面向低收入群体的农村住房保障政府责任法治化研究

吴志宇

摘要：建立面向农村低收入群体的住房保障体系对巩固脱贫攻坚成果和实现乡村振兴具有重要意义。文章从立法的角度，分析政府对保障农村低收入群体住房权的法律责任，结合我国农村危房改造实践，提出实现农村低收入群体住房保障政府责任法治化的具体路径。通过宪法明确规定公民享有“住房权”这一基本权利和政府负有的保障义务；制定《住房保障法》和《农村低收入家庭住房保障实施条例》等法律法规，明确中央与地方政府，以及地方各级政府之间的财政事权归属和支出责任；建立住房权司法救济制度，允许遭受不平等对待的公民提起行政诉讼等。

关键词：农村；住房保障；政府责任；法治化

中图分类号：D921 文献标识号：A 文章编号：1003-4374（2023）02-0001-06

Study on the Legalization of Government Responsibility for Rural Housing Security for

Low-income Groups

Wu Zhi-yu

（East China University of Technology， Nanchang， Jiangxi 330013， China）

Abstract： Establishing a housing security system for low-income groups in rural areas is of great significance to consolidate the achievements of poverty alleviation and realizing rural revitalization. From the perspective of legislation， the article analyzes the legal responsibility of the government for protecting the housing rights of low-income groups in rural areas， combined with the practice of rural dilapidated house reconstruction in our country， puts forward the specific path to realize the legalization of the governments responsibility for housing security of low-income groups in rural areas， that is， through the constitution， it clearly stipulates that citizens enjoy the basic right of “Housing Rights” and that the government has the security obligations; Formulate laws and regulations such as the Housing Security Law and the Regulations on the Implementation of Housing Security for Rural Low income Families， and clarify the ownership of powers and financial expenditure responsibilities between the central and local governments， as well as local governments at all levels; We should establish a judicial relief system for housing rights and allow citizens who have been treated unfairly to file administrative proceedings.

Key words： rural，housing security，government responsibility，legalization

2020年底，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，近1亿农村贫困人口全部脱贫，历史性地解决了绝对贫困问题，“两不愁三保障”全面实现，脱贫群众不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。在住房方面，脱贫攻坚战期间政府推出的住房安全保障政策还没有实现制度化、法治化。2021年4月21日住房和城乡建设部、财政部、民政部、国家乡村振兴局联合发布的《关于做好农村低收入群体等重点对象住房安全保障工作的实施意见》明确提出，要在保持政策稳定性、延续性的基础上调整优化，逐步建立健全农村低收入群体住房安全保障长效机制。为巩固拓展脱贫攻坚成果，促进乡村振兴，亟需建立农村低收入家庭住房保障长效机制，通过立法明确政府的主体责任，实现政府责任的法治化，依法保障广大农村低收入家庭的基本居住需求。

目前国内学者大多从探索多层次、多元化保障方式的角度来研究解决农村低收入家庭的住房问题。［1-5］本文认为，为农村低收入群体提供住房保障是政府的法定义务和责任，只有从立法上明确界定中央与地方政府，以及各級地方政府之间的财政事权归属及相应的支出责任，才能从根本上保障农村低收入家庭的住房权，以满足基本的居住需求。

1 确立农村低收入家庭“住房权”保障责任主体的法理基础

居住是人类的基本需求，住房是人类生存的基本条件。住房是一件有墙有房顶让人遮风避雨的商品，也是一个让人生活在安全、和平和尊严之中的心仪之地，更是人类生存和发展的必要物质基础。享有适当住房的权利是人的基本权利。所谓“住房权”又称“适足住房权”，是指公民有权获得维持本人及家庭成员生存和生活所必需的、可负担得起的，适宜人类居住的住房的权利。［6］

住房权作为一项基本人权早已被国际社会公认。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第25条明确宣布“人人有权享受为维持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务，并在遭受失业、疾病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒的情况下丧失谋生能力时，有享受保障之权利。”1966年联合国《经济、社会和文化权利国际公约》进一步重申了住房权，并规定各缔约国应当采取适当步骤保证实现这一权利。这两个国际人权文件都把住房作为基本生活条件，把住房权视为基于适当生活水准的派生权利。1991年联合国经济、社会和文化权利委员会通过的《第4号一般性意见：适足住房权》首次创造性地提出了“适足住房权”（“The right to adequate housing”）的概念，明确指出：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”还对“适足住房权”作了详尽阐释，要求各缔约国政府采取适当措施保障逐步实现。住房权作为国际普遍承认的基本人权，许多国家相继在宪法中确认公民享有获得适当住房的权利，并制定专门的法律来保障这一权利的实现。如《西班牙宪法》规定：“所有西班牙人有享受应得的和适当的住房的权利”；《葡萄牙共和国宪法》规定：“每个人都有权利为自己和家人谋求住房”；《荷兰王国宪法》规定：“政府有责任确保公民得到住房”；《俄罗斯联邦宪法》规定：“每个人都有获得住宅的权利”；《南非共和国宪法》规定：“人人有权获得适当居所”。此外，芬兰和瑞士等国家的宪法也都有关于住房权的规定。可见，住房权已成为当代国际社会广泛承认的的一项基本人权，保障国民的住房权是各国政府应尽的法律义务和责任。［7-10］

