天然气管道建设破坏生态环境行政公益诉讼的办案实践

吴陈宏

摘 要：企业在铺设天然气管道过程中，致使林地、耕地被破坏，侵害了社会公共利益。检察机关针对生态被侵害问题，依法能动履职，持续跟进监督，利用行政公益诉讼诉前程序，灵活运用公开听证等方式，督促行政机关依法履职、企业积极履责，克服生态修复周期长等问题，并联合建立长效保护机制，助力区域性生态功能修复，共同保护生态环境资源。

关键词：行政公益诉讼诉前程序 公开听证 长效保护机制 区域性生态功能修复

为加强生态环境保护和经济可持续发展，浙江省云和县人民检察院（以下简称“云和县院”）发挥公益诉讼检察职能，推动解决生态环境保护监督管理中存在的问题，促进生态环境保护，践行“绿水青山就是金山银山”理念，具有很强的实践参考价值。本文拟以云和县院所办理的天然气管道建设破坏生态环境行政公益诉讼一案进行论述。

一、基本案情及办案过程

云和-龙泉天然气管道工程系浙江省天然气有限公司（以下简称“天然气公司”）项目，总长度达56公里，因项目建设临时占用云和县辖区内6个乡镇（街道）的林地、耕地，铺设地下管线，其中共涉及林地面积约480亩、耕地面积约320亩，侵害了国家利益和社会公共利益。

2021年3月，云和县院在履职中发现，天然气公司在完成云和-龙泉天然气管道工程后，未能及时恢复被占用林地、耕地的林业生产条件与农业种植条件，造成大量林地、耕地仍然处于受破坏的状态，随即对案件展开调查。首先，检察官通过调阅相关材料、图纸，对案涉区域进行分块标识，并通过无人机航拍取证、现场踏勘等方式，直观掌握现场破坏程度，有效收集案件相关第一手证据。接着，检察官向天然气公司负责人了解生态修复方案；同时，检察官走访云和县自然资源和规划局（以下简称“县自规局”）［1］、云和县生态林业发展中心（以下简称“县林业中心”）［2］、云和县天然气管网指挥部等相关部门，全面了解天然气管道项目施工情况以及临时占用林地、耕地被破坏的情况。其中县林业中心工作人员表示天然气公司提供的修复方案不符合法律规定的生态修复要求，但出于资金投入等因素的考虑，天然气公司消极应付，导致未在规定时间内有效履职，希望检察机关助力共同解决难题。

因存在行政机关监管无力和天然气公司消极应付等问题，云和县院成立以检察长为组长的办案组，并取得县分管领导的支持，为后续检察建议落地落实打下基础。

2021年4月22日，云和县院决定通过公开听证的方式推进案件办理。会议邀请了县自规局、县林业中心、人民监督员、修复方案设计院及天然气公司等相关代表参会。通过听证会，各方消除顾虑，行政机关积极认领监管职责，天然气公司“认责、认账、认改”，会同与会专业人员共同完善了生态修复方案。

听证会后，云和县院向县自规局制发检察建议，督促其依法全面履行监管职责，及时推动开展修复工作。发出检察建议后，检察机关持续跟进监督，推动相关部门召开协调会，共商共议督促天然气公司整改进度。

2022年8月25日，云和县院第四次收到县自规局关于生态修复的进度回复函。天然气公司采用色彩健康森林建设、增花添彩工程等生态修复方案，合理补植映山红、樱花、枫香等苗木，不仅实现生态修复还起到彩化美化的观赏效果。

二、办理天然气管道建设破坏生态环境案件中的困难与应对措施

（一）生态修复难度大

相对于单纯的生态保护，生态修复是对遭受损害或者退化的生态系统进行有序重建或逐步恢复，是一种更为主动、积极的人为介入的生态保护措施［3］。但是，生态修复有资金投入量大、周期长、见效慢的共同特点，特别是山水林田修复具有时节性和植被成长周期等修复难处，并非简单地植补、掩埋、清理即可完成。本案中铺设天然气管道工程一根管道作业破坏林地宽度达20余米，总长度达56公里，涉及林地、耕地面积共800余亩，需要投入生态修复资金预算以千万元计；补植复绿的苗木生长周期短的需要十余年，长的则要几十年；整个待修复生态系统恢复到破坏前样貌则需要更长时间。因此，生態修复在短期内是难以完成的。

为解决上述生态修复存在的问题，检察机关可以持续跟进监督，推行公益代偿机制、替代性修复方案等多元化治理模式恢复受损生态，并通过设立专门账户、资金统一监管、组织联合验收、开展公益诉讼“回头看”等方式方法，助力生态修复。本案中，云和县院持续跟进监督，采用开展“回头看”方式，督促行政机关履职，县自规局阶段性将生态修复的进度回复至云和县院，生态修复逐步完成。

