基层检察机关诉源治理工作的强化

越祖琨 郝晓叶 葛向孜

摘 要：大量的矛盾纠纷和涉法涉诉纠纷发酵在基层，激化在基层。检察机关通过能动履职，推动轻罪治理等方式促进诉源治理，效果良好。但当前基层检察机关诉源治理工作中存在实体化运行机制不完善、工作缺乏层次性和体系性、检察机关人员工作能力有限等问题，内蒙古伊金霍洛旗人民检察院针对上述问题提出构建党委统一领导的工作大格局、递进式矛盾纠纷分层过滤化解的工作体系及转变理念、深化创新能动履职提升检察人员素能的强化诉源治理工作的基层检察方案。

关键词：诉源治理 能动履职 轻罪治理 检察方案

“诉源治理”的概念出自现代，其渊源来自于“以和为贵”“中庸平和”“息讼止争”的中华传统文化理念。关于诉源治理的概念，有学者认为“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷的预防和化解所采取的各种措施，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程。［1］也有学者认为“诉源治理，是对诉讼的源头治理，通过多种治理手段，预防潜在纠纷、化解已有矛盾、减少进入诉讼环节案件数量或有效分流诉讼中的案件”［2］。检察机关作为国家法律监督机关，把中华优秀传统文化中的治理智慧与诉源治理相结合，实现法、理、情的融合统一，推进社会治理现代化，是检察机关践行习近平法治思想的题中之义和法治责任。

一、伊金霍洛旗诉源治理的检察实践

伊金霍洛旗作为内蒙古鄂尔多斯市的核心城区之一，位居全国百强县第22位，2022年人均GDP县级区域全国第一，具有工业、农牧业、服务业发达和各民族共同杂居、社会流动性大等特点，社会管理和维护稳定任务复杂繁重。面对发达的经济与艰巨的维稳形势，检察机关能动履职，努力贡献诉源治理的基层检察智慧和力量。

（一）依法充分规范行使不起诉权

近年来，随着经济社会的全面发展，我国犯罪结构发生明显变化，以伊金霍洛旗为例，2019年至2022年，判处3年以下有期徒刑等刑罚和不起诉案件占全部刑事审结案件的比例从90.47%上升到97.8%，且危险驾驶、交通肇事、故意伤害、盗窃犯罪案占比较多，严重暴力犯罪和命案等成为偶发案件。基于此，伊金霍洛旗检察院（以下简称“我院”）全面准确落实宽严相济刑事司法政策和认罪认罚从宽制度，诉前羁押率从2019年的63.94%下降到2022年12.88%，发挥了检察办案对诉源治理的促进作用。

同时，犯罪治理要求检察机关建立与非刑罚制裁的衔接机制，从而避免程序出罪异化为“一放了之”。我院工作机制：一是在不起诉决定作出前，对涉案企业开展合规监督考察工作。在达到企业合规整改要求、不起诉决定作出后，与企业建立“检企共建示范点”，促进涉案企业守法经营、做大做强。二是联合平安伊金霍洛旗建设领导小组和基层乡镇政府建立“拟相对不起诉犯罪嫌疑人+社会公益服务评价”机制，2022年对符合条件的50多名轻微犯罪嫌疑人开展的社会公益服务考察，深受社区和基层乡镇党委政府好评，深化了惩戒警示实效，形成了源头预防犯罪的良好效果。三是细化落实刑纪衔接机制，以危险驾驶罪为例：2019年至2022年，我院对判处刑罚的33名公职人员移送属地纪委监委给予纪律处分。四是对符合条件的10名未成年犯罪嫌疑人，依法作出附条件不起诉决定，强化专门矫治教育考察工作，同步开展社会调查、督促监护、司法救助等工作，充分实现了诉源治理的目标。

（二）依法充分用好刑事和解与量刑建议权

检察机关在诉讼中不仅是承上启下的枢纽和监督者，而且是罪案处理的实质影响者乃至决定者，因而无论在程序上还是实体上都居于主导地位。［3］我院最大程度依法充分用好刑事和解、量刑建议权，为适用认罪认罚从宽制度创造有利条件，更好地化解矛盾、服判息诉，最大限度减少社会对立面。一是积极推进刑事和解工作，建立“检察官+”的检调对接机制，将矛盾纠纷化解在捕前、诉前。2022年提前介入的21件刑事犯罪案件中，促成矛盾提前调解3件；受理审查起诉后促成刑事和解58件74人，其中不起诉16件26人、起诉42件48人，无一复议复核和上诉、申诉案件。二是全面强化精准量刑建议工作。我院主动作为，确定刑量刑建议也从2019年的85.2%提高到了2022年的99.3%，且采纳率达到了100 %，达到了减少对抗、缓和矛盾和节约司法资源、促进诉源治理的良好效果。

