新发展格局下积极推动高水平对外开放

刘宝成

现代化是我们国家发展的战略部署，而开放是现代化的必由之路。

对外开放是一项不容置疑的基本国策

我国的对外开放是一次打破思维茧房的过程。在鸦片战争时，西方列强逼我们开放。1978年是我们主动实行对外开放，目的是更多地参与到全球竞争与合作中来。纵观全球的历史变迁，多数开放的经济体均通过发挥自身的比较优势取得了经济繁荣和社会稳定。过去40多年来，我国在社会、经济、科技以及国际政治地位等各个领域取得的辉煌成就，雄辩地证明了对外开放作为基本国策的必要性和正确性。

对外开放意味着我国在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，允许并鼓励商品、资金、技术、人才等各类经济要素的跨国自由流动，既包括“引进来”，也包括“走出去”。开放是现代化的必由之路。近年来，针对中央提出实行更加积极主动的开放战略，舆论出现了一些疑问，認为全球化已终结，外资应该逐步退出，以便集中发展国内市场和民族工业，认为这是实现自主可控乃至国家安全的最佳途径。有人提出，既然美西方在经贸、科技等领域对我国实施全面打压，我们为什么还要对他们开放呢？实际上这是一种认识误区，因为我们的开放从来不是无标准的，也不是无原则的。我们一直是有目标、有原则、有步骤的，不是无条件的一个过程。殊不知，美西方之所以加力打压我国，直接原因就在于我国在积极参与全球化过程中深受裨益，形成了如今东西方此消彼长的格局。收缩或者关闭国门，恰好迎合了美西方压制中国崛起的战略企图。海明威说过，鸡蛋如果从外部打破就是食物，从内部打破就能产生新的生命。鸦片战争时，西方列强是从外部打破中国，使我们变成西方列强的食物。那么现在我们在中国共产党的领导下，主动地解放思想，打破了封闭我们的一个壳，就迎来了新的生命。改革开放40多年来，我们见证了自己主动打破封闭的蛋壳所取得的巨大收益。另有人认为，我国对外开放后，形成了我国对美西方的依赖。事实恰恰相反，我国通过强劲的出口赚取的3万亿美元外汇，超过了其他G7国家的总和，而美国对我国出口产品加征关税大幅增加了美国家庭的消费开支，美国企业受损近1800亿美元，如今有6千家美国企业向美国政府提起诉讼，反对对华进行贸易制裁。可见，我国强大的出口能力和巨大的开放市场加剧了包括美国在内的经贸伙伴对我国的依赖。倘若关闭市场，中断经贸往来，我国将失去外交谈判的筹码，使国际关系陷入极其被动的局面。美西方敢于对俄罗斯发起严厉制裁，一个关键的因素是他们不再依赖与俄罗斯的经贸交往。所以，通过扩大开放加深与世界各国的经贸往来，既是我国积累国民财富的重要途径，也是我国在外交领域与美西方开展国际斗争的关键杠杆。

新规则体系下几种发展类型

在加入全球化的过程当中，发展中国家的发展模式有的成功了，有的失败了，有的还处于边缘的程度。在新的规则体系下，我们可以看到有几种类型：

一种是全盘接受了全球化规则，在全球化文化的同化过程中，最后失去了自己。比如说日本的脱亚入欧模式。另外一种是兼容的模式，保持自己的文化、自己的优势，同时接纳世界规则、吸收世界文化，做到和而不同，例如中国模式。还有一种是排斥主流文化、排斥世界全球化的大潮流，最终走向异化或者是边缘化。

中国梦，对内要实现中华民族伟大复兴，对外要实现构建人类命运共同体。习近平总书记说：“世界好，中国才能好；中国好，世界才更好。”1979年，中国对美的贸易额是24.5亿美元，到2016年特朗普发动中美贸易战的时候，中国对美贸易额已经达到了5000亿美元。那么这个贸易战打下来，中美在2021年实现7500多亿美元的贸易额。美国政府无论怎样提倡、推动脱钩，实践证明，这样一个相互连接、相互依赖的共存局面很难被扭转。正因为在经济上的这种相互依存，美国才会有商界企业大量的发出反对脱钩制裁的声音。

