补贴与模式创新双轮驱动 农业保险再上新台阶

林晓耕

作为全球最大的农业保险市场，中国还需在适当时机建立强制性农险制度，使得农险拥有“补贴+强制性”双支柱。未来，农业保险还需继续扩大新产品与新模式，运用科技手段降本增效，向更精细的专业化经营转型。

中国银保监会的数据显示，2022年，中国农业保险保费收入规模达到1219亿元，突破千亿元大关，较2021年的976亿元增长约25%，保持近年来的高速增长态势。此外，农业保险保费增速依然大幅跑赢财险行业整体保费增速。

据全国农业保险数据信息系统统计，2022年，中国农业保险为1.67亿户次农户提供风险保障5.46万亿元。中央财政拨付农业保险保费补贴434.53亿元，同比增长30.3%。

农业保险作为风险转移和补偿的一种管理机制，是现代农业风险管理的核心方式之一，不仅承担着农业生产的灾后风险补偿，亦是提升事前预防能力的重要手段。毋庸置疑，农业保险是农业农村高质量发展、乡村振兴不可或缺的一环。

2023年的中央一号文件中，除了近年来一直提到的三大主粮作物完全成本保险和种植收入保险、优化“保险+期货”等措施外，还特别强调鼓励发展渔业保险。

近期，多地银保监局在2023年工作会议中也纷纷提及推动农业保险扩面、增品、提标，推进高质量发展。安徽银保监局指出，将推进“农业保险+一揽子金融产品”试点，探索农业产业链生态担保模式，扩大完全成本保险和收入保险覆盖面。

政策：引导+补贴

回顾农业保险的发展历程，政策引导和补贴支持是农险规模持续增长的核心引擎。

目前，中国已成为全球最大的农业保险市场，但做大农业保险“蛋糕”，持续推动提升保险业服务“三农”能力的任务依然任重道远。

2019年9月，财政部、农业农村部等4部门印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出，到2030年，农业保险持续提质增效、转型升级，总体发展基本达到国际先进水平，实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局。

事实上，政策对农险发展的支持力度不断加大。2003年，十六届三中全会提出“探索建立政策性农险制度”，标志着中国政策性农险的起步，此后中央不断推出政策支持农险发展。2007年，财政部发布《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，向内蒙古、四川、吉林等六省的五大类粮食作物划拨10亿元专项补贴资金；2009年，《促进农业稳定发展、农民持续增收》鼓励在农村发展互助合作保险并提出探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动制。

2016年，中国提出积极开发新型保险品种，探索开展收入保险、天气指数保险试点，扩大“保险+期货”试点，农险品种不断丰富；2018年，内蒙古、辽宁等六省开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，农险产品进一步丰富。

2021年，三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围扩大至十三个粮食主产省份，中央财政拨付保费补贴333.45亿元，带动农业保险实现保费收入965.18亿元，为农业生产提供风险保障4.78万亿元。

2022年初，财政部修订出台《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，优化大宗农产品保费补贴比例体系和地方特色农产品保险奖补政策，并提出农业保险承保机构应当公平、合理拟订农业保险条款和费率，保险费率应当按照保本微利原则厘定，综合费用率不高于20%。财政部有关负责人表示，该《办法》明确了政策性农业保险综合费用率20%这一“红线”，将促进农业保险承保机构降本增效。

同年，《农业保险承保理赔管理办法》的出台，进一步规范了农业保险承保理赔管理，加强农业保险监管，还顺应农业保险最新发展趋势，增加了线上化、科技赋能、信息安全等有关条款。

2023年1月，中国保险行业协会印发《农业保险产品开发指引》，是保险业首次从行业自律层面制定农业保险领域的产品开发指导性文件，覆盖农业保险产品开发全过程，可为产品开发提供较为详细的指导（图1）。

补贴驱动保费增长

自2003年十六届三中全会提出“探索建立政策性农业保险制度”以来，中国农险发展历程可分为三个阶段。

2003年-2006年为初步发展阶段。2004年，部分地区针对部分产品率先试点，2005年农险保费7亿元，较上年增长84%。

2007年-2018年为快速增长阶段。2007年，中央财政拨款10亿元用于农业保险补贴，当年农险保费激增529%至53亿元；此后政府不断优化补贴政策，农险保费保持稳定增长。截至2018年末，中国农险保费573亿元，2004年-2018年的年复合增速约43%，高于同期产险年复合增速25个百分点。