（三）依法精准用实民事行政检察监督权

从我院工作实践看，强化并精准履行民事、行政检察监督权，通过权力监督与权利救济、发挥监督法院公正司法和监督行政机关依法行政的职能优势，依法保护当事人的合法权益，实质性化解双方当事人之间的矛盾纠纷，是最佳诉源治理手段之一。一是监督法院公正司法。结合地区经济发达、民间借贷活跃但后期发生危机、积累大量矛盾纠纷的实际，2019年至2022年受理审查借款贷款类纠纷案229件，对法院裁判正确、作出不支持监督申请的12件案件当事人，同步做好公开听证、解疑释法、息诉罢访工作；对认为裁判错误的，提出再审检察建议1件、提请上级院抗诉 3件，法院采纳重审或改判3件。同步分析产生矛盾纠纷的深层次原因，形成专题调研报旗党委政府参考，改进和加强金融领域执法和行政监管工作。二是推进行政争议实质性化解工作，与司法行政部门联合出台《关于强化协作配合推动行政争议实质性化解的工作意见》，2019年至2022年开展行政争议实质性化解工作7件次，全部促成了和解息诉。

（四）依法充分用好公益诉讼检察權

公益诉讼检察与诉源治理有紧密的关系，二者具有相同的时代背景和理论基础、相同的制度基础和文化传承，形成了良性的双向互动关系。［4］我院充分履行公益诉讼检察职能，加强生态环境保护、坚持绿色发展。一是聚焦生态环境、自然资源保护领域的重点难点问题，通过“诉前检察建议+行政磋商”的工作机制，2019年至2022年办理生态环境、自然资源保护领域的行政公益诉讼案192件、刑事附带民事公益诉讼案18件，追缴生态环境损害修复和赔偿款4500余万元，落实了公益诉讼检察“把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”的办案理念。二是聚焦群众关注的食品药品安全、公共设施等民生领域的公益保护问题，2019年至2022年办理食品安全领域案33件、公共服务活动设施领域案15件、安全生产领域案2件、特定群体权益保护案2件，诉前检察建议的采纳率达到100%，从多个民生领域的前端消除了侵害风险，避免了利益受损，预防了矛盾纠纷的发生，实现了矛盾问题不上交，促进了政府管理部门和基层自治组织提高管理服务水平。

（五）全面開展公开听证

检察听证是我国检察机关制度性创新的案件审查方式。我院一是强化对涉检重复信访、缠访案件的检察听证，主动搭建平等对话、沟通交流的平台，对符合条件的予以司法救助，牵头协调有关部门、单位和企业合力解决实际问题。我院采用公开听证方式成功化解的一起重复信访案，被内蒙古自治区检察院评为2022年度典型案例。二是强化在生态环境保护、优化营商环境等领域案件的公开听证，2019年至2022年，在办理破坏生态环境、自然资源的刑事犯罪案件和公益诉讼案件中，开展公开听证20件、企业合规建设4件，在公开听证会后制发社会治理类检察建议，扩展了公开听证的效果。

（六）依法制发落实社会治理检察建议

社会治理检察建议是检察机关主动参与诉源治理的重要体现，是推动优势互补，加强工作合力的有力举措，检察建议的法律性、预防性、灵活性等特点在推进诉源治理方面具有优势。我院重点聚焦执法办案中发现的社会治理、企业管理存在的漏洞问题，持续跟踪推动落实，确保检察建议刚柔并重、监督见效。2019年至2022年，制发54件社会治理检察建议，其中1件职务犯罪案件检察建议被最高检评为2022年度全国优秀检察建议。

二、基层检察机关诉源治理工作实践中遇到的困难

（一）诉源治理实体化运行机制尚不完善，诉源治理主体分散，联动配合不足

诉源治理的主体领导不明确，权威性、统一性和领导力不够，部门分工不精准、联动配合不足，各类调解资源未全线贯通、形成合力。目前，各级公安机关、检察院、法院、司法行政机关、综治办等均参与诉源治理，诉源治理主体分散，纵向层级联动和横向部门联动不足，“各自为政”“单兵作战”的问题依然突出，导致人民调解、行政调解、司法调解等资源，未全线贯通、形成合力。此外，诉源治理主体之间沟通交流不畅，联动配合不足。实践中，村（嘎查）镇（苏木）因耕地、草牧场承包、划界等问题引发大量争端纠纷，处理的依据多是行政管理政策和《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规。在矛盾化解过程中，司法力量的介入不足以解决实际问题，需要基层党委政府统抓，牵头调度自然资源、林草、农牧、建设等部门的协同配合，即使进入司法诉讼程序，最终实质性的矛盾化解，仍需党委政府有关部门的支持。

