江西省健全农业水价形成机制探索与实践

黎志云 万怡国 卢江海 邓 升

（作者单位：1.江西省水利科学院；2.江西省鄱阳湖流域生态水利技术创新中心）

我国水资源短缺、时空分布不均，水资源供需矛盾和水安全问题凸显。长期以来，我国农田水利基础设施薄弱，运行维护经费不足，农业用水占总用水量的60%以上，节水潜力巨大[1]。为促进农业节水和推进农业可持续发展，2016年国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，提出推进农业水价综合改革，旨在通过改革建立健全农业水价形成机制、工程建设与管护机制、精准补贴和节水奖励机制、农业用水管理机制，实现农田水利工程持续良性运行，促进农业节水，保障国家粮食安全和水安全[2-3]。

农业水价形成机制是改革工作的核心，通过健全该项机制，发挥价格的杠杆作用，能为工程运行提供经费保障，为农业节水提供促进手段，为吸引社会资本投入工程建设提供内生动力。农业水价形成机制的合理性是其中的关键，影响因素较多且复杂，与当地的政治、经济和历史遗留问题息息相关[4]。本文以江西省建立健全农业水价形成机制为例，从价格影响因素、模型构建、形成流程、实例分析等方面阐述江西省农业水价的形成过程，并为水价执行提供建议。

一、基本情况

江西省水资源相对充沛，2021 年全省用水总量为249.36 亿m3，农田灌溉用水量为167.32 亿m3[5]，有效灌溉面积203.7 万hm2。近些年，江西省开展了大量农田水利基础设施建设，农业灌排体系逐步完善，但仍有部分工程年久失修、管护不到位，存在农业用水粗放的现象。2016 年以前，江西省开展多次农业水价改革[6-7]，多数区域开展供水成本核算、监审及定价工作，基本建立了具有南方特色的以亩计价、区分自流和提水的价格模式，但是与现代农业发展相适应的农业水价形成机制尚未完全建立[8]。原因主要有4 个。一是现有农田用水基本以亩为单元定价，促进节水的抓手不够。江西省自有定价历史以来，农业用水基本未实行按方计量，农业用水方式粗放，漫灌串灌的现象较严重。二是价格水平偏低。据统计，全省317 座中型灌区中，约82%的灌区农业用水水价未达到运行成本水平。例如，某大型灌区1991 年核算成本水价为每666.7 m238 元，实际执行为每666.7 m222.87 元，提灌减半[9]。三是水费收取率低。全省96 个农业建制县中，约68%的县未收取水费，约23%的县水费收取率不足50%。四是水费收取面积覆盖率低。全省农业用水区域中约60%未收取水费，317 个大中型灌区约55%未收取水费。国家开展农业水价综合改革工作以来，江西积极探索建立合理的农业水价形成机制[10]。江西省已完成农业供水价格测算、监审和定价工作，目前各地终端运行成本平均水价为0.072 元/m3，各灌区骨干工程运行成本平均水价为0.08 元/m3。

二、农业用水的定价

（一）价格影响因素

农业用水价格影响因素是构建定价模型的关键，本文结合江西实际，主要从区域水资源条件、用水户承受能力、供水工程功能分摊及工程成本4 个方面展开探讨。

1.水资源禀赋条件

水资源禀赋条件对水价定价影响较大，丰水地区由于降雨量大、农业灌溉取水便捷，用水边际成本小，水价相对偏低；缺水地区用水边际成本大，水价相对偏高[11-12]。江西省地处长江中下游，多年平均年降水量为1 646 mm，多年平均水资源总量为1 569 亿 m3，水资源相对充足，农业用水条件好。以2021 年为例，全省地表水资源量为1 400.56 亿 m3，地下水资源量为332.02 亿 m3，水资源总量为1 419.73 亿 m3，全省33 座大型水库和262 座中型水库蓄水总量为118.90 亿 m3[3]。

