017年9月11日，国际检察官联合大会第22届年会暨会员代表大会在北京召开。在其中一场“环境犯罪”专题会议上，笔者作为中方代表作主旨发言，介绍了国内环境犯罪刑事案件的司法实践和致力于生态环境保护的检察公益诉讼制度。在自由互动环节，一位来自北欧国家的检察官问道：“有的国家经济发展迅速，但严重破坏了生态环境，雾霾指数爆表，应该怎么评价这种现象？”主持人（时任加拿大司法部副部长）催问谁来回答。作为邻座，笔者强烈感受到她希望我来回答这个问题，但我没有主动迎合，真正的原因在于，我还没有辩驳的底气。当时，中国一年的大气污染刑事犯罪案件只有20多件，公益诉讼试点两年期间虽然处理了一些环境相关的公益诉讼案件，但没有一起大气污染案件，更缺乏有影响力的大案。四年后，2021年9月，第七届世界自然保护大会在法国召开，中国检察机关首次受邀出席“环境守法与执法挑战”分论坛，笔者代表中国检察机关在线上致开幕词。大会主持人、世界自然保护联盟环境法委员会主席安东尼奥·本杰明大法官随后表示：“与世界上任何一个国家的检察机关不同，中国的检察机关可以综合利用行政、民事、刑事手段，代表公众的利益，敦促不同主体遵守环境法律。仅2020年一年，中国检察机关办理的环境公益诉讼案件便超过8万件，这样的数字令人惊叹，中国检察机关在环境保护中发挥的作用是其他国家所无法比拟的”，“中国检察官的发言展示了中国正在把生态文明落到实处，而他提到的中国检察机关正在探索气候变化检察公益诉讼更是鼓舞人心，可以想象中国将因此为全球应对气候变化所作出的巨大贡献，这样的决心值得所有国家学习”。英国环境署首席环境检察官、欧洲环境檢察官网络主席安妮·布鲁斯南女士则表示，“对中国检察机关开展的环境公益诉讼所取得的成绩感到非常震动和鼓励”。

仅仅四年之隔，国外同仁对中国的生态环境治理和公益诉讼的评价几乎天壤之别。公益诉讼为什么取得这么大的成就？根本原因是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想包括习近平生态文明思想、习近平法治思想为指引，坚持以实际行动拥护、贯彻落实以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略部署。正因为坚持得牢、把握得好，我们才抓住了机遇，按照中央的顶层设计，把公益诉讼做成了经得起实践检验的、深受人民认可的法治产品，才创造了把年轻的公益诉讼制度写入党的全国代表大会报告的“奇迹”。

二、检察公益诉讼制度的价值所在

有原创性的行政公益诉讼制度不仅适合中国国情，而且取得了公益司法保护的颠覆性效果，离不开检察公益诉讼制度的独特价值支撑。

一是恪守督促之诉的定位，促进依法行政，推动法治建设。习近平总书记在党的十八届四中全会上强调，探索检察机关提起公益诉讼制度的目的是解决行政机关履职中的不作为、乱作为等问题。五年多来，全国检察机关共办理70多万件公益诉讼案件，其中80%以上属于行政公益诉讼案件。检察机关按照立法的规定，以诉的方式督促行政机关纠正违法、依法履职，实事求是解决公益损害问题；通过磋商、制发检察建议、提起诉讼等方式激活行政机关发挥监管功能。900-/0以上的行政公益诉讼案件在诉前解决，以少诉、不诉的方式解决了行政机关违法履职问题，实现了公益保护的目的，达到了公益保护的最佳司法状态。实践充分说明，检察公益诉讼并没有妨碍、影响行政机关的行政权。相反，其实践效果完全符合促进依法行政、推动法治政府建设的制度设计初衷，打消了检察公益诉讼制度出台前后一段时期内，关于“干预司法权”或者“代替行政权”的种种顾虑。不仅如此，行政公益诉讼恪守督促之诉而非追责之诉的独特定位和办案目标，促使行政机关从最初的反感、抵触逐步转化到今天的接受乃至主动“结盟”，形成了监督双方建立协作关系、协同解决公益问题的新格局，成为彰显中国之治的一道风景线。2022年初，水利部主动邀请最高人民检察院建立公益诉讼与水行政执法的协作关系，促进依法治水。目前，与检察机关建立公益保护督促履职协同关系的部门己经覆盖到生态环境、自然资源、农业农村、林业草原、市场监管、应急管理、国家税务、交通运输、网信管理、卫健疾控、药品监管、邮政、教育等系统，以及妇联、残联等社会团体。

二是弥补制度短板，促进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理现代化的首要标准是看能否解决传统体制下不能解决的突出问题。在能够解决问题的基础上，还要分析解决问题的成本代价和时间效率。一言蔽之，又好又快地解决问题才是治理现代化。自秦朝统一中国就开始实现井田制、郡县制，各级政府划界而治有其历史渊源。新中国地方四级人民政府也基本沿袭属地管辖的行政格局，因而一旦问题落到基层，就会因为各种利益矛盾或者思想认识差异出现执法标准不统一的乱象。比如，北方最大的淡水湖泊——南四湖，面积1266平方公里，由于全流域53条河流把3万多平方公里内的工矿污染、农业污染、生活污染、船舶污染都汇聚到了南四湖，并且流域涉及山东省、江苏省、安徽省、河南省的34个县（市、区），执法标准不统一，以致南四湖边治理边污染，近年来成了中国最难治理的湖泊。2021年，生态环境部建议最高人民检察院对此立案办理公益诉讼。最高检成立专案组，带领三省检察人员，督促三省相关政府依法履职，追究违法企业承担法律责任。半年时间，南四湖水体水质出现了大幅好转。2022年2月10日，南四湖公益诉讼专案首次以互联网直播方式公开听证，由第三方中国科学院空天信息创新研究院和国家环保监测总站向社会展示水质变化的客观数据和影像资料。当时，直播在线收看人数1200万，没有一人对治理成效提出质疑和负面评价，被称为治污成效的奇迹。

除了解决传统行政体制不能解决的流域治理问题，公益诉讼还能解决传统司法体制包括诉讼制度程序繁琐、效率低下等固有弊病。在办理南四湖专案过程中，只有一件行政公益诉讼诉至法院，没有一人受到刑事责任追究。如果依靠普通的行政诉讼、民事诉讼，那得需要多少件诉讼、需要多少位法官检察官、需要多少年才能走下来呢？所以，检察公益诉讼制度体现了鲜明的“依法治国的中国式现代化”特征。

三、完善公益诉讼制度的新阶段新使命

党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”，给检察机关和学界带来了新的机遇和挑战。接下来，检察公益诉讼将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强体系化建设，着力构建完善行政公益诉讼督促履职体系、公益诉讼社会助力协同体系、公益诉讼理论体系等，特别是以检察公益诉讼专门立法为契机，促进公益诉讼法律规范体系建设。在此，特别希望行政法学界和社会各界给予高度关注和有力支持，共同完善公益司法保护的“中国方案”，为推进中国式现代化一起努力。