我们党和政府始终坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，“住有所居”是中国式现代化的重要发展目标之一。早在1996年联合国人居大会上我国政府明确提出：“人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容。”1997年10月27日，我国政府正式签署了《经济、社会和文化权利国际公约》（简称公约）。2001年2月28日，全国人民代表大会常务委员批准加入该公约，2001年6月27日起公约正式对我国生效。2004年3月14日，我国通过的《宪法》修正案明确规定：“国家尊重和保障人权”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。依此推理，我国《宪法》修正案实质上已经包涵了作为基本人权的“住房权”。为保障“住房权”的实现，我国坚持把人权的普遍性原则与当代中国实际相结合，奉行“以人民为中心”的人权理念，把住房权作为生存权和发展权的重要内容，根据经济社会发展水平不断推进住房权保障体系建设，走出了一条适合我国国情的住房权发展道路。建国初期，政府在城镇实行福利分房政策，由政府和单位统一投资建设公有住房低价出租给职工家庭无限期使用；在农村则实行“一户一宅”制度，由集体经济组织为“农户”无偿提供建房所需土地，保障了全体人民的基本居住需求。改革开放后，政府在城镇进行住房制度改革，逐步实现了住房的商品化和社会化，并建立了包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和限价住房，以及住房消费补贴等多元化、多层次的解决城市低收入家庭住房难问题的保障体系。自2009年起在农村开始持续实施了十余年的“农村危房改造”工程，农村贫困家庭的住房安全保障工作取得了重大进展，城乡居民的住房条件获得大幅改善。截止于2018年，我国城镇居民人均住房建筑面积达到39.0平方米，比1956年增加33.3平方米，增长5.8倍；农村居民人均住房建筑面积达到47.3平方米，比1978年增加39.2平方米，增长4.8倍。［11］

由于特殊的历史原因，长期以来我国实行“城乡分治”，在住房保障方面存在明显的“城乡二元结构”，农村住房保障工作起步晚，保障水平低，还停留在“住房安全”这一保障层次，各级政府的保障义务和责任还没有实现制度化、法治化，尚未从根本上形成解决农村低收入家庭住房问题的长效机制。在乡村振兴和城乡融合发展的新时代，我国农村住房保障体系建设亟需强化政府的保障责任，实现政府责任的法治化，依法保障广大低收入家庭的基本居住需求。

2 农村低收入家庭住房保障对政府责任法治化的现实需求

农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题。改革开放初期，中央连续5年（1982—1986年）发布了以“三农”为主题的“中央一号文件”；进入新世纪以来，中央又连续19年（2004—2022年）发布了以“三农”为主题的“中央一号文件”，充分体现了“三农”问题在我国现代化建设中所处的“重中之重”的突出地位，已成为观察和研究我国“三农”问题的“导航图”和“风向标”。在民生方面，24个“中央一号文件”全面覆盖了农村教育、文化、医疗卫生、社会保障和住房等5个领域。但与其他民生政策相比，农村住房政策推出的时间较晚，长期处于“边缘化”的地位。2008年“中央一号文件”首次提出要“重视解决农村困难群众住房安全问题”，同年各地才开始实施农村危房改造试点。此后2009年、2010年、2013年、2015年4个“中央一号文件”都着眼于农村“危房改造”。不少地方在推进危房改造过程中“认房不认人”，只要达到了“危房”的认定标准，就准予农户补助资格，根据“危房”的不同程度和等级，给予一定数量的补助资金。农村低收入家庭的收入和财产积累较少，即使想改造也不敢改造，因为危房改造所需资金以农户自筹为主。相反，那些有稳定收入或者有一定财产积累的农户，为了获得政府的财政补助，改造意愿反而更强。结果导致“想改造的没有钱”“被改造的都是有钱人”的尴尬局面，政府的财政资源没有真正落實到最需要得到保障的低收入家庭。2016年“中央一号文件”重申要“加快解决农村困难家庭的住房安全问题”。2017年“中央一号文件”进一步明确提出要“完善农村危房改造政策，集中支持建档立卡贫困户、低保户、分散供养特困人员和贫困残疾人家庭等重点对象。”2018年，住房城乡建设部、财政部印发《农村危房改造脱贫攻坚三年行动方案》，提出要全力推进建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭4类重点对象的危房改造。到2020年底，我国决战脱贫攻坚取得决定性胜利，脱贫攻坚贫困人口住房安全有保障目标任务全面完成，农村低收入人口住有所居和基本住房安全得到切实保障。据统计，2008—2020年，中央财政累计投入2842.5亿元补助资金，支持2762.2万户建档立卡贫困户等4类重点对象危房改造，帮助8000多万农村贫困人口住上了安全房。［12］

