行政诉讼相对集中管辖背景下行政检察工作的发展

周宏波

摘 要：行政诉讼相对集中管辖制度能够缓解行政机关对司法活动的不当干预，保障司法机关依法公正独立行使职权。通过对相对集中管辖下的E市K区法院、检察院办案情况进行分析，发现行政诉讼法律监督存在着当事人诉讼成本增加、行政检察资源保障不足、行政检察平衡发展受限和新的地方干预等问题。基于对上述问题的分析，建议检察机关探索建立行政诉讼监督案件集中管辖与被告所在地管辖并行制度、推动建立行政检察一体化和协作办案机制、建立完备的行政诉讼监督保障和配合体系，推动加大集中宣传和技术创新力度，以提高行政检察便民性。

关键词：行政诉讼相对集中管辖 行政检察 行政诉讼法律监督

E市積极探索与行政区域适当分离的行政诉讼案件跨区域管辖改革，2019年E市K区人民法院经最高法批准集中审理本市一审行政诉讼案件，K区人民检察院作为法律监督机关，依法履行对行政诉讼的法律监督职责。改革运行4年来，K区行政检察工作取得一定成效，也暴露出一系列问题。如何适应当下的改革要求，提升新形势下相对集中管辖行政诉讼案件背景下的行政检察工作质效，值得思考和探索。

一、行政诉讼相对集中管辖制度对行政检察工作的新要求

（一）行政诉讼相对集中管辖模式的内涵

相对集中管辖是司法实践中的一种有益尝试，能有效破解行政机关不当干预行政诉讼活动的难题，当前全国各地司法机关纷纷开始探索司法管辖与行政区划相对分离的行政诉讼管辖制度。

所谓相对集中管辖是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖的制度。在司法实践中，上级法院经批准后可以根据本地区的具体情况将本辖区下级法院管辖的所有行政案件交由辖区内一个或几个下级法院管辖。K区法院便是E市唯一一家审理一审行政诉讼案件的基层审判机关，需要指出的是，K区法院集中管辖的案件范围仅限于一审行政诉讼案件，非诉行政执行案件的审查和执行，仍由各基层法院管辖。

（二）行政诉讼相对集中管辖制度下的行政检察

检察机关作为宪法规定的国家法律监督机关，通过司法办案履行对法院诉讼活动的法律监督职能。行政检察作为“四大检察”法律监督格局的重要组成部分，依法对行政诉讼实行法律监督，对解决“诉讼空转”、满足群众司法需求、实质性化解行政争议具有重要作用。但受地方行政机关不当干预、案件来源单一等因素影响，行政检察工作的开展始终不温不火，未成气候。面对新形势下司法体制改革和法院行政诉讼管辖改革，基层行政检察工作面临着新机遇，同样也遇到诸多新挑战。

二、行政诉讼相对集中管辖制度下的办案情况分析及所暴露的问题

（一）2019年以来E市检察院办理行政诉讼案件基本情况

通过笔者调研发现，行政诉讼监督案件受案数，2019年18件，2020年35件，2021年53件，2022年43件。其中依职权受理102件，当事人申请受理4件。受理案件类型主要是审判人员违法监督案件，2019年15件，2020年27件，2021年41件，2022年29件。2019年至2022年共受理行政裁判监督案件4件。检察建议情况，受理的全部案件均制发检察建议并回复采纳。特别说明的是，E市行政非诉执行检察监督并未集中管辖，此项工作也成为E市各基层检察院行政检察工作的重要着力点，2019年共受理242件，2020年共受理183件，2021年共受理260件，2022年共受理183件。

E市基层检察院办理行政检察案件呈现以下特点：（1）受案数大体上呈攀升趋势，受案方式以依职权受理为主。行政诉讼监督案件受理数平均增幅在42.3%以上，依职权受理的案件占全部受案数的68.5%，监督方式以主动监督为主。（2）监督类型以审判人员违法为主，审判人员违法监督案件占全部案件的75.2%。相对而言，对案件实体监督的能力还有待提升。（3）监督精准度高，发现问题比较集中。K区检察院受理的案件均能够进入审查环节，制发检察建议并得到回复，案件受理一件成案一件，检察建议发现的问题多集中在送达不规范、未公开宣判、行政机关负责人不出庭等程序方面。