我们实现高水平的开放，还是要根据邓小平同志提出来的三个“有利于”，也就是说哪些领域的开放、哪些层次的开放能够助力我们发展社会生产力，能够助力我们增强国家综合实力，能够真正的提高人民的生活水平。

习近平总书记说过，“看清楚我们过去为什么能够成功，弄明白未来我们怎样才能继续成功。”我们的目标是结合我们过去的成功经验，但是在开放初期也存在扩张方式粗放，低价恶性竞争，过度消耗资源环境，贸易顺差过大等问题，导致我们付出了学费。在总结教训的基础上，我们要探索下一步改革开放的新路径。要稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，对标、倡导和参与制定高标准的国际规则。不仅是对标，而且要倡导和参与制定这些规则。过去我们融入全球化，更多的是接受西方的规则，在国内采用“废改立”的方式与国际规则进行接轨。现在我们已经取得了相当程度的经验，而且也有贸易实践经验。

系统归纳总结我国改革开放政策与国际经贸规则的互动历程和经验，分析国际经贸规则变革趋势以及我国面临的机遇挑战，立足构建新发展格局，围绕主动对标高标准国际经贸规则和更好发挥我国市场优势，我们从数字经济、竞争政策、产业补贴、知识产权、国有企业、生态环境及配套改革成功实践（以深圳为例）等七个重点领域铺展路线图，提出了下一步深化国内改革和积极扩大开放的总体思路、着力方向和关键举措。

以构建“双循环”新发展格局为背景，协同推进基于高标准经贸规则的全方位、全要素国际合作新构架，探求我国协同对外开放升级与对内改革深化的新路径，为我国在全球市场形成竞争新优势提供战略支撑，倡导一些新的理念、新的规则。这些理念和规则体系都应当沿着市场化、国家化和法制化的轨道。过去的现代化重点在硬实力发展上，现在更加强调规则体系的建设，以及制度能力的建设问题。

建立高标准国际规则的判别标准

关于可以对接的高标准国际规则，并不是规定越严苛越好，而是要审视其是否符合我国的发展理念、外交原则和具体国情。我们据此提出了六条判别标准：（1）国家利益至上原则；（2）和平共处五项基本原则；（3）“五通三体”原则；（4）联合国可持续发展（SDGs）目标；（5）联合国《全球契约》；（6）符合WTO精神的规则体系。以此为尺度，我们将国际规则进行分门别类，鉴别出刚性规则和柔性规则，多边规则、区域性规则、小多边（或诸边）规则和双边规则，综合规则和专项规则，已加入规则、待加入规则和未加入规则，联合国规则、政府间规则和行业规则。

提炼市场经济善治的基本原则

作为引导、约束和评判行为的规范，任何规则均发源并服务于某种既定的价值理念，如同奥运赛制之于奥运精神。国际经贸规则所认定和奉行的价值理念是自由国际主义，即要素的跨国自由流动有利于降低交易成本，促进国际分工和专业化，既而在互利的基础上实现共同繁荣。我们深入剖析了各类通行的国际经贸规则所蕴含的价值机理，发现其中普遍体现了以下六项有关市场经济善治的基本原则：（1）产权保护原则，即物权和知识产权必须做到归属明晰，且受到严格有效的保护；（2）主体平等原则，即各类市场主体，不分国籍与权属，身份和待遇一律平等，政府及其所支配的机构亦鲜能例外；（3）契约自由原则，即各类市场主体自主立约，且诚实守信；（4）竞争公平规则，即各类市场主体必须按照同一规则开展中性竞争，反对垄断和不正当补贴等歧视性做法；（5）规则“三公”原则，即市场规则必须做到公开、公正、公平，且明确、统一而稳定；（6）政府服务原则，即政府运用公权依照正当程序集中提供法律、政策、标准、管理等公共服务，守护市场规则和秩序，纠正市场失灵，不得直接参与或扭曲正常的市场竞争。