2018年至今为深入发展阶段。根据十九大提出的乡村振兴战略，2018年起，中国在六省试点开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险，随后保险覆盖率不断提升，2021年扩大试点范围至十三省。2020年中国农险保费815亿元，同比增长21%；2021年1-5月，农险保费累计397亿元，同比增长18%，增速遠高于产险行业。

目前，农业保险以政策性农业保险为主，尽管针对农业保险发展的财政保费补贴无法做到覆盖全部的农业生产，但仍然是推动农险市场发展的核心动力。

补贴：保费增长的重要引擎

截至目前，农险的发展依赖政策扶持和补贴，而且农险补贴持续扩面和深入。

2007年财政部首次发布农业保险保费补贴管理办法，指导各省市开展保费补贴工作，提高财政资金的利用效率。自此以后，财政部多次调高对农业保险的补贴比例、扩大补贴范围及作物，针对不同地区经济水平与财政实力不同调整补贴比例。2021年，中央财政对中西部及东北地区补贴比例调整为45%，对东部地区为35%。同时省、市、县各级财政也提供相应的财政补贴。以四川省西充县为例，经过各级政府的补贴后，农户仅需负担种植业保险保费的25%。

而且，各级财政以整体持续稳定策略对农险进行补贴。2015年，中国农险保费补贴287亿元，在当年农险保费中占比77%，其中中央财政补贴145亿元（保费占比39%）、省级财政补贴89亿元（占比24%）、地市县财政补贴54亿元（占比14%）。

2015年后，中央财政补贴金额逐年增加；截至2020年，中国农险保费已达815亿元，其中，中央财政和地方财政分别提供农险保费补贴285亿元、318亿元，保费占比分别35%、39%。

总体来看，各级财政农险保费补贴比例基本稳定在75%左右，近年来呈现出中央财政补贴占比稳中略降、地方政府补贴占比略有提高的特征，主要由于各地积极发展地区特色农业保险险种，地方政府补贴支持力度进一步加大。

海外市场的发展经验表明，农险保费增长与补贴相关性较高。以美国市场为例，美国农业保险自1938年《联邦作物保险法案》颁布后开始发展，主要以种植险为主，早期由联邦政府所属的联邦农作物保险公司（FCIC）来开展农作物保险业务，尽管参保农场由法案推出时的16.6万户增加到1947年的37.1万户，但公司仍然陷入连年亏损之中。

其后，私营保险公司、代理人与农作物保险协会（NCIS）加入农险市场，经历了1989年、1995年、2008年和2011年4个高增长点。而这4个阶段的增长都得益于相关政策扶持和补贴。1989年美国全面铺开产量保险试点，1994年将购买农险与政府自然灾害救助等挂钩，2008年将参与农作物平均收入计划与农业贷款利率优惠（30%）挂钩，2011年开展变革收入保护保险。

强制性农险：未来需要补齐的短板

从成熟市场的发展经验看，仅靠补贴不足以支撑农险市场的持续健康发展。在适当时机建立强制性农险制度，使得农险市场拥有“补贴+强制性”的双支柱，才是其稳健发展的重要基础。

以美国市场来看，美国国会1994年颁布《农作物保险改革法案》，通过农作物巨灾保险计划、附加风险保障、集体风险计划和非保险作物保障计划等一系列保险计划，替代原来的农作物灾害救济计划；并将农作物保险计划与获取政府其他福利计划等挂钩，农作物巨灾保险实质上成为强制性产品，带动农险迎来第二个增长高点。

事实上，这一法案实际形成强制性农业保险，并带动投保率等各项数据快速上升。

1995年，美国农险保费收入首次突破10亿美元，达到15.4亿美元，同比增速达62.6%，保费增速为2007年前最高值；承保面积共2.2亿英亩，同比增长121.3%，占当年可保面积的82%，也为历史最高值；主要作物如玉米、大豆、小麦的保障广度从1994年的40%左右大幅提升至1995年的90%左右。