（二）E市检察机关行政检察工作新成效

1.办案干预减少，检察机关司法公信力提升。行政检察的公信力来源于人民检察院依法独立公正行使法律监督职能，但由于行政诉讼中诉讼双方地位事实的上不平等，地方政府出于维护行政执法权威和公信力的角度，不愿看到行政执法机关成为被告或出现不利于行政执法机关的司法结果，容易干预司法办案，使得检察监督公正行使的难度很大。在行政诉讼相对集中管辖的背景下，E市行政诉讼监督案件的办案单位与被告行政主体所在地相对分离，加之本轮司法改革实现了省级以下司法机关的人财物脱离地方管理，检察机关与被诉行政机关没有直接关联，受到地方干预程度大大降低，行政检察权可以依法行使，有效消除当事人对监督结果的疑虑，维护检察机关的司法独立性和公信力。

2.办案尺度统一，检察机关司法权威提升。司法的权威来源于法律的统一适用，对于同一问题辖区内各基层检察机关给出不同的处理结果会影响办案的一致性，势必会降低群众对检察机关办理案件的认可程度。在行政诉讼相对集中管辖前，E市辖区内基层检察机关基本没有办理过行政诉讼监督类案件。改革后，生效裁判结果、审判活动违法监督统一集中在K区人民检察院，经过与法院的深度磨合，就全市范围内的行政案件办理形成共识，通过统一办案标准和尺度，增强群众对检察监督的认可度，提升检察监督的统一性和权威性。

3.办案水平专业，行政检察人员业务素能提升。最高检强调要做实新时代行政检察工作，提升行政检察专业化水平，不断抬高行政检察工作的“底板”，推动各项工作整体提升。在司法实践中，行政检察相较于刑事检察和民事检察案件量是非常少的，并且行政检察专业性强，在没有充足案件量保证的前提下检察人员业务能力积累相当有限，容易出现行政检察不专业的情况。行政检察队伍的锻造并非一朝一夕的事情，还需要通过大量的办案实践来磨炼。改革后，E市一审行政诉讼监督案件均由K区人民检察院办理，市区两级检察院强化一体化办案，这为打造专业化的行政检察办案团队提供了丰富的实践土壤，对提升行政检察监督能力和专业化水平、提升行政检察办案效率、提高行政检察理论研究水平均大有裨益。

（三）E市检察机关行政诉讼相对集中管辖制度下办案中所暴露出的问题

E市行政诉讼案件相对集中管辖4年多来，在推动树立检察机关司法公信力、统一办案尺度、提高行政检察专业化办案能力上取得一定的成效，但也暴露出问题。结合以上对E市检察院办理案件数量及种类的具体情况分析，笔者总结出需要注意的几个方面：

1.当事人诉讼成本增加。在分析K区法院、检察院所办理的具体案件过程中，笔者发现原告申请检察监督需要多次跨区域往返于居住地和办案司法机关所在地，对于来自经济落后、交通不便地区的原告而言无疑是一笔额外开销。行政诉讼相对集中管辖是通过指定异地集中办理行政诉讼案件的方式来规避属地行政机关对司法办案的不当干预，从而实现行政诉讼案件的依法公平公正处理，但这种方式会增加作为行政诉讼原告的费用成本。K区为便于当事人申请检察监督做出了一些尝试，原告对行政判决不服可以向属地检察院申请监督再由属地检察院移送K区检察院，但整体上对于节约诉讼成本的效果并不明显。由于成本的原因，对于一些涉及利益不大的行政案件，原告往往放弃申请检察监督的权利，这在一定程度上降低了行政诉讼原告通过诉讼监督维护合法权益的积极性，也背离了行政诉讼管辖改革的初衷。对于作为被告的行政机关而言，也会增加各种成本，比如时间成本。尤其是对行政机关负责人出庭应诉有明确要求的情况下，受其他政务工作所限，出庭应诉率会大打折扣。

2.行政检察资源保障不足。以K区检察院为例，集中管辖并没有带来机构的独立或人员的增加，仅有一名员额检察官负责民事检察、行政检察和公益诉讼工作，办案量和办案压力远超其他基层检察院的同类办案人员。检察机关行政检察部门应对集中管辖后的大量行政案件需要充足的法律监督资源进行保障。从资源平衡配置角度而言，检察机关的资源配置和整体的案件量相对均衡，这样才能保证案件办理质效。根据司法体制改革要求，基层检察院一般不单独设立行政检察部门，而是与民事检察、公益诉讼检察共同组织一个部门，即“二合一”或“三合一”模式，很多基层检察院也没有单独的行政检察人员。在这样的组织结构和人员配置情况下，面对集中管辖后的大量法律监督工作，很难保证案件办理质效。加之，新形势下对做实行政检察工作有了更高的要求，检察公开听证、自主调查核实等工作均需要开展，各种资源支持力度明显不足。