回顾改革开放的光辉历程，我国基本上都是沿着上述市场经济善治的原则“操其要于上”，并结合不同发展阶段和不同地区及行业特点“分其详于下”的。坚守市场经济善治的原则，有利于增进我国在国际规则谈判中的说服力，并为反对贸易保护主义和构建人类命运共同体提供理论支持。课题组秉承实事求是的精神，指出了我国在经济治理领域存在的现实问题，并分析了其背后的成因，结合市场经济善治的基本原则，并比照高标准国际规则总结经验，以务实的态度提出了继续通过深化改革和扩大开放补齐短板、拉长长板的战略思路。

探究制度型开放的着力点

制度是一切规则的基础，而规则又是指导和约束行为的具体规范。我国在不断深入全球化的进程当中，走出了一条步步为营、行稳致远的成功之路。当前，我国正在从渐进式市场开放向制度型开放过渡，而制度型开放的本质在于通过加速国家治理体系和治理能力现代化，依照市场化、国际化和法制化的原则，形成更大范围、更宽领域、更深层次、高质量、高水平对外开放格局，构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系。以降低关税和促进贸易便利化的边境规则为起点，我国下一步高水平制度型开放将在融入和引领新一轮全球化进程中展示出更加强劲的内生主动性与外向进取性。着重点将针对数字贸易、竞争中立、产业补贴、知识产权、劳工标准以及环境保护等新议题，集中对标边境后的高标准国际规则。主动与先进的国际经贸规则相衔接，加强开放对改革的催化效应，提升境内外规则体系的适应性、兼容性，有利于畅通国内外资源的双向流动与增值，为我国全面高质量发展提供新动力，增强抗击系统性风险的能力。

在贸易保护主义和地缘政治裂变两大因素驱动下，全球化正在裂解，为弥补多边体系的缺陷，区域性金融与贸易体系开始蓬勃兴起，而且部分内容超越了多边体系的规制。我国在维护以世贸组织为代表的多边体系的同时，积极参与和推进区域性的经贸一体化。将我国提出申请但尚未加入或正式生效的双多边经贸规则作为重点，其中包括世贸组织的《环境产品协定》（EGA）和《政府采购协定》（GPA）以及《服务贸易协定》（TiSA），区域性的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），以及双边诸国《中欧全面投资协定》（CAI）。这些协定存在层级差异，针对不同领域各有侧重。我们要系统梳理，鉴别出其中的重点与难点，尤其是对我国可能带来的利弊得失，进而提出相应的谈判原则和注意事项。

界定政府与市场的恰当角色及其相互关系，是国际经贸规则的一项首要任务。自党的十八大以来，我国始终坚持“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，在发挥我国体制优势的同时，更完美地诠释了国际经贸规则的核心内容，明确划定政府和市场关系。在关于服务型政府的讨论中，大家都在谈有效市场、有为政府，它们之间的边界到底在哪里？边界就在落实正负两份清单上，一份是体现“法无禁止皆可为”的企业负面清单，另一份是体现“法无授权不可为”的政府正面清单，是廓清有效市场和有为政府关系、明确彼此权责的一条现实路径，也是融入和参与构建国际高标准商业文明规则体系的一个基础性条件。

我们提出六条如何鉴定高标准国际规則的标准。第一，符合我们的国家利益；第二，符合我们的外交方针，和平共处的五项基本原则；第三，符合我们在“一带一路”倡议中提出来的“五通三体”原则；第四，符合联合国的宪章以及联合国可持续发展目标；第五，符合联合国特别是针对企业提出来的《全球契约》；第六，符合我们广泛认同的促进改革的WTO的基本精神，也就是国民待遇原则和最惠国待遇原则。