险企创新动力强劲

当然，业内人士认为，与美国不同，中国农业多是分散的、小规模的生产方式，这使得中国农业保险在承保理赔和风险管控等方面都存在较大困难，在产品创新和模式创新上都面临巨大挑战。

目前，中国农业保险有多种产品，例如按农业种类可分为种植业保险、养殖业保险、森林保险；按保险责任可分为基本责任险、综合责任险或一切险（图2）。

目前，大部分地区实行生产成本保险为主，产量保险、价格保险、天气（气象）指数保、农业收入保险并行。

相比美国市场以收入类保险为主，产量类保险、收入类保险、区域性保险和指数类保險等多元化发展的格局，使得中国农险种类和结构都具有巨大的发展空间。

险企也一直积极创新。从2011年开始，人保财险陆续设计开发了江西南丰蜜桔气象指数保险、海珍品增养殖风力指数保险、夏季保淡绿叶菜价格指数保险、秋播大白菜成本价格保险等产品。

2012年，中航安盟保险在吉林省开展订单农业保险试点，为推动当地农户与农业化龙头企业的稳定合作进行了有益尝试。安华农险也于2013年推出了生猪价格指数保险，将保自然风险延伸到保市场风险。除了指数保险的突破，围绕安徽当地农业和农村实际情况，国元农险创新开发了蔬菜、水果、淡水养殖等42个特色农业保险产品以及水稻、小麦等6个品种的商业性种植业补充保险产品，在宿州、六安等地开展了试点。

特色险种开发创新也层出不穷。

近年来，广西南宁制定了肉鸽养殖保险试点工作实施方案，将肉鸽养殖保险作为南宁市级特色险种在全市范围内开展试点工作。

葡萄种植天气灾害综合保险、柠檬价格指数保险、宜宾桑蚕养殖保险、冬枣种植保险、猪饲料价格指数保险、油茶收入保险……各种有创新特色的农险在全国多地加速落地。

“保险+期货”模式在生猪养殖上也获得实实在在的实践效果。养殖户向保险公司购买生猪价格指数保险，保险公司为了分散自身的风险，会向期货公司支付一定的期权费，期货公司利用期货市场来对冲生猪价格风险，进而形成保险市场跟期货市场风险的一个闭环，从而让传统上觉得不能承保的项目变得可以承保。

业内专家认为，在生猪“保险+期货”模式的推动下，可以使农业保险从生猪养殖向中下游的屠宰厂、加工厂、贸易商延伸，推进生猪产业规模化养殖，将保险保障扩展至全产业链。

科技助力创新

农险对政府补贴依赖性过强、市场化运作不足、险种单一、参保率不高等问题成为制约中国农业保险发展的瓶颈。作为一个世界性的难题，农业保险经营如何做到既降低风险和成本，又能够提高理赔服务的质量？

科技至关重要。有专家表示，农业保险数据的搜集需要借助科技力量，将新兴科技运用到农业保险中，为赔付率和农作物损失情况的测算、加强自然风险监测提供精准依据，并有助于将线下服务转变为线下线上服务相结合，为农户提供更加便利的服务。

由农业农村部农村经济研究中心等编制的《科技助力农险高质量发展白皮书（2022）》显示，在新一轮科技革命和产业变革的背景下，移动互联、人工智能、大数据、云计算、物联网等代表性的信息技术，开始不断应用到农险业务流程和场景中，对于增强农险服务能力，提升农险精准化程度，提高农险监管效能，推动农险创新发展起到积极作用。

多家险企正大力推进数字农业场景下的风险解决方案。例如，平安产险探索建立以“移动终端+卫星遥感+鸟瞰无人机+线下验证”四位一体的查勘定损模式，实现了“按图承保”和“按图理赔”；阳光财险推出专属App平台，在查勘测产时，现场通过照片、影像、文字等方式采集保险人、受灾地块名称、灾情、GPS方位、时间、农作物等信息，提高理赔效率。

当下的农业保险尽管处于快速发展阶段，但与发达农业保险市场相比，中国不足30%的农业保险保障水平仍处于低位。美国自1938年开始发展农业保险，至今已逾80年， 美国农险保障水平近60%。

未来，农业保险还需要继续扩大新产品与新模式、完善巨灾风险分散机制、探索国家级特色产业保险、提高财政资金使用效率，更好推动行业高质量发展。