（二）诉源治理工作缺乏体系性

实践中，以矛盾纠纷多元化解机制为核心的诉源治理工作，最先接触矛盾纠纷的机构在村、乡、镇、社区等基层组织，矛盾纠纷没有经过多层级、多元化的调解就直接进入诉讼环节，造成了大量的“诉累”。如何构建多层级、多元化递进式的矛盾纠纷化解机制，如何将矛盾消解于未然，风险化解于无形，如何运用系统观念和法治思维将矛盾纠纷化解于基层，成为诉源治理需要攻克的难题。

（三）基层检察机关人员自身工作能力有限

检察机关70%以上的案件和人员在基层。基层检察人员的司法理念、办案能力和诉源治理意识、矛盾调处化解和群众工作能力不适应形势，且基层检察院普遍案多人少、编制紧缺、任务繁重。参与诉源治理的检察官也是承担办案任务的检察官，遇有紧急重大复杂案件，牵扯精力而影响诉源治理效率。年轻办案人员与群众的交流沟通能力、矛盾解纷能力不强，也影响诉源治理的检察成效。

三、强化基层诉源治理工作的建议

（一）构建党委统一领导、部门精准分工、协调联动的工作大格局

党的十九届四中全会提出“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。［5］诉源治理是社会治理的一个重要方面，诉源治理更是一项系统性工程，党委统一领导，才能统一认识和行动，充分整合公检法司、行政机关、社会组织等各种力量，增强纠纷解决机制的系统性、整体性和协同性，并为诉源治理提供方向指导、组织保障和经费统筹，确保非诉讼纠纷解决机制能够顺利推行。［6］各级党委要把诉源治理工作纳入党委对各级机关单位的实绩考核体系，作为评价一个地区、机关单位领导班子年度实绩的重要指标之一。同时，依托各地普遍建设的“矛盾调处化解中心”“党群服务中心”“综治中心”等，由县级政法委统筹整合各单位矛盾纠纷化解资源，构建协调有力、调度有效的矛盾纠纷化解机制，坚持调解优先、诉讼断后，减少诉讼案件的发生。对基层乡镇、村社层级无法解决的矛盾纠纷，由上一级部门集中协调化解，努力实现“解犯罪于萌芽，止违法于未发”的效果。

（二）构建形成多部门联动、递进式的矛盾纠纷分层过滤和化解体系

诉源治理是“枫桥经验”在新的历史时期的创新和发展，推进诉源治理，需要构建“层层递进”式纠纷解决方式。一个良性的纠纷化解体系应当是由群团组织、新乡贤、民间组织等私力调解机制与政府职能部门、基层党组织、司法行政机关等公力纠纷调解机制联动配合有效衔接的化解体系。要推动基层社会自治力量参与矛盾纠纷化解，发挥人民调解、社区调解、村民委员会和居民委员会调解、行业专业调解、有影响力的民间组织和人士调解的作用。要联合村社、乡镇政府和自然资源、林草、农牧、住建等部门建立调处工作联合机制，完善涉土地纠纷、民间借贷、婚姻家庭、交通事故、劳资纠纷、工程建设等类型化纠纷调处的合作模式。要加大司法机关对非诉纠纷解决的支持力度，为其提供法律意见、政策指引、检察建议、司法确认、提出解决路径。要优化非诉转入诉讼程序的衔接机制，将调解工作贯穿于整个诉讼过程，充分释法说理，注重对矛盾纠纷实质性化解，避免矛盾纠纷演化为未来案件。

（三）以理念为先导，深化创新能动履职，以提升队伍能力推动诉源治理

随着我国刑事犯罪案件态势的变化，检察机关参与社会治理的作用越来越突出，检察机关对于轻罪案件的办理质效将直接影响社会治理成效。一是基层检察机关要及时转变司法理念，以坚持“高质效办好每一个案件”的标准，了解案件背后的深层次原因，综合考量当地风土人情、民俗习惯，灵活运用检调对接、刑事和解、司法救助等手段，减少社会矛盾产生的负面效应。二是注重以规范的公开听证方式审查案件，促进定分止争和矛盾纠纷化解，强化释法说理助推实现检察听证的普法教育功能，促进诉源治理。三是注重对矛盾纠纷的实质性化解，探索轻罪案件矛盾纠纷联合调解机制、行政争议实质性化解机制，以根本性解决问题的工作方式将矛盾纠纷化解在源头，深化创新能动履职，促进防范相关案件多发高发，让老百姓减少、避免涉案涉讼。四是注重推进数字检察战略，积极顺应数字化时代，搭建一域、一区、一方的大数据平台，以“数字革命”赋能法律监督，以“智慧监督”促进惩治犯罪、诉源治理。五是加强人才梯队建设和培养，注重在一些办案岗位、控告申诉岗位锻炼年轻检察人员，促进提高群众工作、矛盾化解能力，更加关注案件背后的社会治理问题，助推诉源治理的检察成效。