总体上看，经过十余年的实践和不断完善，农村危房改造工程已经形成了目标明确、方式多元、措施有力、程序较为规范的工作机制。由于它主要是在脱贫攻坚战的特殊历史时期推出的一项民生政策，具有明显的阶段性特征，以致在各级政府间职责划分，特别是涉及财政事权的归属和支出责任等方面尚未形成明确、具体而统一的制度规范，影响和制约了农村低收入群体住房安全保障长效机制的建立。

根据国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，农村危房改造属中央与地方共同财政事权，中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。综合我国31个省级政府发布的本行政区内基本公共服务领域省级与市县财政事权与支出责任划分改革方案，农村危房改造财政事权的归属和支出责任的划分主要分为以下三种情况：第一，大多数省份将农村危房改造纳入省与市县共同财政事权范围，由市县结合实际制定标准，主要实行省与市县按比例分担。省统筹中央资金，主要依据市县财力状况、保障对象数量（年度任务量）、绩效评价结果、市县工作努力程度等相关因素，确定省级对市县的补助额度，剩余部分由市县承担。第二，少数省份将农村危房改造纳入省与（地级）市（州）共同财政事权范围，市（州）结合实际制定补助标准，主要实行省与市（州）按比例分担。省统筹中央资金，依据地方的财力状况、保障对象数量（年度任务量）等因素给予适当补助或者确定分担比例。第三，仍有不少省份至今没有明确农村危房改造财政事权归属和支出责任，甚至有个别省份将国务院《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中已明确纳入中央和地方共同财政事权的“基本住房保障”（包括“城乡保障性安居工程”）限缩为“城镇保障性安居工程”，对包括危房改造在内的“农村保障性安居工程”的财政事权归属和支出责任搁置一边。31个省份关于农村危房改造财政事权与支出责任改革方案见表1。

2020年底，我国脱贫攻坚贫困人口住房安全有保障目标任务全面完成，但不少已脱贫群众自我发展能力较弱，收入不稳定，存在返贫风险，边缘人口中也有不少群众存在致贫风险，还有些家庭可能会因病因灾因意外事故的发生而导致基本生活出现严重困难等。为巩固拓展脱贫攻坚成果，应当继续实施农村危房改造，并在保持前期政策稳定性、延续性的基础上，通过提高立法层次和效力，进一步明确中央与地方政府，以及地方各级政府之间的保障义务和责任，实现政府保障义务和责任的法治化，建立农村低收入家庭住房安全保障的长效机制。

3 实现农村低收入家庭住房保障政府责任法治化的进程

目前，我国有关农村低收入家庭住房保障方面的规定大多体现为数量众多、层次不一、效力低下、更替频繁的各类“通知”和“意见”等，政策性较强而法律规范性不足，亟须强化顶层设计，提高立法层次和效力，形成包括宪法和其他法律，以及行政法规在内的协调统一的法律体系，实现政府保障义务和责任的法治化。

3.1通过宪法明确规定公民享有“住房权”这一基本权利和国家负有的保障义务和责任

宪法是人权的宣言书和保障书。没有憲法的确认，任何人权保障都将成为无源之水、无本之木。住房权已成为国际公认的基本人权，在市场经济条件下，广大低收入者仅靠自身的力量是无法解决住房问题的。当今世界，不管是发达国家还是发展中国家，几乎没有哪个国家的住房政策是完全市场化，各国大都制定有针对低收入者的住房保障政策和措施。我国现行《宪法》设有“公民的基本权利和义务”专章，其中第39条规定：“公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”此为包含于自由权和财产权之内的“第一代人权”，而非现代意义上作为经济社会权利的“住房权”。但我国《宪法》亦明确宣示：“国家尊重和保障人权”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。可以说我国宪法已为“住房权”入宪预留了充分的空间。从实践来看，我国政府已在城镇和农村全面实施针对低收入家庭的住房保障政策和计划。因此，适时修改《宪法》，在《宪法》中明确规定公民享有住房权，为住房权的实现提供宪法基础和支撑，不仅是顺应时代潮流之举，而且有利于促进我国人权和社会保障事业的进一步发展。

