流动人口聚集社区的治理：经验、问题和对策

侯战科 李平

流动人口聚集社区的治理是基层治理的重点。通过对鄂尔多斯市康新街道三个流动人口聚集社区的调查发现，康新街道辖区流动人口聚集社区的治理主要是以党建引领，并取得了一定成效。但在治理体制、治理内容和治理效果等方面，仍存在一些问题。这些问题的处理需要从完善治理体系、提升群众自治能力以及加强法治、德治和智慧社区建设等方面着手，以促进流动人口聚集社区治理体系和治理能力的提升。

普查口径上，把在流入地居住半年以上的人员归类为流动人口。他们不改变户籍状况，寄居外地或者临时离开常住地，[1]在某一地区滞留以从事各种社会活动为生。改革开放以后，伴随着户籍政策放开的人口流动，释放了巨大的人口红利，从而支撑了中国经济的繁荣发展。根据第七次全国人口普查结果，流动人口总量达到了3.76亿。中国也因此进入到“大流动时代”。[2]流动人口在经济发展和社会进步中扮演了重要角色，同时这一庞大群体，又成为社会治理绕不开的话题。良好的社会治理不但能够提升流动人口的主观幸福感，而且更能促进社会财富的积累。[3]鄂尔多斯市康新街道所辖社区居住了大量的流动人口，是流动人口聚集社区的典型，对其进行调研分析对于提升社区治理能力具有重要意义。

康新街道流动人口聚集社区治理现状

（一）康新街道基本情况

康新街道位于鄂尔多斯市康巴什区东部，辖区总面积156平方公里，下辖格德热格、悦和、嘉和、万和4个社区。其中悦和、嘉和、万和三个社区为流动人口聚集社区，且均为公租房流动人口。截至2021年年底，共有住户9994户19475人。户籍上，自治区内流入人口占56%，自治区外流入人口占44%；流入原因上，集中在工作流入、随亲流入，分别占比59%、39%，养老和其他原因流入占比2%；民族上，汉族人数占多数，为84%，其他民族占比16%；年龄上，18岁以下人口占比5%，18-39周岁人口占比59%，40-59周岁人口占比27%，60周岁以上人口占比9%；学历上，初中及以下占30%，高中占17%，大专占比28%，大学占23%，研究生及以上占2%。

（二）流动人口聚集社区治理的主要经验

党建引领社会治理是目前康新街道流动人口聚集社区治理的共同做法，主要有如下特征：

1、打造共建共治共享社区治理平台

悦和社区联动党组织、驻区企业、包联单位、居民群众等多元主体，成立幸福共治委员会；嘉和社区吸纳社区党员代表、楼栋长代表、网格员、社会组织负责人代表、物业公司代表成立协商意识委员会；万和社区充分发挥辖区驻区单位和社会团体的资源优势，积极鼓励各类组织和广大居民参与社区建设与服务，成立了“安好”议事厅和“万事共治”委员会。各委员会主要就社会民生事项开展民主协商，“共建、共治、共享”的社区协商民主化社区治理格局初步形成。

2、建立党群服务体系

康新街道具有完善的党群服务体系，包括街道服务中心、社区服务中心、网格服务站、楼栋服务角和睦邻服务点五级。目前，街道共有5个党群服务中心、18处党群服务角、32处睦邻党群服务点。其中，党群服务角和睦邻党群服务点和老百姓日常生活最为密切。党群服务角以公示社区文化活动、网格员的各类信息、公租房管理中心电话等便民事项以及宣扬社会主义核心价值观、居民公约等为主要内容。睦邻党群服务点聘用联络员，联络员的主要任务是收集民情民意、调解邻里纠纷、组织实践活动、并为社区治理建言献策。党群服务体系建设实现了群众服务“零距离”，提升了社区治理的精准度和满意度。

3、发挥党员带头作用

在动员群众广泛参与社区治理中，悦和社区鼓励党员通过楼栋党群服务角、居民联络群等渠道参与社区治理，支持党员、特别是流动党员担任小区管家、楼栋长，让党员发挥表率作用；嘉和社区为提升群众参与社区治理质量，成立党员志愿服务队并打造 “红管家”志愿楼长服务队，由辖区32名党员、居民志愿者组成，主要从事文明倡导、政策宣传、治安巡逻、社区管理等服务工作；万和社区则充分发挥党员专职特长，定期开展义剪义诊、文明社区建设、法律援助等活动。拓宽党员参与社区治理的路径。