我们把需要对标的国际规则分为三大类。第一类就是我们已经加入，正在履行的规则。第二类是我们现在还不具备条件，或者不想加入的规则。第三类是我们已经申请加入，但还没有生效的规则。这其中特别提到了首先是WTO的三项规则：一个是《环境产品协定》，一个是《政府采购协定》，还有一个是《服贸协定》。第二个是CPTPP，也就是现在11个国家在运行的，最初由美国推动，但是临门一脚美国退出了。中国从2021年9月份已经明确提出加入的申请。第三个就是我们四个国家提出来的《数字经济伙伴关系协定》。最后一个就是中欧的CAI《中欧全面投资协定》。

我们已经提出了申请，我们正在做预先的准备，并积极地推动谈判，能够尽早地采取一些动作，往规则要求的方向去推动，而且这个规则要求的方向基本上是一个经济善治的原则。

提出一个路线图

根据这四个方面的规划，针对数字经济、竞争政策、产业补贴、知识产权、国有企业、生态环境及配套改革成功实践等六个重点提出一个路线图，从而在保持系统性的前提下，有效地拓展了分析和建议的深度与广度。

数字经济领域

数字经济是驱动未来经济社会发展的新引擎，也是国际竞争的新高地。我国一直致力于推进信息技术的广泛应用，以提升生产效率和高质量发展，并呈现出赶超发达国家的可喜势头。以广阔的应有场景和创新能力为基础，我国已经具备了创新引领全球数字经济规则的实力。鉴于支持数字经济的信息技术和商务平台以及交易方式和支付工具均处于急速迭代演变当中，呈现出碎片化、差异化和对立化的特征，迄今尚未形成全球统一的规则体系。2019年，我国正式加入了世贸组织《电子商务协定》谈判，并在2021年年底与80多个成员发起了《WTO电子商务联合声明倡议》。在区域性协定当中，我国正在积极创造条件，争取早日加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。如何正确把握数字经济的弥散性和渗透性，实现数字效率与信息安全之间的动态平衡，是我国目前面对的迫切问题。为充分释放数字经济的潜能，确保我国能够在数字经济浪潮中发挥引领作用，建议我国主管机构针对数字经济的特性廓清国家安全的概念边界，以维护安全为底线，以促进效率为主导，因为效率意味着实力的增强，而实力才是安全的坚强保障。

公平竞争领域

公平竞争涉及竞争中立和产业补贴两大议题。

关于公平竞争原则。要求政府恪尽职守，在市场竞争活动中保持中立的立场，充分尊重并维护各类市场主体的自主性及竞争规则的公平性，不得以特权身份参与市场竞争，不得以滥用补贴或授予垄断的方式对不同的市场主体采取厚此薄彼的歧视性政策。需要强调的是，所有的国际经贸规则仅聚焦于补贴对于竞争在市场界面上的公平性，其主旨在于防范任何类型的经营主体（而非专指国有企业），由于获得政府补贴而在国际经贸的竞技场上形成不公平的竞争优势，而不是一概否认补贴的正当性。类似于体育赛事中杜绝直接使用兴奋剂，而不反对赛前训练过程中的营养补充和强身健体。对于我国现有体制下的补贴问题带来的启示是，我们可以将必要的补贴进行前置，支持教育、培训和研发活动，而减少在市场端对企业的规模和价格进行补贴。另外，国际规则并不排斥国有企业乃至政府自身以平等身份参与市场活动，但要求政府明确国有企业的职能和范围，限制对国有企业的“非商业资助”。所以，我国以公有制为主体的市场经济制度不构成国有企业参与国内外市场的障碍，但国有企业的垄断性和政府补贴问题一直是难以对标国际规则的焦点。国企改革需要进一步分清其公共职能和商业职能，逐步减少其对垄断和补贴的依赖，鼓励其通过以独立身份参与市场竞争来做大做强做优，同时提升其透明度和规范性。