3.行政检察地区平衡发展受限。根据近几年办案情况统计分析，E市行政诉讼监督案件均集中在市检察院和K区检察院，其他基层检察院的行政检察业务只能局限于行政非诉执行案件及办理诉前行政争议化解工作。而行政诉讼监督是行政检察的核心和根本，行政检察的很多业务工作都依托于行政诉讼监督，行政争议实质性化解、行政诉讼执行监督、促进行政机关依法行政等都要在行政诉讼监督中去实现，行政诉讼相对集中管辖后，必然会导致非管辖检察机关行政诉讼监督工作长期处于休眠状态，继而造成“强者愈强、弱者愈弱”的局面，长期势必会影响该地区行政检察业务的综合平衡发展。

三、行政检察工作发展路径

（一）通过集中宣传和技术创新提高行政检察便民性

对于群众对行政诉讼案件集中管辖后申请行政诉讼监督渠道不明和非行政诉讼集中管辖地区检察院怠于履行行政检察职能问题，可由市级检察院统一制作行政检察宣传品在市级媒体上进行宣传或市级检察院委托区县检察院张贴行政检察宣传海报、派发宣传册，在行政诉讼相对集中管辖的法院立案大厅张贴简便易懂的申请行政诉讼监督流程图。在互联网平台、微信平台、APP小程序推广应用申请检察监督、公开听证、送达监督结果等程序，针对当事人不同意或不适合通过网络进行监督的案件，则运用线上和线下相结合的方式进行监督。同时，检察机关办案人员也可以通过大数据整合、推送类案和文书自动生成等人工智能工具实现高效监督、统一尺度。这些举措不仅可以在一定程度上拓宽检察机关行政诉讼监督案件的来源渠道还可以节省当事人参与行政诉讼监督的时间和精力，减轻检察官的办案压力。

（二）建立完备的行政诉讼监督保障和配合体系

党的十八届三中全会提出推动省以下法检单位人财物统一管理，这一举措既能够弱化司法地方化又便于统筹调配资源缓解案多人少地区院的压力。对于集中管辖行政诉讼监督案件的检察院，省级检察院应权衡案件量、办案力量以及相关的行政检察事务性工作量，在检察人员尤其是检察官的配置上、办案经费的保障上予以一定程度的倾斜。严格落实最高检“三个规定”要求，对过问或干预、插手检察办案的严格记录报告，从制度上保证检察人员办案不受外来干预。对于非集中管辖地区的检察院，构建与集中管辖相结合的行政检察管辖模式，通过案件移送、线索移送、委托审查等方式，使专业优势和地域优势相结合，共同形成化解合力，将矛盾解决在萌芽状态、解决在基层。

（三）探索建立行政诉讼监督案件集中管辖与被告所在地管辖并行制度

在司法实践中，检察机关行政诉讼监督是事后监督且主要以阅卷的方式进行，这为当事人选择检察机关法律监督提供了现实的基础。案件当事人通过利益和成本衡量自行作出选择，既可以向一审作出生效判决、裁定的法院也可以向行政诉訟被告所在地的检察院提出行政诉讼监督申请，并由直接受理的检察机关办理行政诉讼监督案件。这种案件管辖选择模式并不影响行政诉讼监督案件的办理，而且对于当事人而言，赋予其法律监督的选择权能够增加其对检察机关的信任程度，有助于配合检察机关完成案件的审查办理，对办案结果的接受程度也会更高。对于行政检察发展而言，集中管辖以外的检察机关的行政检察业务发展有具体的行政诉讼监督案件作为支撑，行政检察工作有了着力点和落脚点，能够平衡检察业务发展，保持完整性并促进地区间行政检察工作同步均衡。

（四）推动建立行政检察一体化和协作办案机制

目前行政诉讼法尚未确立“同级审、同级抗”的制度，只有市级以上检察院才具有抗诉权，行政诉讼监督案件由基层检察院审查后再由市级检察院审查，可能会导致重复劳动，降低办案效率。因此，实行市县级检察院一体化和协作机制可以有效提高行政诉讼监督案件的办案效率，解决基层检察院行政检察监督薄弱的问题，缓解行政诉讼相对集中管辖下大量行政诉讼监督案件由一个检察院办理的思路固化和人力短缺矛盾。具体而言，可以在E市范围内探索建立“行政检察一体化审查”的办案模式，由市检察院主持分配案件和办案人员，利用检察机关统一业务应用系统，对受理的案件市县两级检察院共同阅卷审查并提出案件办理意见。基于这种办案模式，可以把案件审查角色从一个变为多个，扩展到所有基层检察院，促进检察机关之间的协调发展和相互配合，解决案源不平衡、行政检察职能难以发挥等难题，优化行政检察资源配置，有效提升地区间行政诉讼监督业务能力。同时，通过一体化办案和协作办案机制，也可以统一上下级和同级检察机关行政检察办理行政案件的尺度，保证法律的规范统一实施。