康新街道流动人口聚集社区党建引领社会治理的探索，实现了治理资源在党群服务阵地集聚，为解决流动人口聚集社区的治理提供了积极经验。

流动人口聚集社区治理的问题诊断

（一）治理主体较为单一，治理体制不顺畅

1、管理合力未形成

康新街道辖区范围处于高新技术产业园区管委会、市保障性住房建设服务中心、市城市建设投资集团有限公司和康新街道办事处四方共建共管状态，且各方并无隶属关系。虽然市委、市政府已印发了《鄂尔多斯市经济开发区（园区）管理暂行办法》，但未相应配套建立统筹协调、合作共建的有效机制，导致没有形成强大的工作合力，制约着工作高效开展。

2、共驻共建有待提升

一是在街道社区流动人口服务管理中，政府“全能型”角色仍未徹底改变，对潜在的社会及市场力量重视度不够，从而导致治理主体一元化、层级化。二是流动人口服务管理需要民政、教育、卫计、公安等多部门间的协作配合，然而在实际操作中，各个部门往往以自身建设为主，信息共享不足，从而导致在流动人口服务管理中存在多头管理、合力不足的情况。

3、基础设施不够完善

目前辖区内已配备社区、幼儿园、社区卫生服务中心、交管支队、派出所、物业公司等相关部门，并有超市、理发馆、饭店等个体工商户218家，看似能够满足人们的日常需求，但基础设施仍然不够完善，如消防、安防、技防等设施不全，中学、公园绿地、露天文化广场等暂未列入建设计划。

（二）人口流动性强，治理内容较多较难

1、流动人口信息更新慢

目前悦和社区、嘉和社区、万和社区人口总数已达20000人左右，且仍处于人口基数不断上升期，其中约400个家庭流动性较大。相较于庞大的人口数量、较高的流动性和流动人员的异质性，三个社区目前工作人员数量平均约为9人，社区工作人员极少，流动人口数量极多，导致社区工作人员和流动人口入户见面率相对较低，对住户情况及辖区苗头性问题了解不够精准及时。

2、流动人口需求多

一是劳动权益保障需求。部分人员存在超时工作、没有签订劳动合同的现象，有些妇女不能享受孕期劳动保护。二是职业培训和就业需求。流动人口职业技能有限，拥有相应证书或曾接受过技能培训的人则更少，导致他们没有固定工作或找不到称心工作，从而在就业市场中处于劣势。因而流动人口具有迫切的职业技能培训需求。三是社会支持需求。流动人口的社会支持网络仍以家人亲属为主，社会支持主体单一，这也使流动人口在生活和工作上更易陷入困境。四是家庭教育需求。街道社区的居民子女上学、学校离家较远等问题成为流动人口干事创业的后顾之忧。

3、综合治理压力大

对街道社区来说，辖区居民住房存在转租转借问题，导致摸排不到真实的居住信息，加大了管理服务难度；对行业管理部门来说，综合治理难度凸显，辖区以流动人口为主，居民来自全国各地，异质性强，加之流动性强，辖区派出所全年出警次数，约70%集中在悦和、嘉和、万和三个社区。

（三）流动人口社区融入不足，治理效果有待提升

1、活动参与广度不足

流动人口多以中低收入人群居多，生活压力大，为生计奔波，除部分中老年人、儿童参与社区活动外，18岁至45岁之间的居民社区活动参与度低，社区归属感不足。

2、居民自治有待提升

一是居委会自治功能发挥不足。社区居委会经常忙于上级派发的行政事务，削弱了其根本的自治功能，在所提供的服务项目、服务质量和服务水平等方面不能很好地满足人们的需求，降低了居民对社区的认同感。二是居民自治能力弱。社区居民缺乏自治意识，社区缺乏居民自发组织的社会团体，无法把具有相同利益诉求的个人组织起来，难以形成合力，大大降低了居民参与社区事务决策的能力。

流动人口聚集社区治理的对症施治

（一）坚持党的领导，完善社区治理体系建设

强化和巩固党建引领社区治理的体制机制。以党建带群建，做好组织、宣传工作，凝聚群众、动员群众、服务群众，统筹协调资源配置。同时，进一步明确责任主体，配套建立有效的共驻共建体制机制，凝聚多方力量共同推进辖区整体建设。