2.用水户承受能力

用水户能承受是农业水价定价的根本遵循。如果农业水价定价超出用水户的承受能力，既会增加用水户种粮负担，也不利于水价的执行[13-14]。目前，国内用水户承载能力一般将农业水费额度作为评价指标，通常认为农业水费占亩均产值比重的5%～15%较合理，占亩均成本的20%～30%较适宜[7]。根据江西省价格成本监审局成本数据，水稻亩均产值为1 998 元，亩均成本为1 213 元。通过计算，江西省水稻种植用水户承载能力理论值为每亩99.9～363.9 元。

3.供水工程功能分摊

根据灌溉供水工程公益性的特点，农业水价成本应紧扣农业灌溉产生的成本。国家发展改革委印发的《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》中针对具有多功能的水利工程开展农业灌溉，要求按照水库库容分摊成本或经营性收入核减成本，减轻农业用水户水费负担[15]。

4.供水工程成本

供水工程成本包括工程建设成本和运行成本。其中，工程建设成本是指工程使用过程中的年损耗，体现固定资产折旧费，一般按规定的折旧年限和方法计提。工程运行成本包括材料费、修理费、大修理费、职工薪酬、管理费用、销售费用以及其他运行维护费[16]。

（二）构建定价模型

根据《水利工程供水价格管理办法》和《水利工程供水定价成本监审办法》，结合农业用水的影响因素，本文提出农业水价定价模型[17]：

式（1）中，P为农业供水水价；α为水资源禀赋系数；β为用水户承受能力系数；C为供水成本。计算全成本时，包括工程建设成本和工程运行成本，即含固定资产折旧费；计算运行成本时，仅为工程运行成本。γ1为供水工程公益性分摊系数，一般为防洪分摊；γ2为供水工程其他业务收入冲减，一般为发电业务；A为测算区域的有效灌溉面积；w为农业用水灌溉定额。

江西省水资源条件较好，价格定价以实际反映供水成本、保障工程良性运行为依据，水资源禀赋系数α和用水户承受能力系数β一般取1[18-19]。

（三）价格形成过程

1.定价方式

江西省是国家粮食主产区，大中小型灌区类型齐全，蓄水工程、引水工程、提水工程均有，价格体系复杂，为使制定过程合理、有序，提出“一区一价”和“一县一价”的定价方式，具体分类如表1 所示。

表1 江西省县级农业水价定价模式

2.定价程序

为规范定价程序，按照价格制定要求的步骤开展定价工作，具体如图1 所示。

图1 江西省农业水价形成流程图

3.戴明环（PDCA）动态调价机制

为使农业用水价格与社会发展相适应，可建立戴明环（PDCA 循环，原指Plan 计划、Do 执行、Check 检查和Act 处理，本文指定价、执行、反馈和调整）动态调价机制。在具体执行过程中，价格定价部门可根据水费收缴率、政府精准补贴资金到位情况、工程管护效果等反馈信息，结合社会发展、区域经济水平、水资源禀赋、农村土地经营方式等因素，适时进行价格调整[20]。

三、实例应用

（一）“一区一价”供水水价测算

1.灌区概况

某大型灌区有效灌溉面积2.22 万 hm2，有大（2）型水库2 座，中型水库7 座，小（1）型水库1 座，引水控制闸5 座，总干渠2 条，干渠25 条，支渠34 条，渠系总长493.32 km，各类渠系建筑物1 516 座。灌区有全额拨款的事业单位专职管护，管理人员181 人，主要收入为财政拨款、收取的水费、上级拨付的维养经费和其他收入，近三年平均值为1 674.29 万元；主要支出为工资福利、维养费、管理费、销售费等，近三年平均值为1 932.05 万元。1997年开展了农业用水定价，成本水价为38 元/m3，实际执行为每666.7 m222.87 元，至今未调价。因水费未执行到位，工程维修资金、人员工资不足，工程破损、锈蚀较严重，农业用水效率不高。

