检察机关保护生态环境的履职实践与机制创新

胡春健 王秀梅

摘 要：检察机关通过打击破坏环境资源犯罪、开展环境公益诉讼等方式能动履职、保护生态环境。同时生态环境检察仍存在尚需完善之处，可通过修改完善环境保护及公益诉讼相关法律法规、司法解释规定来构建生态环境全面立体保护；可通过建立惩治环境犯罪与环境公益诉讼互补机制、健全行政执法与刑事司法衔接机制、加强生态环境检察专业化建设、健全检察公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接机制等途径完善生态环境检察工作机制。

关键词：生态环境检察 公益诉讼 立法建议 机制完善

改革开放以来，我国经济社会发展取得长足进步，各项建设取得巨大成就。但与此同时，环境污染严重、资源约束趋紧、生态系统退化等问题日渐凸显。党的十八大首次将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的国家发展总体布局，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。党的十九大要求“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。党的二十大提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。

检察机关承担着法律监督职能，肩负着保护生态环境、推进生态文明建设的重任。检察机关立足职能参与生态环境保护的途径和方式不断拓展，工作力度不断加大，生态环境检察工作已成为生态环境保护的关键一环。最高检应勇检察长指出，从公益诉讼制度的发展沿革中把准着力方向、把握内在规律，完善公益诉讼制度。［1］生态文明建设背景下，检察机关如何更好地发挥职能作用，为实现美丽中国愿景贡献力量，是值得思考研究的重要课题。

一、检察机关参与生态环境保护的履职实践

面对守护绿水青山这一恢弘的时代命题，检察机关将生态环境保护和绿色发展理念贯穿于检察工作中，成为生态环境的捍卫者和守护者。

（一）运用刑事检察，惩治破坏生态环境资源犯罪

在刑事检察领域，2020年全国检察机关起诉破坏生态环境资源犯罪5.1万人；［2］2021年全国检察机关起诉破坏生态环境资源犯罪4.9万人，8年来首次下降，用最严密法治保护生态环境成效显现；［3］2023年1-3月，全国检察机关依法起诉破坏环境资源犯罪5900余人。［4］案件办理方面，如甘肃省酒泉市肃州区人民检察院对于金塔县甲公司、乙公司、董某某等人污染环境行为，通过刑事附带民事公益诉讼，督促涉案企业履行赔償义务缴纳环境修复治理等费用，该案体现了刑事、公益诉讼检察职能与生态环境损害赔偿机制的衔接。［5］浙江省台州市蔡某喜等49人利用网络平台跨省处置铝灰污染环境案中，检察机关以货运平台数据为切入点，准确打击违法犯罪；制发检察建议，推动建立炼铝行业危险废物处置监管体系。该案体现了检察机关与生态环境部门、公安机关加强协作配合，以及通过检察建议提升社会治理法治化。［6］

（二）开展公益诉讼，通过诉前检察建议、提起环境公益诉讼等方式保护生态环境

在公益诉讼检察领域，2020年全国检察机关办理生态环境资源公益诉讼案件8.4万件，最高检对万峰湖无序养殖、水质恶化问题直接立案，三地党委和政府大力支持，协同治理、联手防控，再现一湖碧水；［7］2021年全国检察机关促进源头治理，办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件8.8万件，督促修复被损毁耕地、林地、草原43万亩，督促修复被污染土壤47.8万亩，追索环境损害赔偿金5.9亿元；［8］2022年全国检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼39.5万件，年均上升12.5%，开展“守护海洋”专项监督，办理海洋环境保护公益诉讼4562件，服务海洋强国战略；［9］2023年1-3月，全国检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件2.5万件。［10］案件办理方面，如最高检指导江西检察机关办理民法典实施后首例污染环境惩罚性赔偿案，侵权人依法承担相关损害赔偿款数倍的惩罚性赔偿责任。［11］山东省青岛市人民检察院针对某空间艺术鉴赏中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品行为提起民事公益诉讼，法院支持检察机关的全部诉请，判令该中心赔偿野生动物损失、生态环境服务功能损失等。［12］上海市闵行区人民检察院在公益诉讼检察履职中发现，区域内某电子工业学校围墙外长期堆放大量建筑、生活垃圾，影响周边环境；通过制发行政公益诉讼诉前检察建议督促相关街道对垃圾长期堆放问题尽快处置，并走访铁路上海工务段沟通确定协同处理方案；最终铁路部门租用挖掘机，协同街道办事处清理垃圾，为铁路线路安全运行创造良好的外部环境。2023年最高人民检察院发布检察公益诉讼协同推进中央生态环境保护督察整改10个典型案例，涉及危险废物、工业废水、大气、重金属等污染整治，农用地及自然保护区生态修复，非法采矿治理，城镇生活垃圾规范处置等问题。［13］