关于政府与市场的关系。应廓清有为政府与有效市场的定位边界，应压缩地方政府和执行部门自由裁量空间，增强市场主体对宏观政策的可预见性。在公平竞争问题上，与其为部分企业直接提供财政补贴或支持垄断经营，莫若采用市场化、法制化和国际化的手段营造宜商环境，既可以摆脱市场扭曲的弊端，又能够通过普遍降低企业交易成本来实现国民财富的总体增长。

知识产权保护领域

在信息和技术为核心竞争力的时代，各项经贸规则对知识产权的保护力度和范围达到了前所未有的严格程度，跨国企业也在设法利用法律手段扩大其知识产权“雷区”，以延长其垄断优势。对于全球范围内的领先技术，我国正在由模仿之后的放大应用模式转向创新引领模式，加大知识产权的保护力度，符合我国的创新驱动战略。自开放之初加入世界知识产权组织以来，我国已经加入了各项有关知识产权保护的国际公约，并在国内建立其完善的法律体系，但仍然存在侵犯知识产权的灰色地带，全面提高司法和执法效率是下一步的工作重点。对标我国业已和行将加入的国际规则，我国需要密切关注声音、气味、商业秘密、加密电视和卫星信号、电子出版物等新生的知识产权及其保护措施的进展情况。

劳工标准领域

劳工标准不仅涉及经济发展的比较优势，同时也涉及到一国的人权保护制度。低廉的劳动力是发展中国家的比较优势，但随着国民收入水平的提高，我国近年来一直致力于稳步提升广大人民的劳动权益和健康保障。目前存在的主要问题表现在三个方面：一是基于户籍制度和性别的用工歧视，二是通过灵活用工以及第三方劳务派遣摆脱雇主责任，三是工程款拖欠产生的连锁反应，致使劳工无法及时得到足额劳动报酬。在双多边经贸规则中，有关劳工标准的条款基本上援用了国际劳工组织的规定。我国迄今已加入了国际劳工组织的28个公约，其中包括8项核心公约中的 6个，唯有《结社自由与保护组织权公约》及《组织权与集体谈判权公约》尚付阙如。鉴于《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《中欧全面投资协定》均涵盖了国际劳工组织8项核心公约的内容，这将构成我国加入前者和启动后者的主要障碍，因其涉及我国劳动法的修改以及劳工组织和管理模式的转变。

环境标准领域

致力于经济增长的自由贸易規则与致力于生态保护的环境规则始终存在对立统一关系，而且各国的发展水平参差不齐，国际间很难达成整齐划一的环保规则。然而，面对共同的气候变化压力，各国在生态文明理念层面上已经建立了高度共识。基于“共同但有区别的责任”原则，国际经贸规则在尊重国家环境主权和正视各国发展水平差异的基础上，要求缔约国一方面不得以降低环境标准来支持不正当竞争，另一方面不得实施市场保护主义和歧视性政策。我国“双碳目标”的提出，体现了量力而行和尽力而为的指导思想，我们始终在经济增长和生态保护之间保持积极的平衡，并在国际规则中力主享受发展中国家的待遇标准。

制定和输出国际规则的能力是国家软实力的重要体现。我国已经具备了创新引领制定高标准国际规则的充分条件，并据此提出了具体建议，包括：（1）利用国际论坛和国际机构推动规则制定；（2）通过更新双边投资保护协定掌握规则制定主导权；（3）将“一带一路”规则化列入首要议事日程；（4）鼓励行业企业参与制定国际规则。

（编辑 季节）

本文是2022年10月国家发改委委托中信改革发展研究基金会所做课题《双循环背景下我国改革开放新路径研究》（社科工作办函字【2022】19号）的摘编。