（二）行政机关监管乏力

为进一步组织动员人民保护和发展森林资源，投身生态文明建设事业，我国成立了很多由林业局牵头、各有关部门参加的协调议事机构，共同维护生态环境。实践中，各机构级别职能有较大区别。例如，本案县林业中心的规格相当于正科级，但其系县自规局的公益一类事业单位，不得承担行政职能。当天然气公司提供的修复方案不符合生态修复要求，未及时修复林地、耕地时，县自规局无法责令其限期整改或者治理，而县林业中心监督工作的开展手段单一，只通过简单地函告天然气公司的形式进行监管，监督效果不佳，无法发挥监督体系应有的效力，致使大量林地、耕地一直处于受破坏的状态，侵害了国家利益和社会公共利益。

针对行政机关监管乏力的问题，检察机关的能动履职尤为重要。以本案为例，云和县院运用“公开听证”模式，明确监管责任主体，督促行政机关积极认领监管职责，积极推动建立“林长＋检察长”等规章制度，确立常态化巡查监管、信息资源联络共享、联合专项调查等多项工作机制，实现长效长治。

（三）相关企业消极履责

企业是生态文明建设的重要主体之一，由于传统的政绩考核体系侧重于关注经济效益而忽视生态环境保护问题，企业多以盈利为目的，当经济发展与生态效益发生冲突时，大多数企业都以牺牲生态效益来谋求经济的发展，企业并未充分发挥其生态文明建设实施主体的作用。上述案件中铺设天然气管道是为人民提供生活保障，为工业生产及城市发展带来效益。但在工程建成投产后，天然气公司未落实“谁破坏、谁修复”的原则，在规定时间内未对被损害的林地、耕地进行依法修复。而且，出于资金投入等因素的考虑，天然气公司提供的修复方案也不符合法律法规规定的生态修复要求。

企业与社会是一种共存共荣的关系，要想企业积极履责，必须培养企业社会责任意识。企业应将社会责任纳入到本企业的规章制度，为企业提供一个明确的行为准则。［4］ 目前，我国有关企业社会责任的法律数量不少，但多数较为笼统，如《中华人民共和国公司法》只明确公司应承担社会责任，却未有具体做法。这一点我们可以借鉴先进国家的做法，例如日本在1974年《日本商业法》中首次提及企业社会责任。在此之后《日本节能法》《日本有关能源使用合理化的法律》等等，都相继从资源与环境保护方面制定社会责任规则。本案中云和县院通过组织公开听证，落实“谁破坏、谁修复”原则，并积极推动建立“林长＋检察长”等规章制度，压实企业社会责任的同时促进了生态环境修复。

三、天然气管道建设破坏生态环境案件办理经验总结

（一）健全“一把手”办案机制

坚持重大、疑难、复杂、“硬骨头”案件由检察长亲自部署、亲自协调、亲自办理，充分发挥“头雁效应”。在本案中，天然气管道铺设长达50多公里，不仅投资大、专业性强，而且技术难度大、风险高，当责任方天然气公司不积极履行生态修复责任，且存在行政机关监管无力的情形下，云和县院敢于监督、敢于碰硬、敢于担当，成立以检察长为组长的办案团队，充分发挥公益诉讼职能，“督促+协同”行政机关监督天然气公司切实履行生态修复责任。同时，与县林长办出台《关于建立“林长+检察长”联动工作机制》，进一步加强检察机关与林长办的协作配合，保持检察监督与行政履职目的的一致性，形成公正司法与严格执法良性互动，有效推进林草行政执法和检察监督有机衔接，不断提升县域生态环境治理水平。

（二）积极能动履职

公开听证、跟进监督均是检察机关能动履职的监督方式，也是体现公益诉讼公权力监督保护国家利益和社会公共利益目的的重要机制。本案中，天然气公司的生态修复方案既不科学也不符合要求；同时，被破坏的林地、耕地生态修复具有时令性和周期长等难点。针对上述情况，云和县院在办案过程中组织召开听证会，邀请省人民监督员、县人大代表、修复方案设计院作为听证员参与听证，听取相关林业专家意见，将修复方案最终优化为草本与乔木相结合的方式，与县林业中心緊密联系，采取不定期实地回访方式，对天然气公司整改落实情况持续有效跟进监督，督促天然气公司继续做好补种和管护工作，保证苗木成活率，确保生态修复取得实效。云和县院依托公开听证形式，以强化履职认同为着力点，持续跟进监督，积极推动案件进程，增强了诉前检察建议的刚性，最终实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。

（三）助力跨区共治

区域生态一体化建设不仅是优化配置区域生态资源、提升区域整体生态承载力的需要，也是促进区域经济社会良性发展、可持续发展的基础，更是实现区域协同发展的重要突破口。［5］本案的天然气管道铺设项目还涉及莲都、松阳、遂昌等地，且均不同程度存在林地植被、耕地庄稼被破坏的情况。云和县院通过个案办理，激活线索移送、上级督办、协助调查等工作机制，积极与兄弟县院信息互通、交流研讨，就案件的法律适用、修复方案、修复执行难等问题，通过联席会议的方式进行分享，推广办案经验。突破了各管一段、力量分散、标准不一等办案难题，构建起跨区域生态环境的协同治理合力，助力区域性生态环境保护与质量改善，共同守护绿水青山。本案的办理得到国土、林业部门的充分肯定和人民群众的认可，真正实现双赢多赢共赢。