二、环境公益诉讼检察职能发挥所面临的挑战

（一）生态环境现状、执法司法实践亟待改善

一是危害环境行为后果严重。大量环境违法犯罪行为对我国生态环境建设造成了严重破坏，其中对我国整体生态环境建设造成重大威胁的主要是三大环境污染问题。（1）空气污染问题。工业生产排放的废气是大气污染物的主要来源，煤炭燃料燃烧、汽车尾气排放、扬尘等也是造成大气污染的重要来源。（2）水资源污染问题。水污染问题影响着饮用水安全，并造成巨大的经济损失。（3）土壤污染问题。我国土壤污染防治历史欠账多、治理难度大、工作起步晚、技术基础差，土壤污染形势依然严峻。［14］

二是环境执法实践不健全。环境执法实践中存在三方面问题：（1）环境执法力度不足。有些地方环境违法现象严重，但执法人员不依法及时查处违法问题或查处不力，致使环境污染问题突出，影响当地社会经济可持续发展。（2）环境执法不规范。有的行政执法部门和执法人员受利益驱动，滥用职权、徇私舞弊，进行选择性执法。有的执法人员责任意识不强，玩忽职守，不认真履行职责，不能秉公执法，对危害生态环境的违法犯罪行为听之任之。（3）环境执法监督机制缺乏。有的地方未能落实环境行政执法责任制，未能建立内外部执法监督机制，对环境执法中的违法违规行为不能依法进行惩处。

三是环境行政执法与刑事司法脱节。实践中有的地方出于促进经济发展的考虑，往往对污染企业给予地方保护，对应立案的案件不予立案，对应移送的案件不予移送，或通过“以罚代刑”等形式帮助涉案单位逃避刑事责任。由于行政执法部门与刑事司法部门的衔接机制不完善，也使双方很难在惩治环境违法犯罪过程中形成合力。

四是检察机关与其他适格原告、审判机关之间的衔接配合尚待加强。环境民事公益诉讼中，除了检察机关可提起诉讼，环保部门和社会组织也可提起诉讼；环境行政公益诉讼中，环保部门不依法履行职责的，检察机关应依法提起诉讼。检察机关与其他环境公益诉讼适格原告的衔接配合有待加强。环境公益诉讼案件办理中，检察机关和审判机关对于诉讼请求、二审程序的适用仍存在需要沟通会商之处。

（二）环境公益诉讼机制存在不足

一是环境公益诉讼相关法律规定不健全。例如，对污染环境、破坏生态造成严重后果的的故意侵权人可以适用惩罚性赔偿，但对于“严重后果”的具体认定标准有待明确，惩罚性赔偿金如何归属尚未确定；环境公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼，在各自的程序中如何进行举证责任分配，需要根据不同程序的特点予以明确。

二是环境公益诉讼检察办案机构和专业化建设需要加强。环境公益检察办案机构设置需要加强，有的检察机关尚未设置独立的公益检察机构。环境公益诉讼检察办案队伍的专业化建设亟需加强，缺少熟悉环保法律的专业人才，现有检察人员的理论水平和业务素质需要提高。

三是案件线索来源少、调查取证难，监督效能有待提高。很多检察机关存在案件线索缺乏的问题，开展调查核实取证工作的主动性不够。监督效能方面，检察机关虽然通过提出社会治理检察建议、诉前检察建议和提起公益诉讼等方式对破坏生态环境的行为和怠于履职的行为进行监督，但监督的力度和质效仍显不足。

四是环境公益诉讼案件办理过程中存在污染物认定难、危害后果量化难、鉴定评估标准不完备等问题。当前具有环境污染鉴定资质的机构较少、费用昂贵，难以满足司法办案的实际需求，进而影响到对环境污染行为的惩治实效。同时还存在鉴定人出庭率不高的问题，特别是在经法院通知鉴定人拒不出庭作证的情况下，由于鉴定意见不得作为定案根据，影响案件事实的认定。