2.分摊系数

灌区的大中型水库有防洪功能，需要进行成本分摊，各水库分摊系数如表2 所示。

表2 灌区各水库分摊系数

3.供水成本

工资薪酬是人员工资成本，重点复核工资水平和人员数量。经复核，灌区实际工资水平高于当地标准，取当地标准作为基数，人员数量根据2004 年水利部、财政部联合印发的《水利工程管理单位定岗标准（试点）》，复核应为111 人。直接材料费主要为消耗的原材料等，按三年实际发生计。大维理费按《水利工程供水价格核算规范（试行）》的要求，按固定资产的1.4%计算。日常维修养根据水利部、财政部2004 年5 月颁布的《水利工程维修养护定额标准（试点）》确定。其他支出主要考虑水质检测费用，销售费用取三年平均值，管理人员费用按定编人数确定，具体情况如表3 所示。

表3 灌区各项成本汇总表

通过计算，灌区运行成本为1 727.14 万元。

4.水价测算

灌区有效灌溉面积为2.22 万 hm2，农业用水灌溉亩均定额为453 m3[21]，r1取0.82，该灌区无其他业务；r2取0，C运为2 214.29 万元，根据公式（1）：P=1×1×[2 214.29×0.78×(1-0)]/2.22×453×15=0.11 (元/m3)

通过测算，灌区运行成本水价为0.11 元/m3。

（二）“一县一价”供水水价测算

某县位于江西省西北部，为山区县，有中型水库2 座，小（1）型水库34 座，小（2）型水库115 座，10座一般中型灌区，其余均为小型灌区，有效灌溉面积2.67 万 hm2。农业水价综合改革以前，该县未开展过农业水价的定价工作，仅1 个小型灌区通过协商定价，收取了部分水费，农田水利工程多数是“以建代管”模式，农业用水矛盾较突出。

结合当地山区特点，全县无重点中型灌区、大型灌区，均为自流灌溉，无收取、定价历史，采取“一县一价”的方式定价，水库工程均为农业灌溉，无其他功能。

测算按照典型灌片选择、现场调研、收集查阅相关资料、核定相关数据以及进行水价测算的步骤开展，各灌片工程情况如表4 所示，各灌片运行成本如表5 所示。

表4 各典型灌片基本情况

表5 各典型灌片运行成本水价测算表 单位：元

各典型灌片有效灌溉面积1 103.3 hm2，农业用水灌溉亩均定额取453 m3[21]，r1取1，该灌区无其他业务；r2取0；C运按配水人员工资、水库工程维养费、渠道工程维养费和管理费用组成，根据公式（1）：

P=1×1×[759 297×1×(1-0)]/1 103.3×453×15=0.101 (元/m3)

通过测算，全县运行成本终端水价为0.101 元/m3。

四、结论与建议

建立健全与当地实际相符的农业水价形成机制是保障工程良性运行、促进农业节水的关键手段，也是农业水价综合改革工作的核心。本文以江西省为例，结合国家发展改革委出台的相关办法，构建定价模型，梳理江西农业水价定价程序，详细地阐述定价形成全过程。通过实例反映，与北方严重缺水地区相比，江西省农业用水水价偏低，但江西省作为全国粮食主产区，水资源禀赋条件较好，以运行成本为决定价格的主要因素，符合江西省实际。

根据以上研究，本文提出几点政策建议：首先，进一步完善全省计量体系，以达到农业用水能计量的要求，推进江西省农业用水灌溉由不控制向按方控制转变；其次，推进实施按方计量实际用水量和区分作物种类明确亩均用水量，探索农业用水水权交易，促进农业节水，提升节水理念；再次，根据2022 年国家发展改革委出台的《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》，按照“准许成本+微利”的模式，进一步推进经济作物用水水价的制定；最后，进一步利用好农业水价水费“现金流”，引入金融和社会资金投入现代化灌区建设，加大政策支持力度，逐步做到灌区从建设到运营的内生循环。