修改宪法的具体方案可参考以下两种模式：一是在现行《宪法》第39条直接增加一个宪法条款，规定“中华人民共和国公民在无法获得适当住房情况下，有从国家获得物质帮助的权利。国家应当建立健全同经济发展水平相适应的住房保障制度，以满足公民的基本居住需求。”二是对现行《宪法》第45条进行适当修改，使其包含住房权的内容，可将其表述为“中华人民共和国公民在年老、疾病、丧失劳动能力或者居住困难的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”［13，14］

3.2 制定《住房保障法》和《农村低收入家庭住房保障实施条例》等法律和行政法规，明确中央与地方政府，以及地方各级政府之间的具体保障义务与责任

宪法是公民享有权利的根本保证，但宪法的生命和权威在于实施。在我国宪法还不能直接司法适用的情况下，通过制定专门的法律来保障宪法所规定的权利得以实现尤为重要。目前在法律层面，我国只有2021年6月1日起开始实施的《乡村振兴促进法》对农村住房保障有明确规定，由于该法所涉内容过于宽泛，涵盖农村、农民和农业等各个领域，不可能对各级人民政府及有关部门在农村住房保障中应当履行的职责进行具体规范。此外，根据当前中央和地方政府财政事权和支出责任划分改革的意见和方案，虽然农村住房保障属中央与地方共同财政事权，但中央政府在明确自身的支出主体责任时仍更多停留在传统的上级“视情况”对地方予以补助的现状，从而继续保留较大的自由裁量权。

而地方政府则各自为政，总体上看仍停留在原则性层面，甚至仍有不少地区尚未将农村住房保障纳入财政事权与支出责任改革方案中。因此，在农村住房保障制度建设过程中，亟须采取专门立法的方式，由全国人大或者其常委会尽快制定《住房保障法》，并授权国务院制定专门的行政法规《农村住房保障实施条例》，通过法律和行政法规明确中央与地方政府，以及地方各级政府之间对农村住房保障事权的主体归属和财政支出责任，切实保障农村低收入家庭的基本居住需求。

农村住房保障涉及人民群众的基本生活和发展需要，是与人直接相关的，受益范围覆盖全国的，需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，是人们最关心最直接最现实的利益问题，是涉及基本权利属性的领域，应当上提为较高层级政府的财政事权，比如省级政府乃至中央政府的财政事权，并按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，由其承担相应财政支出责任，以充分发挥高层级政府的财力统筹优势，更好地保障公民基本权利的实现。现阶段可考虑针对不同的保障对象及保障层次和水平，分类确定财政事权的归属和支出责任，如将农村低保户、分散供养特困人员和贫困残疾人家庭等3类特殊对象的住房保障上提为中央政府财政事权，将其他低收入家庭的住房保障作为中央和省级政府共同事权，并按确定比例分担财政支出责任。［15］

3.3 建立住房权司法救济制度，適时修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼的受案范围，增加“住房保障待遇”的情形

“没有救济就没有权利”。从世界范围来看，有的国家通过宪法法院对住房权进行救济，如南非；有的国家通过普通行政法院对住房困难户予以救济，如法国。在“格鲁特布姆案”中，南非宪法法院认为，社会经济权利对公民享有其他权利来说是必要的，那些没有住房的人将被剥夺作为社会基本价值的人格尊严、自由和平等。因此，法院应当根据宪法的有关规定将政府的住房政策纳入司法审查范围，要求政府以社会利益的分配正义为基础，在可利用的资源范围内为弱势群体设计一个可行的住房计划，并采取合理措施为处于住房危机中的群体提供即时救济。［16］法国于2007年1月17日通过了“可抗辩居住权”法案，规定无房者、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境者、与未成年子女同住且住房面积不达标者5类住房困难户可要求主管部门解决住房问题。

当住房权已被宪法确认为公民的基本权利，并由法律和行政法规予以具体实施时，应当赋予其可诉性。但是，住房权对应的是政府积极作为的义务，而政府的保障能力受限于一定历史时期的经济社会发展条件及政府所掌控的资源，如果抽象地允许对政府的住房政策提起诉讼，很可能会超出政府的能力范围，效果会适得其反。但这并不能成为从根本上否认住房权具有可诉性的理由，因为政府可以根据掌控的现有资源情况制定与经济社会发展水平相适应的住房保障计划，以逐步实现对公民住房权的平等保障。［9，13］因此，在政府的住房保障政策框架和法律体系之内，应当允许公民针对政府的具体行政行为提起诉讼。如行政机关违反平等原则，对相同情况的当事人予以差别对待等，则应允许遭受差别对待的公民提起行政诉讼。我国现行《行政诉讼法》已经肯定部分经济社会权利具有可诉性。

根据该法第十二条的规定，认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的，可以向人民法院提起行政诉讼。建议全国人大常委会适时修改《行政诉讼法》，进一步扩大行政诉讼的受案范围，在该法第十二条增加“住房保障待遇”的情形。

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（责任编辑：陈洁丽）