三、完善生态环境检察和公益诉讼机制的路径

（一）细化生态环境和公益诉讼相关法律规定

一是对执法司法中相关生态环境保护规定作出进一步解释。例如，最高法2022年发布的《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》对于“严重后果”的认定，列举了“造成他人死亡、健康严重损害，重大财产损失，生态环境严重损害或者重大不良社会影响”，笔者认为具体认定标准需要进一步明确。该解释对于在生态环境侵权案件中提出惩罚性赔偿和赔偿金数额计算予以支持和明确，但赔偿金的归属仍悬而未决。笔者认为，环境私益诉讼的惩罚性赔偿金应归作为被侵权人的原告所有；环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的惩罚性赔偿金，可从生态环境的整治修复出发，列入生态环境基金管理。

二是完善检察机关提起公益诉讼相关法律规定、司法解释。明确公益诉讼案件中的举证责任分配，对于民事公益诉讼的举证责任分配，应采取的分配原则是公益诉讼案件的损害事实、损害后果由公益诉讼起诉人承担举证责任；特殊情况下则实行举证责任倒置原则，如环境公益诉讼案件的侵权行为与损害后果之间的因果关系由被告承担举证责任。对于行政公益诉讼的举证责任分配，应采取的分配原则是举证责任倒置，由作为被告的行政机关承担证明行政行为合法的举证责任。

（二）优化环境公益诉讼检察职能发挥的机制构想

一是建立惩治环境犯罪与环境公益诉讼互补机制，全面保护环境。一方面，要积极查处和打击环境犯罪，对污染环境违法犯罪行为形成震慑力。检察机关要认真履行审查批捕、审查起诉职能，依法嚴厉打击破坏环境的多发性刑事犯罪，对社会影响大的严重环境犯罪要及时介入侦查、引导取证。另一方面，检察机关可依据民事诉讼法第55条、行政诉讼法第25条第4款及最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为通过支持起诉、督促起诉和提起公益诉讼进行监督。

二是健全行政执法与刑事司法衔接机制，强化移送监督。要贯彻落实《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等有关规定，做好对环境犯罪线索的监督移送和案件快速办理。检察机关应进一步健全与行政执法部门的“两法衔接”工作机制，加强沟通联系和健全联席会议制度，加强行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的建设，实现信息及时上传移送；与环境行政执法部门共同建立环境违法犯罪行为主体的“黑灰”名单。

三是建立环境保护督查与行政检察监督联动机制，规范行政行为。环境保护督查主要指环保部的督查，属于环境执法部门的监督，对于促进落实地方政府在环境保护方面的主体责任具有重要作用，可以促进环保产业的发展，推动发展方式向绿色低碳转变。行政检察监督在规范行政行为、加强环境保护方面亦具有重要作用，并可与环境保护督查适时联动。为了促进环境行政执法行为的规范，检察机关可通过梳理排查线索、受理控告举报、实地调查取证、提出检察建议、制发纠正违法通知书等途径开展环境行政检察监督。

四是加强检察机关与其他适格原告、审判机关之间的衔接配合。借鉴国外有关环保部门、社会组织提起环境公益诉讼的经验做法，积极督促环保部门提起诉讼、支持社会组织提起诉讼，并加强衔接配合。检察机关还需加强与审判机关的沟通会商，就诉讼请求的认定、二审程序的具体流程等形成有利于环境公益诉讼案件顺利审理的工作机制。

五是加强检察队伍专业化建设，扎实提高监督能力。为了适应时代和社会对环境检察的更高要求，需要加强环境检察队伍建设。既要增加熟悉环保法律专业人才的配备，又要对现有检察人员加强培训，通过举办各类专业知识讲座、外出培训、学习先进办案经验等方式提高理论水平和业务素质。在不断提高检察人员办理环境案件能力的同时，还可结合各地的实际情况适时建立专门的环境资源检察部门，其工作职责为办理污染环境、破坏环境资源、破坏国土资源等案件，案件性质包括刑事、民事、行政和公益诉讼案件。

六是完善环境污染案件鉴定检验，促进相关人员出庭。为了应对环境污染鉴定机构不能满足司法办案需要的困境，既要加强对合法鉴定的运用和对鉴定意见的审查，又要注重对检验机构的使用和对检验报告的判断。同时要积极促使鉴定人、检验人员出庭，防止因其不出庭而影响鉴定意见、检验报告的证据效力。

七是健全检察公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接机制。创新性建立民事公益诉讼惩罚性赔偿金管理制度。检察机关可设立公益诉讼资金专门账户，用于存放管理公益诉讼赔偿金、公益损害修复费用，涉案生态环境损害需要修复时，从公益诉讼资金账户中提取资金，移送审判机关执行部门和组织实施生态环境修复的行政执法部门。