推动形成辖区卫计、人社、教育、民政等多部门的信息共享联动，在具体工作中实现互联互通、相互配合。培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织，进一步完善社会力量参与社区治理政策机制，加强社区与社会组织、社区志愿者、社会工作者以及慈善机构的有效联动和协作，不断提高社区服务居民的能力，实现流动人口聚集社区治理多元化。

（二）加强民主建设，推动群众自治能力提升

加强社区居委会规范化建设，让人民调解、治安保卫等委员会高效运转起来，并根据实际需要，设立妇女儿童、环境卫生等委员会，充分健全社区自治服务体系。并建立科学的考核制度，鼓励更多自治主体参与其中。

结合辖区平安建设工作分类设立项目，吸纳高新区公用局、高新区安监局、辖区派出所、交警队、消防队、食药所、物业公司等单位以及居民群众自治组织组成“幸福管家”，共同推动项目实施。在基层公共事务和公益事业中，推动实施群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，提升流动人口的获得感及主人翁意识。

以民生实事为议题，定期开展民主协商。完善党务、居务、财务公开制度，让群众参与监督。明确网格管理服务事项，提升网格化管理服务效果。加强群防群治、联防联治机制建设，完善应急预案。优化社区服务格局，在公共服务和代办政务服务等事项上，建议在市或区级层面进一步规范，并以基层党组织为主导，来整合资源，提供服务。

（三）加强法治建设，提高公共法律服务水平

聚焦应急管理、信访调解、物业管理等社区治理的痛点和难点，推进立法工作，加快数字化、网络化、智能化领域的立法工作，让社区智能治理有法可依。厘清社区治理中各部门间的权力清单和责任清单，并结合实际，依法对基层赋权扩能，赋予基层综合管理权、统筹协调权、应急处置权等行政权力。

深化“枫桥经验”，选优配强调解员队伍，充分发挥人民调解在化解矛盾纠纷中的基础作用，并与行政调解和司法调解相结合，健全完善“大调解”工作体系，最大限度将矛盾纠纷解决在基层，促进社会和谐稳定。

加强街道社区公共法律服务工作站标准化、规范化建设，优化服务方式供给、促进服务手段多样化、提升服务质量和效率，为群众提供综合性、多样化、多层次、个性化的法律服务。

不断提升基层干部的法治观念和法治能力，以“民主法治示范社区”“法律之家”建设为契机，持续推进社区普法，提升人民群众法律素养。在社区中营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。

（四）加强德治建设，提升群众综合文化素质

加强社会主义思想道德建设，推进社会主义核心价值观进社区、进家庭；健全社区道德评议机制，评先树模，以良好的家庭环境、社区氛围助力社区治理；组织开展科学常识、卫生防疫知识、应急知识普及和诚信宣传教育，深入开展爱国卫生运动，遏制各类陈规陋习，抵制封建迷信活动；建立群众道德素质提升激励机制，让良好的道德风尚成为参与第三次分配的重要组成要素。

（五）加强智慧建设，实现社区治理服务信息化

在智慧城市建设体系中统筹推进智慧社区建设，以科技赋能，完善相关的基础设施、系统平台和应用终端。整合数据资源，实施“互联网+社区治理”行动，完善街道社区地理信息等基础数据，推进社区数据资源建设，实行社区数据综合采集，实现一次采集、多方利用。积极参与全国基层治理数据库共建，完善街道与部门政务信息系统数据资源共享交换机制，推动社区治理数据资源共享，并根据需要向基层社区开放使用。建设开发智慧社区信息系统和应用软件，提高社区治理数字化、智能化水平。通过数字化平台的建设和应用，实现“社区主动推送政策信息+预约上门入户；住户主动申报信息+申请预约服务”，让数据多跑路、群众少跑腿，从而提升政策宣传、民情沟通、便民服务等社区治理效能。

参考文献

[1]陈岱孙：《中国经济百科全书（下）》，1655页，北京，中国经济出版社，1991。

[2]曹现强：《“大流动时代”给社会治理带来哪些新挑战》，载《国家治理》，2020（17）：33-38页。

[3]史清华，周颖萱：《流动人口长期居留意愿的区域差异与影响因素》，载《华南农业大學学报（社会科学版）》，2022（3）：69-84页。

作者简介

侯战科 中共鄂尔多斯市委党校讲师，研究方向为发展社会学

李 平 任职于鄂尔多斯市康巴什区统计局